Необхідність оцінки ризиків при виконанні бюджетних програм

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет державної податкової служби України

Кафедра аудиту та економічного аналізу

Необхідність оцінки ризиків при виконанні бюджетних програм

О.Г. Рябчук, к.е.н., доцент

Ключові слова: бюджетна програма, бюджетний ризик, фактори ризику, державний фінансовий аудит.

Постановка проблеми. В умовах бюджетного дефіциту та обмежених фінансових ресурсів держави контроль за ефективним використанням бюджетних коштів набуває особливої актуальності. Неоднозначне трактування законодавчих актів, нестабільна політична ситуація в Україні є сприятливим підґрунтям для різного роду зловживань у сфері використання бюджетних коштів. У таких умовах традиційні методи контролю, що використовувались протягом тривалого часу, не приносять очікуваних результатів. Тому необхідним є вдосконалення форм і методів контролю використання бюджетних коштів.

Незадовільний сучасний стан сфери державних фінансів є результатом недоліків бюджетного планування, використання бюджетних ресурсів, контролю за їх використанням. Враховуючи, що бюджетний процес підпадає під вплив ряду непередбачених подій та факторів, які можуть впливати на досягнення відповідного результату, необхідне вивчення та аналіз впливу невизначеності на бюджетний процес. Без постійного та обґрунтованого врахування факторів невизначеності під час прийняття управлінських рішень на всіх рівнях бюджетної системи практично неможливо виконати завдання бюджетної політики держави.

Попередження і ліквідацію бюджетних порушень та підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів повинна забезпечувати система державного фінансового контролю. І значної уваги в складі цієї системи потребує контроль ефективності виконання бюджетних програм.

Аналіз досліджень та публікацій з проблеми. Дослідженню питань ризиків в економічних процесах та бюджетній сфері приділялася увага у працях багатьох науковців. Внесок у розробку даних питань зробили М. Білуха, С. Булгакова, Н. Виговська, X. Грищенко, В. Гранатуров, Н. Дорош, А. Дубров, С. Ільяшенко, Є. Калюга, М. Кужельний, Б, Лагоша, О. Лебедева, А. Первозванський, А. Мамишев, О. Петрик, І. Стефанюк, О. Устенко, Р. Федів, В. Федосов, Н. Яшина та ін.

Проте у наукових працях немає комплексного дослідження впливу невизначеності на виконання бюджетних програм. Оцінка та аналіз ризиків у виконанні бюджетних програм не мають теоретичного висвітлення та практичного впровадження.

Тому зазначені проблеми потребують подальшого наукового обґрунтування та опрацювання.

Основною метою статті є:

- обґрунтування основних причин невиконання цілей бюджетних програм;

- дослідження поглядів науковців стосовно визначення поняття «бюджетний ризик»;

- обґрунтування необхідності дослідження бюджетних ризиків;

- аналіз факторів та причин виникнення бюджетних ризиків;

- дослідження причин ризиків при виконанні бюджетних програм;

- визначення заходів щодо усунення та мінімізації ризиків при виконанні бюджетних програм;

- визначення та обґрунтування методів і правил при здійсненні процедур управління бюджетними ризиками;

- надання рекомендацій щодо оцінки ризиків та управління ними при виконанні бюджетних програм.

Виклад основного матеріалу. Мета державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм полягає у визначенні ступеня досягнення мети бюджетної програми, ефективності прийнятих управлінських рішень, встановлення чинників впливу на результат і розробка рекомендацій щодо ефективного використання бюджетних ресурсів.

Порядок проведення Державною фінансовою інспекцією державного фінансового аудиту [10] визначає ряд методичних прийомів при проведенні державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, в тому числі закріплює необхідність аналітичних методичних прийомів як основних. За допомогою ряду методичних прийомів та процедур аудитори оцінюють ефективність виконання бюджетної програми. Проте нинішня нестабільна економічна ситуація в країні провокує появу численних ризикових ситуацій в бюджетній сфері, що є причиною невиконання основних цілей бюджетних програм та неповноцінної реалізації програмно-цільового методу. Тому дослідження бюджетних ризиків необхідне для повноцінного аналізу ефективності виконання бюджетних програм з подальшим моделюванням економічної ситуації, що склалася, з метою пошуку шляхів попередження ризикових ситуацій та прийняття обґрунтованих рішень. Важливою також є розробка дієвого наукового інструментарію для оцінки економічних ризиків, який би враховував особливості кожної бюджетної програми.

