Государственно–частное партнерство

Размещено на http://www.allbest.ru/

В мировой практике инструменты государственно-частного партнерства (ГЧП) применяются для привлечения частных компаний с целью долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой по широкому спектру ГЧП-объектов. Выбор начального направления при реализации проектов ГЧП зависит в большей степени от уровня экономического и социального развития и приоритетности задач определенного государства или же региона. Разновидность форм, видов и сфер применения государственно-частного партнерства интегрируют их в универсальный инструмент решения определенного рода задач долгосрочного характера в различном контексте сфер деятельности - от применения только инфраструктурных и социальных проектов общегосударственного уровня до адаптации и разработки особо перспективных технологий для новейших точек роста именно там, где располагается емкий человеческий капитал и научный потенциал. Развитие ГЧП в мире можно разделить на определенные три ступени, которые представлены в таблице 1.1.

Таблица 1.1 - Этапы развития государственно-частного партнерства

Примечание - Источник: собственная разработка на основе [19]

Большинство стран до сих пор находятся на первой ступени развития ГЧП, которая включает разработку законодательной базы и стандартов для ГЧП. Участники, которые находятся на этих ступенях, стремительно пробуют создавать систему ГЧП без глубокого понимания того, как их реализовывать, вследствие чего подвергают себя и даже своих партнеров определенному риску повторения ошибок, проходящих на начальной ступени развития ГЧП в других государствах. Для того чтобы такие ошибки не повторялись, государства, которые находятся в начальной стадии развития ГЧП, должны использовать опыт, который накоплен государствами, уже прошедшими этот путь: Австралией и Ирландией - в сфере дорожного строительства; Великобританией - в сфере строительства больниц, образовательных учреждений, а также военной инфраструктуры; Нидерландами - в сфере строительства жилья муниципального значения.

Сегодня на третьей стадии развития ГЧП находятся только Великобритания, Австралия, Южная Корея и Ирландия, которая только недавно вступила на эту третью стадию. На второй ступени находятся подавляющее большинство развитых государств Европы, таких как Германия, Франция, Испания, Италия, а с остального мира - такие государства, как США, Канада, Новая Зеландия, Япония и Россия. На стартовой, первой ступени развития ГЧП находятся страны Латинской Америки, Восточной Европы, а также страны СНГ.

ГЧП с разным успехом развивается во многих государствах. Наибольшего своего распространения эта концепция получает в государствах с развитой рыночной экономикой, а также с устоявшимися традициями эффективного взаимодействия частного сектора с государством. Но, несмотря на похожесть общих позиций, в организации ГЧП в разных государствах выделяются и определенного рода различия. Например, в англо-саксонском мире в вопросе выбора частного партнера проводится три различных конкурса: на строительство, на проектирование и на управление. В таком государстве, как Франция, наоборот, имеет место единый конкурс на все виды услуг и работ. Практика использования ГЧП в некоторых западноевропейских государствах указывает на то, что этот механизм применяется там, где у бизнеса и государства есть взаимодополняющие интересы, но при этом они не в состоянии действовать независимо друг от друга и полностью самостоятельно.

Ученый Балашов С.А., занимаясь исследованиями практики иностранных проектов ГЧП, замечал, что в различных государствах существуют свои определенные отраслевые приоритеты: например, в США такой отраслью служат автодороги (89 % всех проектов), в Великобритании - здравоохранение (35 % всех проектов) и образование (32 % всех проектов), в Германии - образование (43 % всех проектов), а в таких странах, как Италия, Франция и Канада - здравоохранение.

В последнее время в определенных государствах стали появляться проекты ГЧП в сферах, которые до этого считались исключительной прерогативой государства. Так, в США, Великобритании и Германии интегрируют схемы ГЧП, которые позволяют совмещать преимущества государственного планирования с частной заинтересованностью в выполнении общенациональных проектов в сфере космической разведки.

