Регіональна політика в умовах бюджетної децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Регіональна політика в умовах бюджетної децентралізації

М.І. МАНИЛІЧ,

О. КУШЛАК,

Постановка проблеми. Головною ознакою демократичності суспільства є відповідальність державних та місцевих органів влади за забезпечення соціально-економічного розвитку, зокрема регіонального.

Бюджетна децентралізація, регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні тісно пов'язані з удосконаленням самого механізму взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, координації їхньої' діяльності та посилення відповідальності у процесі реалізації ними їхніх завдань та функцій, а також пошуком ефективних шляхів для вирішення питань суспільного значення.

Управління розвитком регіонів як механізм державної регіональної політики передбачає залучення і активізацію всіх механізмів, що здатні привести регіональну економіку до стану стабільного розвитку та економічного зростання і сприяти розширенню демократичних процесів на місцях. Бюджетна децентралізація, як одна зі складових процесу управління, здатна не тільки зберегти свій статус каналу перерозподілу коштів від бюджетів одного рівня до іншого, а й набути ознак регулюючого механізму, що може реально впливати на регіональний розвиток, тобто: формувати фінансову самодостатність територіальних громад, оптимізувати процеси перерозподілу бюджетних ресурсів між територіями, активізувати місцевий економічний розвиток, забезпечувати населення територіальних громад суспільними послугами на законодавчо визначеному рівні, вирішувати соціальні проблеми.

Ситуація, що склалася на сьогодні в економічному та соціальному розвитку України, свідчить про те, що без децентралізації функцій у розвитку економіки не можна забезпечити налагодження взаємозв'язків адміністративно-територіальних інтересів із загальнодержавними. Для України характерною є надмірна централізація фінансових ресурсів, що призводить до неефективного управління бюджетною системою.

Проблемою становлення ефективного децентралізованого управління бюджетними ресурсами нашої держави є наявність багатьох перешкод, основні з них - це: відсутність чіткого законодавчого розмежування повноважень між центральною владою і місцевим самоврядуванням, а також дублювання ними деяких функцій, наявність у місцевої влади повноважень, які є не забезпеченими фінансовими ресурсами, відсутність механізму, який би дозволив захистити інтереси регіонів у процесі розподілу та перерозподілу ВВП.

Реалізація бюджетної політики, що ґрунтується на принципі децентралізації, може стати запорукою успішного соціально-економічного розвитку регіонів. Без врахування власних економічних і соціальних потреб адміністративно-територіального утворення неможливий міжрегіональний обмін як фінансовими, так і матеріально-технічними ресурсами. На сьогодні чітко не визначена компетенція ні області, ні району тощо, а це своєю чергою не забезпечує реальне самоврядування на всіх рівнях ієрархічної системи управління господарством держави. Все вище перелічене, своєю чергою, потребує досить ефективної регіональної політики, спрямованої на проведення децентралізації влади. Серйозні завдання та виклики перед Українською державою постають у цій сфері як у контексті сучасної конституційної реформи, так і євроінтеграційних процесів зокрема, важливим суб'єктом яких поступово стає Україна.

Аналіз досліджень та публікацій з проблеми. Децентралізація є невід'ємною складовою державної регіональної політики в Україні. Стан та системні проблеми формування й впровадження регіональної політики в Україні періодично висвітлюються у працях провідних українських вчених. Так, питання основних фундаментальних засад та стратегічних перспектив щодо реформування національної регіональної політики розглянула С.Л. Шульц [11 ]. Питання, що стосуються децентралізованого управління бюджетною системою на сучасному етапі, досліджує значна кількість як вітчизняних, так зарубіжних вчених. Зокрема, О.В. Г олинська та А.Г. Ахламов досліджували проблеми реалізації бюджетної політики на регіональному рівні [1]; Т.В. Сало та С.М. Фролов провели цілий ряд досліджень, пов'язаних із вивченням рівня, особливостей та динаміки децентралізації фінансової системи [10]. Дослідженням цієї проблеми також займалися такі вчені, як В.А. Лебедев, Д.П. Боголепов, В. Оутс, В.Л. Андрущенко, О.П. Кириленко, О.С. Дрезденська, Ч. Тібо, Р. Масгрейв, Л.І. Якобсон, О.О. Сунцова, Д.В. Полозенко, Ю.А. Глущенко.

У своїх роботах українські вчені М.П. Бутко, О.Д. Хомик [2], С.М. Писаренко [7] та інші традиційно акцентували увагу на необхідності узгодження стратегічних пріоритетів державної регіональної політики в Україні з євроінтеграційним вектором суспільного розвитку, наголошували на формуванні засад нової регіональної політики на основі парадигми, що органічно поєднує у собі принципи субсидіарності та децентралізації територіальної організації влади. Ці принципи, як зазначає С.Т. Пухир, мають бути закріплені в інститутах права (законах, нормативно-правових актах), а також у вигляді організацій- но-інституційних засад удосконалення чинної політики регіонального розвитку. Регіональну політику, як вірно зазначають українські вчені, слід розглядати як системне багатоієрархіч- не явище, невід'ємною складовою якого є регіональна структурна політика, що реалізується на місцевому, обласному та загальнонаціональному рівні. Для здійснення ефективних структурних трансформаційних процесів на рівні регіональної економіки необхідно впровадити механізми децентралізації, надати на місцевий рівень більше свобод та повноважень щодо залучення інвестицій, використання наявних на місцевому рівні ресурсів розвитку (у тому числі природних, фінансових, людських) та задіяння людського капіталу.

Особливості формування інституційного середовища (складовими якого є процеси децентралізації), сприятливого для розробки та впровадження регіональної структурної політики, дослідили у своїх працях О.М. Луцків та М.В. Максимчук [5]. Інституційні зв'язки між стратегічними цілями державної структурної політики, спрямованістю структурних реформ та регіональною структурною політикою в Україні висвітлювали Н.М. Попадинець [8], Я.В. Притула та Н.В. Кузенко [9]. Перехід до нової регіональної політики в Україні передбачає реформування механізмів та інструментів її розробки та впровадження. Зокрема, на зміну домінуючим механізмам централізованого управління та планування регіонального розвитку, як зазначає М.А. Козоріз [3], мають прийти нові механізми стратегічного планування, децентралізація, реформа місцевого самоврядування, державно-приватне партнерство тощо. Саме такі інструменти та механізми, як свідчить практика господарювання розвинутих країн світу, у тому числі країн ЄС, відповідають вимогам ринкового господарювання та є універсальними для ведення господарювання на місцевому, регіональному рівні.

Проте недостатньо висвітленими в літературі залишається ще ряд питань, а саме: визначення ступеня фінансової децентралізації в країні, взаємозв'язок дохідної та видаткової баз місцевих бюджетів з рівнем соціально-економічного розвитку регіону, виявлення практичних напрямів впровадження децентралізованого управління бюджетною системою та перешкод на шляху його встановлення.

Метою статті є дослідження особливостей реалізації та спрямованості процесів децентралізації, що відбуваються в Україні в умовах реформування державної регіональної політики, визначення специфіки та потенціалу їх впливу на стимулювання економічного зростання територіальних громад в Україні, а також ролі бюджетної децентралізації у формуванні економічних стимулів до саморозвитку територіальних громад в Україні.

Виклад основного матеріалу. Фундаментальною проблемою реформування регіональної політики та децентралізації влади на сучасному етапі в Україні є відсутність чіткої доктринальної основи місцевого самоврядування, невизначеність його політико-правової природи та перспективних напрямів розвитку. Саме це не дає можливостей упродовж досить тривалого періоду часу належно окреслити напрями системно-структурної організації місцевого самоврядування, чітко виокремити його основні функції та компетенцію, вибудувати ефективний механізм взаємодії та контролю між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Проблему ефективного функціонування публічної влади та управління в Україні неможливо розв'язати без докорінного реформування конституційно-правового статусу та засад діяльності місцевого самоврядування. Адже саме на конституційному рівні закріплюється принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування, зафіксовані базові засади його організації та функціонування, тобто, по суті, встановлено параметри національної муніципальної моделі та перспективні напрями регіональної політики.