Фактори економічного ризику можна поділити на дві групи. До першої належать ризики, які згідно з положеннями економічної теорії та господарської практики можна передбачити. Друга група вміщує фактори, виявити які з належним рівнем достовірності на стадії аналізу нереально. Одним із завдань стратегічного менеджменту є створення регулярної процедури виявлення факторів ризиків, звуження кола факторів другої групи, а відтак послаблення впливу змінних факторів ризиків. Аналіз факторів бюджетного ризику дозволить:

- зосередити увагу на найбільш важливих і пріоритетних напрямах визначення факторів;

- збільшити можливість виявлення і прогнозування бюджетного ризику;

- сформувати єдине інформаційне забезпечення функціонування системи управління бюджетними ризиками [11].

Ризики є невід'ємною складовою всіх процесів життєдіяльності суспільства. Вони залежать від цілої низки факторів, наслідки впливу яких не завжди можливо передбачити. Зростання частоти виникнення негативного прояву ризикових ситуацій зумовлює необхідність наукового вивчення сутності цього поняття.

Актуальним на сьогодні є вивчення ризиків у бюджетній сфері. Необхідно врахувати і той факт, що у працях вітчизняних та зарубіжних вчених питання ризиків у бюджетній сфері є недостатньо вивченими та нема повного і однозначного визначення поняття «бюджетний ризик».

Окремі погляди науковців стосовно визначення поняття «бюджетний ризик» можна згрупувати в такі підходи:

- бюджетний ризик - це ймовірність нездійснення витрат з бюджету [14];

- бюджетний ризик пов'язаний з ймовірністю невиконання дохідної частини бюджету в порівняні з очікуваною величиною [6];

- бюджетний ризик - це недотримання доходів і, як наслідок, нездатність профінансувати свої видатки [7];

- бюджетний ризик - вірогідність невиконання заходів бюджетного планування та бюджетної політики у зв'язку з порушеннями в обігу бюджетних ресурсів та їх пропорцій [13];

- бюджетний ризик як різновид фінансових ризиків, тобто це така ситуація, коли зменшується якість податкового і бюджетного планування та надання бюджетних послуг [2; 13].

Причинами виникнення бюджетних ризиків є ряд взаємопов'язаних факторів. Серед них можна виділити внутрішні та зовнішні, об'єктивні та суб'єктивні.

Бюджетний ризик як різновид фінансового має не лише основні його сутнісні характеристики, а й певні особливості:

- бюджетний ризик як економічне явище проявляється у сфері фінансової діяльності держави, на всіх рівнях бюджетної системи, він прямо пов'язаний із процесом формування доходів державного і місцевих бюджетів, характеризується можливими грошовими втратами у процесі здійснення фінансової діяльності та бюджетної політики держави;

- бюджетний ризик проявляється на всіх стадіях бюджетного процесу та є об'єктивним явищем у функціонуванні будь-якої держави, він супроводжує практично всі види фінансових операцій, що пов'язані з формуванням доходів бюджетів та їх витрачанням на всіх рівнях бюджетної системи;

- бюджетний ризик припускає необхідність вибору альтернативної дії, тобто прийняти ризик або відмовитися;

- оцінка рівня бюджетного ризику носить суб'єктивний характер і залежить від оцінки соціально-економічного стану держави, політичної складової;

- невизначеність завжди супроводжує бюджетні ризики і характеризує такі їх властивості: ризик має відношення до майбутнього і тісно пов'язаний із прогнозуванням; ризик передбачає ймовірність несприятливої ситуації і наслідків, прогнозованих чи ні, тобто несприятлива ситуація може статися чи ні; прогнозованість несприятливої ситуації та наслідків означає наявність механізму управління ризиками;

- ймовірність виникнення несприятливих ситуацій має коливатися в межах: більше нуля і менше одиниці. При цьому за умови нульової ймовірності ризик відсутній, а при одиниці обов'язково виникне проблема кризи, але не ризик;

- невизначеність наслідків бюджетного ризику полягає в тому, що відхилення від запланованої суми може відбутися як у бік зменшення, так і у бік збільшення суми бюджетних доходів і видатків [1].