В современных реалиях развития мировой экономики возникает потребность выявления наиболее значимых отраслей для применения ГЧП для каждого государства в целом и региона в частности. Привлечение инвестиций сразу во все сферы экономики государства в полном объеме фактически невозможно, при всем при этом всегда существуют те сферы деятельности, в которые необходимо инвестировать в первую очередь. Также отрасли в государствах с разным уровнем экономического развития, в которые, по мнению правительства государства, нужно инвестировать с помощью привлечения частного сектора, значительно различаются.

Анализ иностранных проектов в государствах с разным экономическим развитием, которые реализованы с помощью механизмов государственно-частного партнерства, показал, что такие партнерства успешно используются в транспортной (автодороги, порты и аэропорты, железные дороги, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (образование, здравоохранение, развлечение и туризм), жилищно-коммунальном хозяйстве (электроснабжение, водоснабжение, газоснабжение, очистка воды, и др.), в других отраслях (оборона, тюрьмы, объекты военной направленности). Как показано на рисунке 1.1, лидерами являются транспортная инфраструктура и социальная инфраструктура.

При анализе применения ГЧП-проектов в различных государствах, рассматривая их в соответствии с классификацией, принятой в ООН, в зависимости от экономического и социального развития государства общая картина будет изменяться. На рисунке 1.2 рассмотрена схема применения ГЧП-проектов в странах «Большой семерки» (США, Канада, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония) по отраслям экономики. Можно сравнить рисунки 1.1 и 1.2, в результате сравнения заметно, что по сравнению с общей картиной в государствах «Большой семерки» проекты именно транспортной инфраструктуры стоят далеко не на лидирующем месте. В странах «Большой семерки» места с первого по третье занимают здравоохранение, образование и автодороги (таблица 1.2).

Рисунок 1.2 - Анализ проектов ГЧП по отраслям в странах «Большой семерки»

Примечание - Источник: собственная разработка на основе [19]

Таблица 1.2 - Анализ проектов ГЧП в странах «Большой семерки»

Примечание - Источник: собственная разработка на основе [19]

Такое распределение отраслей экономики неудивительно, если еще учитывать особенности экономического и социального развития этой группы государств. Более подробное изучение иностранного опыта показало, что в каждом из государств «Большой семерки» есть своя определенная и приоритетная сфера по использованию механизмов ГЧП. Так, в США такой сферой служат автодороги, в Великобритании - здравоохранение и образование, в Германии - образование, в Италии, Франции и Канаде - здравоохранение.

При изучении опыта отдельных государств данной категории пристальное внимание стоит обратить именно на Великобританию, так как на протяжении долгого временного периода именно это государство считается неоспоримым лидером в области применения механизмов ГЧП, что подтверждается распределением проектов среди государств «Большой Семерки» (рисунок 1.3).

государственный частный партнерство экономика

Рисунок 1.3 - Завершенные проекты ГЧП в странах «Большой семерки»

Примечание - Источник: собственная разработка на основе [19]

В Великобритании государственно-частное партнерство начало свое стремительное развитие с момента запуска «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative) в 1992 году, но сама идея привлечения частного капитала для финансирования общественное значимых проектов, которые обычно финансируются за счет муниципальных или государственных средств, зародилась примерно в начале 1980-х годов.

Британское правительство активно использует на практике концепцию взаимодействия и партнерства между частным бизнесом и государством в виде ГЧП - для привлечения частных инвестиций в обеспечение развития инфраструктуры и предоставление услуг, что влечет за собой снижение финансовой нагрузки на бюджет государства.

ГЧП применяется в тех случаях, когда частные компании могут выполнять государственные задачи, причем также хорошо, а порой и лучше, чем само государство. Такое повышение эффективности достигается путем:

грамотного распределения рисков и задач;

применения принципа жизненного цикла;

улучшения инструментов стимулирования.

В Великобритании концепция ГЧП практически реализуется в большинстве случаев в форме ЧФИ. Она возникла в результате многолетнего поиска британским правительством путей повышения качества предоставления государственных услуг при уменьшении государственных расходов на эти цели.

