Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности и оценка регулирующего воздействия

Содержательной основой, на которой должна строиться процедура доказательства необходимости вмешательства в предпринимательскую деятельность, является оценка регулирующего воздействия, механизм которой представляет собой многоаспектный анализ с точки зрения важности решаемых задач, выгод, издержек (соотношения затраты -результат) и рисков с обязательным изучением возможных альтернатив и учетом воздействия регулирующего решения на все заинтересованные стороны (в самом общем виде - хозяйствующих субъектов, потребителей и государство) с целью установления баланса интересов. В основу должна лечь проработанная критериальная база, т.е. набор критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности в рамках заявленных допустимых целей регулирующего воздействия (их перечень должен быть исчерпывающим и закрытым).

Оценка регулирующего воздействия, предполагающая проведение экспертизы регулирующего воздействия на основе критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования, должна осуществляться как в процессе принятия органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих решений, так и на регулярной основе в рамках периодической оценки эффективности регулирующих мер. Очевидно, что при формальных (процедурных) различиях, обусловленных различным статусом объектов экспертизы - в первом случае это проект нормативного правового акта в сфере регулирования предпринимательской деятельности, а во втором - действующий нормативно-правовой акт - содержательно оценка строится на единых принципах (исходя из единых целей) и общей методологической базе. Таким образом, методика доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность для целей оценки регулирующего воздействия носит универсальный характер и подлежит использованию вне зависимости от процедурных особенностей, обусловленных указанными выше различиями.

Эффективность государственного регулирования (регулирующих мер) должна оцениваться на стадии принятия решений, в процессе подготовки нормативных правовых актов в сфере регулирования предпринимательской деятельности, и регулярно отслеживаться в рамках периодической оценки с целью отмены (внесения изменений и дополнений) действующих нормативных правовых актов. Указанная деятельность должна осуществляться на основе унифицированной методологической базы, исходящей из критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования и задающей основные параметры процесса доказательства необходимости вмешательства в хозяйственную деятельность участников рынка. Вместе с тем, очевидно, существуют определенные процедурные особенности, связанные с тем, что в первом случае речь идет о введении новых регулирующих мер (регуляций), опосредованных соответствующими проектами нормативных правовых актах (исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая путем издания актов применения права, т.е. индивидуальное правоустановление, не рассматривается как объект оценки регулирующего воздействия в силу своего производного, индивидуального характера), а во втором - о периодическом анализе уже существующих регуляций на предмет их целесообразности и эффективности с целью устранения неоправданных административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. Из существа вопроса вытекает инвариантность общих принципов организации экспертизы регулирующего воздействия, однако разработка конкретной процедуры требует разведения двух описанных ситуаций. Так, содержательное отличие заключается, например, в том, что процедура периодической оценки может проводиться по упрощенной схеме. Это связано в том числе с тем, что доказательство соответствия целей регулирующего воздействия допустимым целям должно осуществляться лишь однажды при принятии решения о введении регуляции и не требуется при периодической оценке ее эффективности (при условии неизменности допустимых целей регулирующего воздействия, что фактически всегда справедливо, учитывая их фундаментальность и подкрепленность теоретическим базисом).

Процедура оценки регулирующего воздействия принимаемых решений используется в ряде стран, осуществляющих регулятивные реформы. В их числе Австралия, США, страны Европейского Союза (Великобритания, Дания, Нидерланды). Изучение зарубежного опыта и существующей «лучшей практики» позволяет выявить ключевые структурные характеристики ОРВ. Ниже приведены основные требования:

1. Проведение оценки регулирующего обязательно, по крайней мере, при принятии решений, оказывающих значительное влияние на субъектов предпринимательской деятельности (на стадии пилотирования), и впоследствии для всех нормативных правовых актов.

2. Принципиально важна адекватная и четкая постановка проблемы.

3. Определение целей регулирующего воздействия должно быть однозначным и не содержать противоречий и неопределенностей (что подразумевает выражение ожидаемых результатов в поддающихся измерению качественных и количественных показателях, закрепление в явной форме иерархию целей).

4. Осуществление оценки регулирующего воздействия, консультаций и экспертизы необходимо проводить на этапе, когда выбор регуляции открыт.

5. Обсуждение должно быть публичным и максимально открытым (за исключением вопросов, по которым привлечение широкой общественности невозможно).

6. При проведении консультаций необходимо учитывать интересы всех заинтересованных сторон (процедура должна обеспечивать обязательное привлечение последних к обсуждению).