Аналіз ризиків є необхідним і потребує постійного удосконалення. Це стає найбільш необхідним в умовах кризи, коли проявляється неспроможність державного адміністративного потенціалу вирішувати зростаючі проблеми, з якими стикається суспільство, і актуалізує питання щодо розробки стратегії управління бюджетними ризиками.

Управління ризиками являє собою безперервний цикл, що передбачає такі кроки: визначення ризиків; аналіз ризиків; оцінка ризиків та визначення їх пріоритетності; робота з ризиками та оцінка роботи з ризиками. Отже, управління ризиком передбачає здійснення низки процесів і дій, що реалізують цілеспрямований вплив на ризик.

Заходи щодо усунення і мінімізації ризику охоплюють вибір і обґрунтування можливо допустимих рівнів ризику, вибір методів зменшення ризику, формування варіантів ризи- кового вкладення капіталу, оцінку їх оптимальності на основі зіставлення очікуваної віддачі та величини ризику. Одним із важливих етапів процесу управління ризиком є збір і обробка даних за аспектами ризику, оскільки процес управління першою чергою передбачає отримання, переробку, передачу і практичне використання різного роду інформації [3].

Процедури управління ризиками охоплюють ідентифікацію ризиків, їхню кількісну та якісну оцінку, прийняття заходів, спрямованих на мінімізацію ризиків, і постійний моніторинг ризиків.

Причинами ризику невиконання (неефективного виконання] бюджетних програм можуть бути недоліки та упущення організаційного, нормативно-правового та фінансового характеру, пов'язані не тільки з неналежним виконанням контрольних функцій і функцій з управління бюджетними коштами, а й полі- тико-економічною ситуацією, що має місце в державі, а саме:

- несвоєчасність затвердження паспортів бюджетних програм і порядку використання бюджетних коштів;

- недотримання порядку використання бюджетних коштів;

- недоліки в організації бухгалтерського обліку;

- несвоєчасний розподіл відкритих асигнувань;

- неналежна організація проведення процедур державних закупівель;

- завищення вартості виконання певних робіт;

- збільшення кредиторської заборгованості;

- невиконання планових результативних показників бюджетних програм;

- низька або невідповідна кваліфікація працівників виконавців бюджетних програм;

- низька якість планування результативних показників бюджетних програм;

- нецільове використання бюджетних коштів;

- несвоєчасна та неякісна підготовка звітів про виконання паспортів бюджетних програм тощо.

На сучасному етапі реалізації цільових програм потребує удосконалення методика визначення результативних показників бюджетних програм. Вони залишаються кількісно обмеженими та необґрунтованими, що унеможливлює якісне визначення ефективності використання бюджетних коштів.

Аналіз ефективності виконання бюджетних програм виділив основні проблеми впровадження програмно-цільового методу виконання бюджету:

- неможливість застосування існуючої програмної класифікації на рівні місцевих бюджетів;

- необхідність удосконалення порядку прогнозування видатків на конкретні бюджетні програми майбутніх періодів;

- відсутність нормативно-правової бази для застосування програмно-цільового методу на місцевому рівні;

- відсутність програмного забезпечення в органах Державного казначейства України, яке б надавало можливість здійснювати обслуговування місцевих бюджетів за видатками згідно програмно-цільового методу;

- певна складність методу для розуміння та оволодіння широким колом причетних до цього спеціалістів та ін. [12].

У світовій та вітчизняній практиці застосування програмно-цільового методу виконання бюджету за кожною з програм відображаються видатки за загальним та спеціальним фондом із поділом на видатки споживання та на видатки розвитку, які сформовані з різних статей.

При виконанні бюджетних програм можуть виникнути, наприклад, ризики щодо видатків бюджету, ризики нормативної не- врегульованості, ризик недоотримання коштів у бюджет, ризик недофінансування, ризик збільшення боргового навантаження на економіку, ризик необгрунтованого зростання цін та ін.

Усі ці ризики є загрозою невиконання або неповного виконання результативних показників бюджетних програм, які розробляють головні розпорядники бюджетних коштів, встановлюють у бюджетних запитах та погоджують з Міністерством фінансів, що, своєю чергою, свідчить про загрозу невиконання всієї бюджетної програми.

Виникнення форс-мажорних обставин також може призвести до ризику невиконання бюджетних програм, оскільки для їхньої ліквідації необхідно виділити фінансові ресурси, частина яких була запланована на інші цілі. У бюджеті окрема частина ресурсів передбачається на попередження та ліквідацію надзвичайних ситуацій, але передбачити все неможливо, і тому завжди є певний ризик, що визначається як форс-мажорні події.

При впровадженні процедур управління ризиками слід звернути особливу увагу на такі фактори:

- можливість настання ризику;

- частота настання ризику;

- наслідки настання ризику;

- значимість кожного виду ризику [5].

З метою мінімізації ризиків аналіз цих факторів і практику застосування процедур управління ризиками необхідно впроваджувати не лише в діяльність усіх органів виконавчої влади, а й підвідомчих їм установ.

Характер економічних рішень, що приймаються в умовах ри- зикових ринкових відносин, може бути виявлений лише за допомогою конкретних методів аналізу ризиків та їх впливу на діяльність економічних суб'єктів. У кожній ситуації, що пов'язана з ризиком, виникають питання: що означає допустимий ризик, де проходить межа, що відділяє допустимий ризик від недопустимого? Проте важливо не тільки знати про існування економічного ризику, а й оцінити його ступінь, ймовірність того, що певна подія дійсно відбудеться, а тоді вже - як це вплине на ситуацію. Чим досконалішими є методи дослідження та оцінювання ризику, тим меншим стає чинник невизначеності [4].

Згідно з нормативними документами у зарубіжних країнах не може бути більше п'яти або шести результативних показників за однією бюджетною програмою по кожній групі (витрат, продукту, ефективності, якості], тоді як в Україні за однією групою можуть розраховуватися понад десять результативних показників. Це ускладнює роботу щодо їхнього аналізу та нагромаджує інформацію, яку часто практично не можливо зібрати, зіставити та проаналізувати впродовж бюджетного процесу. Результативні показники визначаються під кожну бюджетну програму, однак ризики їх невиконання досить великі.

Факторами, які стають причиною ризикових ситуацій при виконанні бюджетних програм, можуть бути такі макроекономічні показники розвитку країни, як валовий внутрішній продукт, рівень інфляції, курс національної валюти, рівень державного боргу та інші. В умовах кризи ризик недоотримання коштів у бюджети різного рівня і ризик недофінансування значно збільшився.

Дослідження бюджетних ризиків на рівні розпорядників бюджетних коштів має відстежувати та контролювати прямі наслідки ризиків у рамках бюджету.

Фактори бюджетного ризику мають змінні характеристики і не є постійними, термін їхньої дії зазвичай триває кілька кварталів або рік. Тому прогнозувати виникнення ризиків доволі складно [9].

При такій ситуації першою чергою виникає необхідність у розробці методики оцінки ризиків та управління ними при виконанні бюджетних програм, з метою їх корегування, враховуючи можливий вплив несприятливих факторів як внутрішнього, так і зовнішнього характеру. Ефективність досягнення цієї мети залежить першою чергою від науково обгрунтованих рішень. Завдяки комплексу методів оцінки ризику виконання бюджетної програми та його аналізу можливо значно скоротити необхідний час прийняття рішення та ефективно діяти залежно від ситуації в рамках відпрацьованої схеми.

Наслідки будь-яких змін до бюджетного та податкового законодавства мають бути чітко прораховані з погляду їх впливу на доходи й видатки бюджету. Якщо існує ризик того, що надходження до бюджету зменшаться в результаті запровадження певних змін, потрібно адекватно скоротити видаткові програми перед запровадженням податкових змін.

Поява бюджетних ризиків фіксується на основі аналізу динаміки основних фінансово-економічних показників, до яких належать: темпи й обсяги падіння ВВП, стан платіжного балансу, величина зовнішнього та внутрішнього боргу, відношення загального боргу до ВВП, дефіцит держбюджету, курс національної валюти, процентні ставки за кредитами та депозитами, рівень інфляції, рівень безробіття, стан зовнішньоторговельного балансу тощо.

Фактори бюджетного ризику являють собою складну систему, тому при аналізі бюджетних ризиків слід враховувати, що вони спричиняються як об'єктивними, так і суб'єктивними факторами.

Отже, з метою зниження рівня бюджетного ризику необхідно підвищити якість розробки проектів державного бюджету на основі підвищення якості макроекономічних прогнозів основних макроекономічних показників.

Неправильний вибір пріоритетів бюджетної політики також є фактором, що обумовлює бюджетний ризик, оскільки помилки у визначенні пріоритетів можуть призвести до необхідності змін у доходних і витратних статях бюджету, зменшення фактичних сум доходів і збільшення видатків у порівнянні з планом. Слід зазначити, без суттєвого зростання доходів за умови зменшення частки видатків у ВВП, що визначено на найближчий період, держава буде стикатися з бюджетним дефіцитом та необхідністю додатково залучати кошти для його фінансування.

Висновок

Таким чином, формування та розподіл бюджетних коштів на всіх рівнях бюджетної системи - це багатогранний процес, якій охоплює соціальну, економічну, фінансову та інші сфери діяльності держави. У ході цього процесу аналізується та узагальнюється значний обсяг інформації, зокрема дані про фінансові ресурси держави, перспективи соціально-економічного розвитку, джерела доходів, витрати, державний борг тощо. Все це корегується у світлі концепції бюджетної політики держави і потребує координуючого та цілеспрямованого управління.

Виконання бюджетних програм повинне здійснюватися на основі аналізу ризикових факторів, що дасть змогу завчасно усунути потенційні загрози або відповідним чином їх врахувати, передбачити можливий негативний вплив та вжити відповідні заходи.

бюджетний ризик управління

Список використаних джерел

1. Булгакова С. Бюджетний ризик: сутність класифікація, фактори ризику / С. Булгакова, І. Микитюк // Вісник КНТЕУ, 2010. - №1. - С. 59-68.

2. Грищенко X. Управління фінансовими ризиками держави

3. Гранатуров В.М. Экономический риск: сущность, методы измерения, пути снижения: учеб. пособие / В.М. Гранатуров. - М.: Дело и сервис, 2002. - 160 с.

4. Дубров А.М. Моделирование рисковых ситуаций в экономике и бизнесе: уч. пос. / А.М. Дубров, Б.А. Лагоша, Е.Ю. Хрусталев. Под ред. Б.А. Лагоши. - М.: Финансы и статистика, 1999. - 128 с.

5. Ільяшенко С.М. Господарський ризик та методи його вимірювання: навч. пос. / С.М. Ільяшенко. - Суми: «Мрія - 1» ЛТД. 1996. - 203 с.

6. Каючнина М.А. Бюджетные риски в процессе исполнения муниципальных бюджетов: дис. к.э.н.: 08.00.10 / М.А. Каючнина; [Сам. Гос. эконом. ун-т].

7. Лебедева О.И. Бюджетный риск: методические основы оценки и управления: На примере краевого бюджета Хабаровского края: дис. к.э.н.: 08.00.10 / О.И. Лебедева, Хабаровск, 2003. - 179 с.

8. Первозванский А.А. Финансовый рынок: расчет и риск. / А.А. Первозванский, Т.Н. Первозванская. - М.: Инфра-М, 1992. - 95 с.

9. Проблеми економічного ризику: аналіз та управління. Зб. наукових праць за матеріалами Першої Всеукраїнської науково-практичної конференції (26-28 жовтня 1998 р.). - К.: КНЕУ, 1998.

10. Порядок проведення Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм. Постанова Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 №1017

11. Устенко О.Л. Теория экономического риска / О.Л. Устенко. - К.: МАУП, 1997. - 323 с.

12. Федів Р.Є. Фінансовий та управлінський аналіз використання коштів на виконання бюджетних програм (на прикладі юридичних осіб системи Держводгоспу) / Р.Є. Федів // Вісник Національного університету водного господарства та природокористування. Економіка. - 2009. - Вип. 3 (47). - С. 233-244.

1 3. Федосов В.М. Бюджетна система: підруч. / В.М. Федосов. За наук. ред. В.М. Федосова, С.І. Юрія. - К.: Центр учбов. Літератури. Тернопіль: Екон. думка, 2012. - 871 с.

14. Яшина Н.И. Некоторые теоретические и методические аспекты оценки рисков расходов бюджета / Н.И. Яшина // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Экономика и финансы. - 2004. - №1. - С. 162-167.

Размещено на Allbest.ru