Наиболее специфическими чертами программы ЧФИ являются следующие: сами проекты рассматриваются с позиций того, как их реализация будет помогать увеличению качества жизни населения, а не с позиции приобретения государством новых активов; частный сектор берет на себя определенные долгосрочные обязательства по обслуживанию актива или оказанию услуги, а государство берет на себя долгосрочные обязательства по обеспечению спроса на данные товары или услуги. Также существенную часть рисков по проекту берет на себя частный сектор. В качестве главного критерия, который используется при принятии решения об реализации проекта ГЧП, служит оценка соотношения цены и качества (value for money).

Великобритания остается европейским флагманом не только по масштабам применения схем ГЧП для привлечения инвестиций, но и по степени диверсификации различных направлений применения таких инвестиций в экономике в целом. В современных условиях британский бизнес наделен многосторонним практическим опытом участия в договорах в рамках ГЧП, включая финансовые и правовые вопросы, и аспекты управления такими проектами.

После рассмотрения опыта Великобритании логичнее перейти к опыту США. Сначала нужно отметить, что в США не существует какого-либо федерального закона, который устанавливал бы единые подходы к использованию проектов государственно-частного партнерства. Анализ законодательной базы США указывает на наличие во многих штатах существующих нормативно-правовых документов, которые регулируют определенные сферы (по отраслевому признаку) использования механизмов ГЧП.

Главным институтом, который отвечает за развитие государственно-частного партнерства в США, является Национальный совет по ГЧП (The National Council for Public-Private Partnerships, NCPPP), образованный в 2005 г. Совет является некоммерческой организацией и входит в состав правительства штата Колумбия, миссия которого заключается в продвижении и пропаганде системы ГЧП на всех эшелонах власти в тех сферах, где это действительно необходимо, а также в создании базиса для делового сотрудничества частного и государственного секторов экономики США с целью улучшения качества услуг и товаров на основе эффективного управления расходами в социально значимых для населения государства областях [14].

По определению Национального совета по ГЧП в США, государственно-частное партнерство - это форма соглашения между любым уровнем государственной власти (муниципалитета, штата, федерации) и представителем частного сектора. Согласно данному соглашению предусматривается совместное использование активов и опыта каждой из сторон в целях создания продуктов или оказания услуг, которые необходимы для населения страны. Помимо распределения ресурсов, условиями договоров предусматривается распределение доходов и рисков по проекту между государством и частным бизнесом.

Национальный совет по ГЧП решает определенные задачи:

способствует информационному обмену между частным бизнесом и государством в части практической реализации проектов ГЧП;

проводит образовательные тренинги и семинары по ГЧП;

осуществляет общее информирование для популяризации применения инструментов ГЧП;

обеспечивает методологическую поддержку в процессе подготовки и реализации международных проектов ГЧП.

Существует два вида участия представителей частного бизнеса в Национальном совете по ГЧП:

1. Основное участие. Участниками данного вида могут быть предприятия всевозможных отраслей и организационно-правовых форм. Данная категория участников не имеет права голоса при принятии управленческих решений. Даная форма членства позволяет вносить собственные инициативы по развитию государственно-частного партнерства для принятия окончательного решения советом директоров.

2. Спонсорское участие. Участниками данного вида могут быть представители частного бизнеса, некоммерческих общественных организаций и других предприятий, готовых оплачивать членские взносы. Участники-спонсоры имеют право быть членами совета директоров Совета.

В силу рассмотренного выше сделаем вывод: в тех государствах, которые характеризуются наличием у себя именно рыночной экономики, высоким уровнем потребления ВВП на душу населения и уровнем производительности труда, где велика средняя продолжительность жизни и закономерно высокое качество образования и медицинского обслуживания, где страна дает гарантии высокого уровня социальной защиты населения, ГЧП применяется в основном в сферах образования и здравоохранения, что связано с проводимой в стране государственной политикой.

Изучив опыт использования ГЧП в государствах «Большой Семерки», нельзя не рассмотреть опыт других развитых стран.

Таблица 1.3 отражает совершенно другую структуру распределения ГЧП по отраслям экономики в этой группе стран, а именно заметно преобладание сферы автодорог. Ведущими сферами использования механизмов ГЧП для этих государств являются:

1. автодороги (82 проекта);

2. здравоохранение (26 проектов);

3. средства размещения (18 проектов);

4. легкое наземное метро (17 проектов).

В государствах «Большой семерки» на первом месте - здравоохранение, на втором - образование, а дороги занимают только третье место по степени применения механизмов ГЧП. В других развитых странах ситуация следующая: на первом месте с большим отрывом находятся автодороги, а на втором и третьем местах здравоохранение и средства размещения.

Таблица 1.3 - Анализ использования ГЧП-проектов по отраслям в других развитых странах

Примечание - Источник: собственная разработка на основе [19]

В силу вышесказанного можно сделать вывод о том, что между уровнем экономического и социального развития государства и сферами применения механизмов ГЧП существует определенная корреляция. Но с другой стороны, статистика указывает на то, что тройка ведущих сфер экономики в обеих группах стран идентична, различается только лишь порядок их распределения по количеству реализованных проектов.

Если рассматривать опыт партнерства между государством и частным сектором в отдельных странах данной группы, то наиболее интересным представляется опыт Австралии.

В Австралии стремительное развитие ГЧП происходило в 80-е годы ХХ столетия: тогда власти начали использовать этот механизм для привлечения частного капитала в инфраструктурные проекты и гражданское строительство. В настоящее время эта схема используется и в других проектах, например при строительстве больниц, судов, конференц-центров.

Подобные проекты осуществляются по принципу долевого финансирования за счет государственного, регионального или местного бюджета в сочетании с привлечением частного капитала. Также предусмотрена возможность выпуска государственных долговых ценных бумаг. При этом обязательства государства перед участниками партнерства устанавливаются индивидуально в каждом проекте, а подбор партнеров производится в формате конкурсов.

В 2008 г. федеральное правительство выпустило исчерпывающее общее руководство по ГЧП, которое содержит полный перечень рекомендаций, которым должны следовать правительственные органы при работе в рамках ГЧП. Помимо этого, весь процесс регулируется соответствующими нормами законодательства, имеющими императивный характер.

Одной из важных особенностей воплощения ГЧП в Австралии является полная прозрачность и публичность. В соответствии с требованиями к отчетности обеспечивается открытый доступ к бухгалтерскому балансу проекта. Например, в открытом доступе в сети Интернет размещена полная информация по проекту строительства автомагистрали East Link в 2,56 млрд долларов США. Такой подход помогает уже на стадии подготовки проектов избежать нарушений по завышению проектного финансирования, предоставлению необоснованных преференций отдельным компаниям и несправедливому распределению ответственности между участниками.

Отличительной чертой развитых стран является их прогрессивное видение факторов, определяющих эффективность ГЧП. Проводятся многочисленные исследования проблемы эффективности государственно-частного партнерства. В рамках ЕС исследования осуществляются в форме разработки специализированных стандартов оценки: применяемое ранее понятие строгой оптимизации (к примеру, максимизации рентабельности, чистого приведенного дохода и т. п.) преобразуется в более широкий многовариантный обобщающий анализ ценности партнерства (Value for Money).

Необходимо изучить следующую группу стран - страны с переходной экономикой. В таблице 4 проведен анализ использования ГЧП-проектов в странах с переходной экономикой, и из этого анализа видно, что со значительным отрывом лидируют такие инфраструктурные проекты, как аэропорты, автодороги, тоннели и мосты, легкое наземное метро. Стоит заметить, что как было в предыдущих рассмотренными нами группах стран, образование и здравоохранение уже не являются приоритетными сферами применения инструментов ГЧП, в первую очередь из-за значительно более низких показателей ВВП на душу населения и приоритетностью роста экономики по отношению к развитию социальной сферы. В силу вышесказанного, для поддержания и сохранения высоких темпов роста экономики в этих государствах крайне важно реализовывать комплекс мер по развитию именно транспортной инфраструктуры.

Последняя группа стран - это развивающиеся страны. В таблице 5 проведен анализ использования ГЧП-проектов в развивающихся странах. В развивающихся странах, как и в странах с переходной экономикой, наибольшее число ГЧП-проектов осуществляется также в автодорожной сфере.

Таблица 1.4 - Анализ использования ГЧП-проектов по отраслям в странах с переходной экономикой

Примечание - Источник: собственная разработка на основе [19]

Таблица 1.5 - Анализ использования ГЧП-проектов по отраслям в других развивающихся странах

Примечание - Источник: собственная разработка на основе [19]

В странах БРИКС развитие государственно-частного партнерства имеет также свои характерные черты. Концессионная и иные схемы ГЧП наиболее продуктивно применяются в Индии, Бразилии и Китае. В большинстве случаев это проекты в сельскохозяйственной и производственной сферах, в сфере освоения сырьевых месторождений, проекты коммунально-бытовой инфраструктуры.

В Китае первая стадия становления государственно-частного партнерства началась с 1980-х до 1990-х годах и ее характерной чертой была высокая степень государственного участия в формировании инструментов управления проектами. Массовая реализация проектов ГЧП способствовала притоку иностранных инвестиций, улучшению развития инфраструктуры в государстве, облегчению финансового бремени государственного бюджета. С начала 1990-х годов начала развиваться юридическая база для ГЧП. Вторая волна ГЧП началась в 2000-х годах с возрождения финансирования крупных инфраструктурных проектов и экономического развития государства. Под эгидой Программы Развития ООН (ПРООН) Пекин поддержал включение схемы государственно-частного партнерства в реализуемую Программу Развития ООН 21 Века (UN Agenda 21, ACCA21) в Китае.

В Южно-Африканской Республике (ЮАР) при оценке бизнес-проектов главными факторами соответствия заявленным целям ГЧП служит возможность их реализации доступными средствами, экономический эффект и разделение рисков с частным сектором. В 2001 г. с учетом всего накопленного опыта и при финансово- технической поддержке государственных фондов международного развития США (USAID), Германии (DTZ) и Великобритании (DIFID) при Национальном казначействе Министерства финансов ЮАР был создан головной орган, в его компетенцию были переданы функции технического консультирования и общего финансового надзора в рамках ГЧП. Функционирование созданного Управления по ГЧП (УГЧП) финансируется только из бюджета Казначейства. От имени государства УГЧП рассматривает экономические обоснования для проектов, занимается проведением и организацией публичных тендеров, с последующим подписанием договоров, а также осуществляет контрольную функцию, осуществляя надзор за исполнением сторонами всех своих обязательств. В своей практической деятельности Управление близко сотрудничает с другими ведомствами ЮАР, муниципальными образованиями (например, по вопросам развития систем электрификации, канализации и водоснабжения) и властями южноафриканских провинций.

Рассматривая бразильский опыт, нужно заметить, что в Бразилии уже давно имеется закон о концессиях, опираясь на который, частный бизнес может управлять и строить инфраструктурные объекты с разрешения государства. Документ еще позволяет публичной стороне предложить частному партнеру унитарный платеж в тех случаях, когда проект является недостаточно экономически устойчивым. Нормативно-правовая база в Бразилии построена таким образом, что государство должно предоставлять свои услуги в развитии инфраструктуры только в том случае, когда имеет место необходимость или отсутствуют другие альтернативы. В 1995 году Национальная Программа по Приватизации тоже стала частью правовой основы для развития участия частного сектора в экономике Бразилии.