На сьогодні запровадження нової моделі міжбюджетних відносин в умовах децентралізації фінансового управління та впровадження окремих елементів бюджетного федералізму орієнтовано на зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування шляхом уточнення видаткових повноважень місцевих та державних органів влади в соціально-економічному розвитку.

Першочерговим завданням для України сьогодні є зростання доходів місцевих бюджетів за рахунок децентралізації системи управління державними фінансами. Саме тому важливо оцінити стан децентралізації бюджетної системи України, визначити пріоритетні напрямки її проведення та виявити фактори, що уповільнюють процес децентралізації.

Бюджетна система України включає державний бюджет, бюджет тимчасово окупованої АРК та 12 087 місцевих бюджетів різних рівнів. До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районів у містах, селищні і сільські. Рівень децентралізації в Україні доцільно оцінити на основі показників фінансової децентралізації: показника фінансової децентралізації доходів, витрат та узагальнюючого показника фінансової децентралізації [4].

У передмові «Наукові основи подальшого вдосконалення та розвитку концептуальних положень оновленого Бюджетного кодексу України» науково-практичного коментарю до Бюджетного кодексу України (друга редакція, 2011 рік - [6]) обґрунтовані рекомендації та пропозиції щодо впровадження бюджетної децентралізації в Україні на основі оптимізації принципів бюджетного централізму та бюджетного федералізму.

Головною метою Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка була схвалена розпорядженням Кабінетом Міністрів України від 1 квітня 2014 року №333-р, є визначення конкретних напрямів, дієвих механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища громадян, надання їм високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Децентралізоване управління бюджетною системою характерне для значної кількості розвинених країн. Децентралізація передбачає надання органам місцевого самоврядування права вирішувати низку завдань місцевого рівня та забезпечення їх ресурсами, необхідними для фінансування цих процесів. Оптимальний розподіл повноважень між центральною владою та місцевим самоврядуванням є невід'ємною умовою ефективного функціонування фінансової системи в цілому.

Адміністративно-територіальна реформа в Україні на сучасному етапі ставить нові завдання у цій сфері для реалізації потенціалу окремих регіонів, умов їх стійкого розвитку на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади. Тому чітке розуміння децентралізації має теоретичне і прикладне значення, адже дозволить належно вивчити теоретичні засади та відповідний практичний досвід цього процесу, визначити напрями та перспективи його реалізації в умовах української дійсності.

Децентралізація у загальному вигляді - це спосіб територіальної організації влади, при якому держава передає право на прийняття рішень з визначених питань або у визначеній сфері структурам локального чи регіонального рівня, що не входять у систему виконавчої влади і є відносно незалежними від неї. Під децентралізацією часто розуміється перерозподіл владних повноважень та обсягів компетенції між центральним та місцевими рівнями організації публічної влади із зміщенням акценту на місцевий рівень в частині здійснення заздалегідь окреслених і гарантованих державою функцій. ЇЇ визначають як один з ключових принципів розвитку демократії в державах Європейського Союзу і Ради Європи, основою їх регіональної політики.

Закріплення за органами місцевого самоврядування повноважень здійснюється за принципом «завдання, які можна успішно виконувати на найнижчому рівні управління (наприклад, на рівні муніципалітетів), повинні здійснюватися саме там, тоді як за завдання, що є поза межами невеликого муніципалітету, мають відповідати регіональні органи управління».

Відповідно до положень схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» (від 01.04.2014, №333-р), визначено основні напрями децентралізації влади в Україні, нову роль громади, району, регіону; унормовано шляхи підвищення дієвості, ефективності та відповідальності місцевого самоврядування в системі регіонального розвитку та ін. (далі - Концепція). Концепцією передбачено найбільшу кількість повноважень передати на найближчий до людини рівень - на рівень громади, що віднині має забезпечувати розвиток дошкільної та шкільної освіти; надавати первинну медичну та швидку допомогу; сприяти реформуванню та утриманню комунального господарства; гарантувати охорону правопорядку на місцевому рівні; забезпечити утримання пожежної охорони; забезпечувати соціальний захист населення громади тощо. На рівень району передбачено передати повноваження, пов'язані з розвитком спеціалізованої шкільної освіти; забезпечити надання послуг вторинного рівня медичного забезпечення; повноваження щодо утримання транспортної інфраструктури районного значення та функції управління об'єктами спільної комунальної власності на районному рівні та ін. На рівень регіону передбачено передати низку повноважень, пов'язаних із утриманням об'єктів спільної власності територіальних громад регіону; розбудовою та утриманням дорожньо-транспортної інфраструктури регіонального значення; наданням послуг третинного рівня медичного забезпечення (спеціалізованої охорони здоров'я - онкологічні центри, кардіологічні центри, перинатальні центри); наданням послуг спеціалізованої середньої освіти (закладів професійно-технічної освіти). Поряд з цим, за регіоном закріплюються повноваження здійснювати стратегічне планування регіонального розвитку (у тому числі йдеться про розробку стратегій регіонального розвитку на період до 2020 року); забезпечити розвиток культури, спорту та туризму, здійснювати роботи, пов'язані із захистом навколишнього природного середовища, дотриманням принципів сталого регіонального розвитку.

Відповідно до положень концепції у руслі децентралізації передбачено ліквідувати обласні та районні державні адміністрації, а управлінські функції та повноваження ліквідованих ОДА та райдержадміністрацій мають перейти до виконавчих комітетів місцевих рад областей та районів. Державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування має здійснювати запроваджений в процесі децентралізації інститут префектур (представники Президента в регіонах - префекти призначатимуться Президентом), префектури (адміністрації) мають виконувати функцію державного нагляду за діяльністю місцевої влади, виступати гарантами дотриманням Конституції України, забезпечувати контроль за законністю рішень органів місцевого самоврядування, контроль за дотриманням законності, дотримання норм та стандартів надання публічних послуг населенню та юридичним особам, здійснювати координацію діяльності територіальних органів виконавчої влади; забезпечувати координацію роботи місцевих підрозділів центральних органів влади, таких як МВС та СБУ, та координацію всіх базових питань щодо забезпечення національної безпеки на місцевому, регіональному рівні.

Висновки

В Україні розпочато бюджетну децентралізацію шляхом перерозподілу джерел та обсягів формування фінансових ресурсів на національному, регіональному (24 адміністративні області, АР Крим, м. Київ і м. Севастополь) та місцевому (районному та базовому - громади) рівнях.

Державна регіональна політика, використання фінансових інструментів державного впливу на регіональний розвиток мають опиратися на чітко розроблені процедури визначення депресивних регіонів, які в свою чергу потребують належної державної підтримки на основі системи критеріїв, що якнайповніше описують відповідні проблеми та «вузькі місця» соціально-економічного розвитку територій. Такі процедури мають базуватися не лише на державній фінансовій підтримці депресивних регіонів, але й враховувати власні зусилля як органів місцевого, так і регіонального самоврядування, а також стимулювати останні до активізації впливу на розвиток підвідомчих їм територій.

Процес децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування передбачає створення ефективної системи державного управління регіональним розвитком, спроможної забезпечити для населення кожної громади якісні та доступні публічні послуги. Першою чергою це має стосуватися сфери охорони здоров'я та освіти населення, адміністративних послуг тощо, гарантувати безпеку життєдіяльності людини незалежно від місця її проживання. Децентралізація передбачає надання місцевим органам влади максимальної кількості повноважень на засадах субсидіарності, достатнього рівня їх забезпечення фінансовими ресурсами, що стане міцним підґрунтям для стабільного, зокрема економічного, розвитку на місцях, сприятиме зростанню відповідальності органів місцевого самоврядування за виконання взятих на себе зобов'язань щодо розвитку громади та дотримання законності. Децентралізація - це єдиний шлях побудови сильної, унітарної, демократичної, європейської України.

Слід зазначити, що бюджетна децентралізація є невід'ємною складовою процесів стимулювання економічного зростання територіальних громад в Україні. ЇЇ роль полягає у створенні дієвих стимулів щодо зацікавленості громад та органів місцевого самоврядування у тому, щоб залучити на місця, зокрема в регіони, інвесторів, сприяти розвитку підприємництва, малого та середнього бізнесу та самозайнятості населення. Адже чим більше на певній території буде бізнес-структур, тим більше надходжень отримають відповідні місцеві бюджети, і тим більше коштів громада зможе витратити на власний благоустрій, на вирішення нагальних питань місцевого розвитку.

Таким чином, сучасний стан децентралізації бюджетної системи України свідчить про неефективну її організацію. А саме слід зауважити, що значна частина доходів місцевих бюджетів припадає на міжбюджетні трансферти, при цьому місцеве самоврядування немає достатнього обсягу закріплених доходів для виконання покладених на них функцій та зобов'язань; частина власних і делегованих повноважень місцевих органів влади не забезпечена фінансовими ресурсами; місцеві громади не володіють достатніми повноваженнями для вирішення значущих проблем місцевого рівня. У зв'язку з цим не в повній мірі задовольняються політико-правові інтереси громадян та нераціонально функціонує фінансова система держави.

Органи місцевого самоврядування в Україні мають стати реальними господарями території, які володіють повноваженнями та відповідними матеріально-фінансовими ресурсами для самостійного вирішення питань місцевого значення та виконання делегованих функцій держави, сприяють соціально-економічній стабілізації і розвитку територій.

Оновлена модель бюджетного устрою України повинна базуватись на принципах децентралізації, партнерства, програмування та субсидіарності спільних для всього європейського демократичного простору. Самостійність місцевих бюджетів повинна бути забезпечена достатньою кількістю закріплених за ними фінансових ресурсів та ширшим колом повноважень щодо вирішення важливих питань місцевого значення.

Отже, бюджетна децентралізація має як низку переваг, так і певні недоліки. Для подальшого успішного реформування системи бюджетної децентралізації та міжбюджетних відносин в Україні, доцільно використати досвід провідних європейських країн, врахувавши при цьому особливості, потенціал та інтереси конкретних регіонів держави, а це в свою чергу потребує проведення досить ефективної регіональної політики.

децентралізація державний регіональний політика

Список використаних джерел

1. Ахламов А.Г. Бюджетна політика та бюджетне планування в умовах прогнозної невизначеності: регіональний рівень: [наук.-метод. розробка] / А.Г. Ахламов, О.В. Голинська. - К.: НАДУ, 2010. - 44 с.

2. Бутко М.П. Методологічні засади формування сучасної парадигми політики регіонального розвитку / М.П. Бутко, О.Д. Хомик // Регіональна економіка. - 2014. - №2. - С. 7-16.

3. Козоріз М.А. Напрями модернізації механізмів реалізації державної політики регіонального розвитку в Україні / М.А. Козоріз // Регіональна економіка. - 2013. - №2. - С. 52-61.

4. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 №333-р. [Електрон. ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333- 2014-%D1%80.

5. Луцків О.М. Інституційне середовище регіональної структурної політики / О.М. Луцків, М.В. Максимчук // Регіональна економіка. - 2014. - №3. - С. 37-47.

6. Передмова: Наукові основи подальшого розвитку та вдосконалення концептуальних положень оновленого Бюджетного кодексу України / Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України / [ наук. редакція В.Ф. Столярова]. - [2-е вид., доп. та пере- роб.]. - К.: ДННУ АФУ; УДУФМТ, 2011. - 560 с.

7. Писаренко С.М. Євроінтеграційні основи трансформації регіональної політики України / С.М. Писаренко // Регіональна економіка. - 2014. - №3. - С. 56-65.

8. Попадинець Н.М. Стратегічні цілі державної структурної політики України / Н.М. Попадинець // Регіональна економіка. - 2014. - №1. - С. 175-183.

9. Притула Я.В. Структурні реформи і регіональна конвергенція в Україні / Я.В. Притула, Н.В. Кузенко // Регіональна економіка. - 2013. - №1. - С. 7-16.

10. Сало Т. Децентралізація фінансової системи: стан та оцінка рівня в Україні / Т. Сало // Ефективність державного управління. - 2013. - Вип. 4 - С. 324-330.

11. Шульц С.Л. Регіональна політика в Україні: еволюційні засади та стратегічні перспективи / С.Л. Шульц // Регіональна економіка. - 2014. - №3. - С. 26-36.

Размещено на Allbest.ru