Структура моніторингу та оцінювання виконання державних програмних документів розвитку реального сектору економіки

Keywords: monitoring, assessment methods, implementation, policy documents, the real sector economy.

Постановка проблеми. Одна з нагальних проблем державного управління в Україні - підвищення його ефективності. Сучасні підходи до розуміння сутності ефективного управління визначають його як політико-адміністративний цикл діяльності органів влади, за якого визначаються цілі й завдання стратегій і програм дій у різних сферах, передбачаються гнучкі варіанти дій та ресурсного забезпечення для їх досягнення, і, зокрема, до програми вносять показники її результативності [2].

Формування економічної політики, в тому числі оцінка її впливів при програмуванні розвитку економіки в кризових умовах, є актуальним і необхідним завданням. Особливо важливим стає відображення результатів економічної політики, спрямованої на стимулювання економічного зростання, розроблення методичної бази оцінки очікуваних результатів від заходів політики і відбір найбільш ефективних заходів, враховуючи їх вплив на основні макроекономічні показники.

В Україні реформування управлінської діяльності розпочалося в 2004 році з упорядкування підходів до формування державних цільових програм, розроблення паспортів бюджетних програм. Зокрема, пріоритетним було завдання розробити систему контролю за вчасним виконанням заходів і завдань програм, цільовим використання виділених для програми ресурсів, досягненням передбачених цільових показників [7]. Водночас брак чіткої методики визначення цільових показників та їх подальшого моніторингу вказує на актуальність розроблення такого інструментарію.

Аналіз досліджень та публікацій з проблеми. Цільовому програмуванню присвячено наукові праці багатьох вітчизняних економістів і науковців у галузі державного управління. Програми соціально-економічного розвитку вивчають В.Ф. Беседін Т. Желюк, В. Переверзев, В. Савченко, Б. Щукін, А. Циганюк. Програми місцевого розвитку досліджує І. Пілунський, а державні соціальні програми є об'єктом наукового інтересу О. Макарової. Прихильниками структурно-організаційного підходу до розуміння механізму державного контролю є В. Авер'янов, О. Коротич, В. Малиновський, Н. Нижник, Р. Рудніцька, Ю. Туркова та інші науковці.

Закордонні фахівці вважають, що необхідним елементом має стати моніторинг і контроль за виконанням програм. У зв'язку з цим великого значення набуває розробка якісної системи оцінювання їх результативності. Оцінювання програм, за формулюванням шведського вченого Е. Ведунга, - це ретельне, ретроспективне визначення переваг, вартості й цінності адміністрування, результатів і наслідків дій урядових установ, яке має значення для майбутніх практичних ситуацій [1, с. 239].

Метою статті є формування методичних підходів щодо системи оцінювання програм розвитку реального сектору економіки.

Аналіз нормативно-правової бази України дає підстави визначити нинішні можливості та проблеми в правовому забезпеченні проведення моніторингу й оцінювання програмних документів. Базовий закон про державні цільові програми, прийнятий у 2004 році, передбачає контролювання виконання програм. Завданнями такого контролю, окрім вчасного виконання заходів та цільового використання коштів, є досягнення цільових показників. Однак на практиці під час контролю основну увагу приділяють саме фактові виконання заходів та цільовому витрачанню бюджетних ресурсів. Методологія розроблення та впровадження моніторингу досягнення цільових показників офіційно не визначена [4].

Виклад основного матеріалу. Моніторинг реалізації програмних документів розвитку реального сектору економіки орієнтований на раннє попередження виникнення проблем і відхилень ходу реалізації від запланованого.

Об'єктом моніторингу є значення показників (індикаторів) програми розвитку реального сектора, хід реалізації відомчих цільових програм та основних заходів, щодо їх реалізації відповідно до встановлених термінів.

Зміна термінів і вартості реалізації заходів, що впливають на реалізацію основних параметрів державної програми розвитку реального сектору, вимагає коригування державної програми розвитку реального сектору.

Моніторинг реалізації державних програмних документів розвитку реального сектору здійснюється Міністерством економічного розвитку і торгівлі, на основі даних офіційного статистичного спостереження, річних звітів про хід реалізації і оцінку ефективності та результативності, доповідей відповідальних виконавців про хід реалізації, звітів про хід реалізації державних цільових програм, доповідей про результати та основні напрямки діяльності центральних органів виконавчої влади, інших звітів і доповідей, що готуються за дорученнями Президента України та уряду.

Процес моніторингу складається з певних етапів (табл. 1).

Таблиця 1. Етапи моніторингу державних програмних документів розвитку реального сектору

До завдань моніторингу та оцінювання програм розвитку реального сектору відносяться:

- перевірка фінансування певних заходів, включаючи ефективність використання бюджетних коштів;

- визначення стану реалізації запланованих завдань та заходів програми розвитку реального сектору;

- уточнення або перегляд переліку та ресурсного забезпечення заходів програми розвитку реального сектору, механізмів її реалізації;

- уточнення прогнозних даних для показників (індикаторів) реалізації програми розвитку реального сектору;

- відстеження змін у середовищі реалізації програми розвитку реального сектору, включаючи нормативно-правову базу;

- звіт перед керівництвом і громадськістю.

Моніторинг та оцінювання програми розвитку реального

сектора здійснюється відповідно до плану. План моніторинг формується на етапі її розробки. Моніторинг та оцінювання здійснюються на основі показників (індикаторів). Показники (індикатори) для моніторингу програми розвитку реального сектора діляться на певні групи і класифікація показників (індикаторів) розміщена в табл. 2.

Таблиця 2. Класифікація показників (індикаторів)

Джерело: узагальнено автором.

На практиці варто дотримуватися балансу між кількісними і якісними показниками.

Починаючи роботу з визначення критеріїв моніторингу, слід пам'ятати, що вирішальне значення для досягнення результату програми розвитку реального сектора має повнота показників на всіх рівнях реалізації. А саме конструкція критеріїв є ієрархією зі зворотним зв'язком по відношенню до заходів, завдань, напрямів (пріоритетів), стратегічної мети, а також, заходів, завдань і цілей програми розвитку реального сектору. Критерії нижнього рівня укладаються в критерії верхнього рівня.

При цьому критерії заходів (витрати), як і основних завдань, по відношенню до цілей програм можуть відрізнятись через їх перехресне (вертикально-горизонтальне) розповсюдження на об'єкт управління. Для більш точної градації і розпізнання ролі між вертикальними (безпосередньо включеними до програми розвитку реального сектора) і горизонтальними (державні та регіональні програми розвитку реального сектору побічно входять до програми розвитку реального сектора) програмами можемо їх поділити: перші - цільові, другі - загального характеру.

Можемо використовувати одні й ті ж розрахунки критеріїв для різних категорій стратегічних документів у рамках одного алгоритму.

1. Визначаються фактичні показники (критерії моніторингу) і заповнюються в табл. 3 для програми розвитку реального сектору. В більшості випадків для програм загального характеру такі критерії закладені в розділі «очікувані результати» аж до їх повної аналогічності.

2. Групуються завдання за загальними критеріями оцінки та моніторингу, формуються табл. 4-6, попередньо виключивши сумнівні для здійснення завдання (не піддаються оцінюванню та моніторингу, мають характер процесу, а не результату).

3. Порівнюються між собою за критеріями завдання в кожній з табл. 2-4. Виводяться основні критеріальні групи, які перетинаються у своїй меті в кожній з таблиць. Зводимо їх до одного питання: Для чого (кого) вони здійснюються? Таким чином формуємо основу для критеріїв вищого порядку, критеріїв для моніторингу досягнення цілей програми розвитку реального сектора на середньостроковий період.

4. Проводиться перехресне порівняння і зіставлення завдань програми розвитку реального сектора за критеріями (порівнюємо заповнені табл. 4-6). Уточнюємо попередньо отримані результати по критеріальних групах.

5. Визначається остаточна відповідь на питання «для чого (кого) здійснюється стратегічне планування?».

7. Зіставляються отримані результати з самого початку закладеними вищими параметрами програми розвитку реального сектора (вирішення проблеми).

8. Остаточно переглядаються та (або) уточнюються цільові програми розвитку реального сектору та ДПЕСР. На основі знову виписаних завдань з чіткими критеріями їх моніторингу та оцінки розробляються конкретні заходи програми розвитку реального сектору вже в рамках параметрів «витрати-вигоди».

Для отримання уточненої інформації про хід реалізації документів державного стратегічного планування надсилає відповідальним виконавцям і співвиконавцям запити із зазначенням терміну виконання і додатком форми, формату і порядку подання відомостей. Форма збору даних для моніторингу подана в табл. 7.

Відповідальний виконавець або співвиконавець у разі неможливості подання відповідних відомостей, направляє, в половину встановленого запитом терміну на адресу міністерства, інформацію з обґрунтуванням неможливості подання запитаної інформації із зазначенням пропозицій щодо термінів подання відповідних відомостей.

Моніторингу та оцінюванню підлягають:

- показники результатів реалізації програми розвитку реального сектору;

- індикативні показники кожного розділу програми розвитку реального сектору;

- пріоритети (критерії) в рамках програми розвитку реального сектору;

- цілі (завдання) з реалізації кожного напряму (пріоритету).

Результати моніторингу реалізації програми розвитку реального сектору використовуються при оцінці їх ефективності та підготовці висновків міністерства про хід реалізації документів державного стратегічного планування.

За результатами моніторингу реалізації Міністерством економічного розвитку і торгівлі готуються пропозиції про скорочення, або перерозподіл на черговий фінансовий рік і плановий період, бюджетних асигнувань на її реалізацію, або про дострокове припинення реалізації як окремих заходів, так і програмного документа в цілому.

Оцінка ефективності реалізації документів державного стратегічного планування здійснюється на основі відповідної методики.

Для виявлення ступеня досягнення запланованих результатів документів державного стратегічного планування у звітному році, фактично досягнуті значення показників зіставляються з їх плановими значеннями.

моніторинг реалізація державний програмний