А вот в Индии в 2012 году с помощью применения механизмов ГЧП власти опробовали инструмент концессионного соглашения для решения важной проблемы нехватки мощностей для хранения серьезных объемов зерна. Индия является также одним из самых рентабельных рынков медицинского туризма в мире. Министерство туризма Индии старается использовать потенциал ГЧП в традиционных для Индии системах оздоровления (таких как Аюрведа, Йога, Сиддха). Для предоставления услуг здравоохранения более хорошего качества правительством Индии была использована новая модель государственно-частного партнерства, направленная на усовершенствование инфраструктуры здравоохранения посредством частной поддержки государственного сектора отрасли медицины.

ГЧП в инфраструктурных отраслях позволяет странам и регионам привлекать средства для развития и совершенствования энергетики, водоснабжения, транспорта, телекоммуникаций, информационных технологий и других направлений за счет участия частных и государственных учреждений. Там, где существуют региональные проблемы с устаревающей инфраструктурой или требуются более эффективные услуги, партнерство с частным сектором может способствовать укреплению новых решений для комплексного развития регионов.

Список использованных источников

1. Вашаломидзе Е. В. Развитие государственно-частного партнерства в условиях инновационной модернизации экономики // Интернет-журнал «Науковедение». - 2014. - № 6.

2. Гафурова Г. Т. Опыт Индии в поддержке и развитии государственно-частного партнерства // Актуальные проблемы экономики и права. - 2013. - № 3. - С. 52-57.

3. Глушков С. А., Уварова А. А. Мировой опыт и перспективы использования ГЧП в России // Транспорт Российской Федерации. - 2012. - № 3.

4. Завьялова Е. Б. Государственно-частное партнерство во внешнеэкономической деятельности // Российский внешнеэкономический вестник. - 2013. - № 2. - С. 52-61.

5. Захаров А. Н., Овакимян М. С. Использование зарубежного опыта государственно-частного партнерства в решении экономических задач России // Российский внешнеэкономический вестник. - 2013. - № 6.

6. Мерзлов И. Ю. Международный опыт развития государственно-частного партнерства в экономически развитых странах: институциональный аспект // Вестник Пермского университета. Серия: Экономика. - 2012. - № 3. - С. 75-81.

7. Кузьмин В. А. Государственно-частное партнерство: опыт реализации механизма в Германии и возможности его использования в России [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. - 2014. - Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/userfiles

8. Садыхов А. П. Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Южно- Африканской Республике [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. - 2015. - Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/userfiles

9. Садыхов А. П. Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Бразилии [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. - 2015. - Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/main/publications/foreign

10. Петрова И. В. Понятие государственно-частного партнерства: оценка зарубежных и отечественных определений // Вестник экономической науки Украины. - 2014. - № 3.

11. Петрова И. В., Тараш Л. И. Мировые и европейские тенденции развития ГЧП в определении приоритетных сфер применения // Вестник экономической науки Украины. - 2015. - № 1.

12. Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно- частного партнерства в субъектах РФ / М. В. Ткаченко, А. А. Долгов, 172 Агазарян Н. В. Анализ мирового опыта применения механизма государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство. -- 2016. - Т. 3. - № 2. - С. 151-172. - doi: 10.18334/ppp.3.2.37071 Г. А. Борщевский [и др.]. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.

13. Хачатурян Н. С. Мировой опыт формирования эффективных механизмов взаимодействия государства и бизнеса в современных условиях // Terra Economicus. - 2013. - Т. 11. - № 1-3. - С. 14-18.

14. Официальный сайт Национального совета по ГЧП США (http://ncppp.org)

15. Официальный сайт Национального финансового агентства развития ГЧП Ирландии (http://ppp.gov.ie).

16. Официальный сайт Центра развития ГЧП Великобритании (PUK) (http://www.partnershipsuk.org.uk).

17. Официальный сайт Центра развития ГЧП Португалии (http://www.parpublica.pt).

18. Официальный сайт Центра развития ГЧП Франции (http://www.cefoppp.org).

19. Официального сайта Федерального информационного портала «ГЧП инфо» инфраструктура и ГЧП в России (http://www.pppi.ru).

Размещено на Allbest.ru