7. Существенен вопрос выбора надлежащей конфигурации консультаций и обеспечения практического использования их результатов при принятии регулирующего решения.

8. Процедура оценки регулирующего воздействия состоит из нескольких этапов (начальная ОРВ, частичная ОРВ, полная ОРВ), по крайней мере один из которых должен быть обязательным.

9. При проведении оценки регулирующего воздействия необходимо рассматривать несколько возможных альтернатив и выбирать наиболее адекватную опцию.

10. Обязательно проведение априорного анализа влияния каждой рассматриваемой опции с использованием единой четкой процедуры.

11. Анализ регулирующего воздействия предполагает описание и по возможности оценку сопряженных с введением регуляции эффектов, оценки ожидаемого соответствия для каждой рассматриваемой опции, влияние на принимающую регулирующее решение организацию.

12. По результатам анализа регулирующего воздействия должна быть рекомендована наиболее предпочтительная опция (опции) или, по крайней мере, указаны нежелательные опции.

Внедрение элементов оценки регулирующего воздействия вновь принимаемых, а также уже действующих регуляций (формализованных нормативными правовыми актами различной силы), для целей повышения качества регулирования предпринимательской деятельности, особенно актуально в контексте реализации регулятивной реформы (политики дерегулирования). Системные изменения структуры и состава органов государственной власти, оптимизация закрепленных за ними функций государственного регулирования, осуществление в общем контексте повышения качества регулирования прочих мер и мероприятий для достижения желаемого эффекта должны неизбежно дополняться изменениями содержательной стороны принятия решений. В этом смысле представляются инвариантными преобразования процесса подготовки непосредственно регуляций (нормативных правовых актов) с целью повышения его последовательности, адекватности стоящим задачам, открытости. Подтверждением служит обобщение существующего позитивного зарубежного опыта и практики отечественного законотворчества. В рамках осуществляемых зарубежными странами регулятивных реформ проводится внедрение механизмов, позволяющих гарантировать обоснованность и «качественность» правового регулирования предпринимательской деятельности и ограничить возможности появления избыточных и неоптимальных регуляций, создающих неэффективные административные, экономические и организационные барьеры. При этом указанная тенденция прослеживается для стран, находящихся на разных ступенях развития с различными сложившимися социально-экономическими моделями. На разных стадиях реализации регулятивных реформ находятся развитые страны (США, Канада, страны ЕС, Австралия), страны с переходной экономикой (Польша и ряд других стран) и развивающиеся страны (страны Латинской Америки, Африки). С точки зрения применимости зарубежного опыта в условиях реформирования российской системы государственного регулирования экономики, наибольший интерес представляют достижения государств, относимых к первым двум группам: развитые страны могут служить в качестве ориентиров с точки зрения «лучшей практики» в силу отработанности сложившихся механизмов, обеспечивающих и гарантирующих качество принимаемых регулирующих решений, а страны с переходной экономикой близки по ряду характеристик социально-экономического развития, поскольку находятся на стадии трансформации.

Изучение и обобщение зарубежного опыта свидетельствует о существовании ряда общих для всех стран, осуществляющих регулятивные реформы, закономерностей (вне зависимости от особенностей национальных социально-экономических моделей). Более того, прослеживается относительно четкая последовательность мер и мероприятий по внедрению отдельных элементов системы повышения качества государственного регулирования. Соответственно, государства, являющиеся пионерами в области осуществления подобных преобразований, прошли наиболее значительный путь в указанном направлении. В частности, если речь идет об оценке регулирующего воздействия, то в наиболее зрелой форме она представлена именно в этих странах (Австралия, США, Великобритания). Остальные государства, пошедшие по пути реализации регулятивных реформ, в той или иной мере, используют уже существующий опыт и достижения и, таким образом, характеризуются схожей траекторией осуществления преобразований. Это, однако, вовсе не означает абсолютной идентичности принимаемых мер и внедряемых моделей - под воздействием широко спектра различных факторов (среди которых характеристика системы государственного регулирования на момент начала реформы, особенности объекта регулирования, экономические и социальные факторы и ряд других) последние обладают специфическими (порой, в значительной мере) чертами, что и подтверждается проведенным анализом зарубежного опыта.

Учитывая инвариантность осуществления стратегических мероприятий по внедрению элементов оценки регулирующего воздействия в практику разработки и принятия регулирующих решений (что не исключает возможности проявления в той или иной мере национальных специфических черт, на которую указывалось выше), представляется возможным классифицировать страны, проводящие регулятивную реформу, по степени зрелости институционального оформления процесса подготовки проектов нормативных правовых актов. Принципиально различимы четыре качественных уровня:

– оценка регулирующего воздействия обязательна для всех регулирующих решений, порождающих определенные эффекты (определяемые в соответствии с заранее заданными критериями), и фактически систематически проводится;

– проведение оценки регулирующего воздействия предписано для всех регулирующих решений, сопряженных с проявлением определенных эффектов, однако подобное требование установлено относительно недавно, отсутствует зрелая институциональная база, в связи с чем реальная практика оценки влияния регулирующего решения невелика;

– оценка регулирующего воздействия осуществляется лишь для узкого круга регуляций и носит пилотный характер;

– оценка регулирующего воздействия не проводится.

К первой группе могут быть отнесены страны, в которых регулятивная реформа носит поступательный характер и осуществляется на протяжении длительного периода времени - США, Канада, Австралия. Они фактически являются пионерами в области проведения оценки регулирующего воздействия принимаемых решений. Из числа стран Европейского Союза к данной группе относятся Великобритания, Дания, Нидерланды, накопившие значительный позитивный опыт в сфере оценки влияния регуляций для целей повышения их качества и выступающие в этом смысле в качестве эталона для других европейских стран. К числу стран, значительно продвинувшихся во внедрении элементов оценки регулирующего воздействия (вторая группа), относятся, Швеция и Финляндия, а также Германия, Австрия и Польша. В третью группу попадают, к примеру, Венгрия и Италия. В остальных европейских странах, в том числе и в России, оценка регулирующего воздействия в настоящее время не проводится. Вместе с тем, в рамках проводящихся в ряде из них регулятивных реформ ставится комплексная задача повышения качества государственного регулирования, предполагающего, в частности, совершенствование процесса принятия регулирующих решений.

О понимании актуальности совершенствования процесса принятия регулирующих решений свидетельствуют попытки внедрения элементов системы оценки регулирующего воздействия в отечественную законотворческую практику. В рамках реализации политики дерегулирования и, в частности, административной реформы, реформы государственной службы и разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации разработан ряд проектов нормативно-правовых актов и поправок в действующее законодательство, являющихся новеллами для отечественной законодательной практики; среди них - проект Закона «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности», проект Закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» и ряд других. Отдельно следует упомянуть Федеральный закон «О техническом регулировании», впервые заложивший механизм публичного обсуждения проектов технических регламентов, обеспечивающий учет интересов всех заинтересованных сторон, и, в первую очередь, предпринимателей.

Законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности» направлен на оптимизацию государственного регулирования предпринимательской деятельности посредством упорядочения нормотворческой деятельности государственных органов (как законодательных, так и исполнительных на федеральном и региональном уровнях) и органов местного самоуправления. Согласно проекту, все нормативные правовые акты (за изъятием некоторых специально оговоренных случаев) должны проходить процедуру публичного обсуждения и подвергаться обязательной независимой экспертизе. Следует отметить прогрессивность и «полезность» предлагаемых новаций, находящихся в русле внедрения элементов оценки регулирующего воздействия (особенности и порядок принятия государственными органами и органами местного самоуправления решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности определяются исходя из соответствия критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности, соответствие которым устанавливается на основе независимой экспертизы). Вместе с тем, проект имеет ряд недостатков, о которых речь пойдет ниже. Причина их проявления - в несовершенстве принятого подхода. Так, законопроект исходит из возможности перехода из «нулевой точки» к прогрессивной модели, характерной для стран со значительным накопленным опытом по проведению оценки регулирующего воздействия, минуя промежуточную стадию. Однако как с теоретической (институциональная теория), так и с практической (обобщение зарубежного опыта) точек зрения единственно приемлемым представляется эволюционный процесс постепенного внедрения элементов оценки регулирующего воздействия, предполагающий постепенное формирование (трансформацию) соответствующих институтов. Проектом Закона «Об особенностях принятия решений…» предусмотрено построение некой идеальной схемы, которое на практике едва ли возможно, учитывая практическое отсутствие необходимых предпосылок (соответствующего опыта, ресурсного обеспечения (материального, экспертного), встроенных механизмов, гарантирующих качество проводимой оценки регулирующего воздействия).

Отдельное внимание необходимо уделить содержательной основе оценки регулирующего воздействия. Проведение многоаспектного анализа важности решаемых задач, выгод, издержек и рисков предполагает существование соответствующей критериальной и методологической базы, опирающейся на качественные и количественные (физические и монетизированные) показатели. Работа в данном направлении является приоритетной и от ее результативности зависит качество оценки регулирующего воздействия и самих регулирующих решений.

Подходы к методике доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность