Социально-экономические проблемы объединения субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Социально-экономические проблемы объединения субъектов Российской Федерации

Спрыгина Ольга Романовна,

аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Укрупнение регионов стало реальным механизмом региональной политики с 2004 года, когда началось объединение автономных округов и «Материнских территорий». экономический объединение федеральный

Помимо нефтегазодобывающих и все остальные «матрёшечные» автономные округа малы и по экономическому весу и по численности населения, поэтому для них объединение может показаться очевидным решением. Но в действительности предпосылки для объединения различны. Механизм объединения может дать позитивные результаты при наличии двух условий: объединение с сильным регионом-лидером, ресурсы которого будут использоваться для поддержки слаборазвитых округов (позитивное условие) и неспособность властей округа изменить социально-экономическую ситуацию (негативное условие)^[1].

В большинстве объединений (Пермской области с Коми-Пермяцким АО, Красноярского края с двумя округами), чётко соблюдалось первое условие - слияние слаборазвитого и слабоосвоенного округа с экономически сильным регионом. При объединении Камчатской области с Корякским АО условие сильной «материнской» территории не соблюдалось, поскольку экономическое положение Камчатской области ненамного лучше положения округа. Однако при этом срабатывало второе условие - слаборазвитый и малонаселённый округ плохо управлялся, примером может служить неоднократно срывавшийся северный завоз^[2].

Таким образом, объединение слабых субъектов РФ с целью ускорения их развития экономически неэффективно, Читинская и Камчатская области «локомотивами» быть не могут.

Камчатский край является периферийным и изолированным от основной территории Дальнего Востока регионом, обладающим уникальным природно-ресурсным потенциалом. Это один из наименее освоенных и экономически развитых субъектов Российской Федерации, расположенных на Дальнем Востоке. При площади 464,3 тыс. кв. км в регионе проживает менее 350 тыс. человек. Валовой региональный продукт края - один из самых незначительных при средних для региона душевых показателях.

Экономический потенциал Камчатского края локализован главным образом в трех зонах опережающего экономического роста - Авачинской агломерации, Западно-Камчатской зоне и Корякской горнодобывающей зоне. Реализация крупных инвестиционных проектов в этих зонах позволит диверсифицировать структуру экономики края и обеспечить ее устойчивое развитие^[3].

В целом два базовых условия не соблюдалось в случае объединения более чем половины автономных округов (5 из 9). Следовательно, даже по формальным основаниям процесс тотального объединения не выглядит эффективным решением, необходима дифференцированая региональная политика. Разумеется, в том случае, если рассматривать объединение с рациональных позиций, а не как чисто политическую задачу.

Эффективность объединительных процессов лучше всего показывает динамика социально-экономических показателей, «до» и «после» объединения. Однако провести такой анализ для ситуации «после» практически невозможно. Потеряв статус субъектов РФ, автономные округа исчезли из статистики Росстата и Минфина.

Устойчивой основы для развития Забайкалья и Камчатки до сих пор нет, в период экономического роста удалось реанимировать только отдельные производства и улучшить бюджетное обеспечение за счёт роста перечислений из федерального бюджета. Новые инвестиционные проекты не продвинулись, поскольку затраты на освоение ресурсов при слабой инфраструктурной освоенности очень велики. Фактически государство при объединении таких регионов перекладывает проблемы слаборазвитых автономных округов на «плечи» столь же проблемных областей^[4].

Опыт региональной политики многих стран (например, Канады на Северо-Западных территориях, Франции на Корсике) показывает, что экономическая поддержка наименее развитых территорий является функцией федеральных (центральных) властей. Доля трансфертов в доходах бюджета выросла в 2007 году в Корякском, Агинском АО, Камчатской, Иркутской областях, Красноярском и Пермском краях^[5].

Однако, возросшие перечисления из федерального бюджета не способны решить проблемы слаборазвитости округов, тем более что эти средства выделяются на временной основе^[6].

Камчатский край существует с 1 июля 2007 года. Объединение Корякии и Камчатки, по мнению исследователей данной проблемы, лишено какого-либо социально-экономического или проектного наполнения. Главной мотивацией объединения стало выражение готовности региональных элит выполнять распоряжение федеральной власти. Такой подход сильно насторожил камчатских депутатов, дружно высказавших опасение, что беды Коряки лишь увеличат проблемы Камчатки.

Ещё хуже к предстоящему объединению отнеслись в Корякии. Губернатор был против, полагая, что после объединения финансирование округа из камчатского бюджета будет осуществляться по остаточному принципу^[7].

14 марта и 4 апреля 2004 года досрочные губернаторские выборы состоялись в одном из самых бедных и депрессивных регионов России -- Корякском автономном округе. Крае, разваливающейся системы ЖКХ, транспортной изолированности . Регион, где выборы давно превратились для избирателей в способ существования -- для многих это единственный шанс хоть что-то заработать на жизнь. Несмотря на сложную ситуацию, хотя и с большим трудом, пост сохранил действующий губернатор Владимир Логинов -- до этого, в 1996 и 2000 действующие губернаторы в регионе неизбежно проигрывали.

Глава комитета Камчатского облсовета по госстроительству Ирина Яровая была уверена, что для «скорейшего решения социально-экономических проблем области» нужно ускорить объединительный процесс: «Необходимо более эффективное управление регионом. Существующая система, к сожалению, не обеспечивает интересы населения».

Депутат также отметила, что в Корякию уже поступают средства, предусмотренные президентским Указом «О мерах по социально-экономическому развитию Камчатской области и КАО», который был подписан в октябре 2005 года накануне референдума об объединении (речь идет о восстановлении в КАО сетей электроснабжения, строительстве взлетно-посадочной полосы и аэропорта в столице КАО Палане и завершении реконструкции морского вокзала в г.Петропавловске-Камчатском)^[8].

Пожалуй, единственным эффективным аргументом объединения, по мнению исследователей, было восстановление разорванных социально-экономических связей и снятие административных барьеров между двумя субъектами, долгое время существовавшими как единое целое. Практически все политики говорили и о неоправданно высокой стоимости транспорта, мешающей нормальному функционированию традиционных связей, и о трудностях совместного использования инфраструктуры, в частности незамерзающих портов Камчатской области, а также о проблемах образования и здравоохранения^[9].

Несмотря на все трудности, объединительный референдум прошёл, необходимый результат был получен и с июля 2007 года регион существует как единый субъект федерации. Однако межэлитные разногласия в связи с этим не исчезли.

Отсутствие чёткой мотивации к объединению регионов и разногласия элит привели к тому, что здесь не были сформированы требования к федеральной власти по осуществлению крупных проектов развития. Основные надежды связываются с федеральной программой развития Дальнего Востока и Забайкалья. А бюджетные деньги воспринимаются как спасательный круг, позволяющий выплыть из нищеты и разрухи. В сентябре 2007 года Правительством РФ принято решение о подключении Газпрома к реализации проекта газоснабжения Камчатского края. Федеральное финансирование позволило в 2008 году завершить строительство нового микрорайона в посёлке Тиличики для жителей Корякского округа, лишившихся крова в результате землетрясения 2006 года.

Все планы регионального развития остались в рамках уже существующих региональных программ и формулы «развитие бизнеса -- развитие территории». Основными инвесторами края являются: ОАО «Золото Камчатки», ЗАО «Корякгеологодобыча» и несколько других. Практически все инвестиции в данные проекты носят негосударственный характер, нынешний экономический кризис вносит серьезные коррективы в эти планы, и делает камчатские перспективы не слишком оптимистичными.

Таким образом, объединение мало отразилось на жизни региона, оно лишь усугубило периферийность Корякии в силу переноса центра принятия решений в Петропавловск-Камчатский и усилило отток населения из округа. Если за три года с момента переписи 2002 года до референдума об объединении в 2005 году из округа уехало 1,5 тыс. человек, то за три года после объявления объединения вдвое больше.

Инициируя объединение регионов, бывший Камчатский губернатор М. Б. Машковцев был уверен, что в результате объединения пострадает лишь класс корякских чиновников, который будет серьезно сокращен^[10].

Понятно, что потери в стане чиновничества не сильно огорчали общество, однако они оказались вовсе не безобидны. При объединении были упразднены окружные суд, прокуратура, милиция, сокращены другие федеральные структуры. Для региона, население которого после распада СССР сократилось более чем на 40%, такие потери становятся критичными, а архаизация социальной жизни -- необратимой.

Особому статусу Корякского округа посвящена особая глава устава Камчатского края. В структуре исполнительных органов государственной власти Камчатского края образуется исполнительный орган государственной власти Камчатского края по делам Корякского округа. Кроме того, на территории Корякского округа могут создаваться территориальные органы иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края, входящие в систему исполнительных органов государственной власти Камчатского края. Согласно краевому закону «О структуре правительства Камчатского края» от 9 декабря 2008 года, в структуре правительства создано министерство по делам Корякского округа.

В отличие от «иркутского» или «красноярского» сценария упразднения парламентов бывших автономных округов, пермская система принятия совместных решений законодательными органами упраздняемых субъектов также применялась в Камчатском и в Забайкальском краях.

Так, если в Пермском крае Коми-Пермяцкий округ гарантированно располагает лишь двумя депутатскими мандатами из шестидесяти (3,3%), а в Красноярском крае бывшие Таймырский и Эвенкийский округа гарантированно имеют по два мандата из пятидесяти двух (по 3,8%), то Корякский округ смог обеспечить себе в законодательном собрании объединенного Камчатского края десять гарантированных мест из пятидесяти (20%)^[11].

В целом примеры Иркутской области и Камчатского края позволяют говорить о постепенном отказе от тех особых прав и полномочий, которые во время торга, сопровождавшего объединение регионов, смогли обеспечить себе элиты бывших автономных округов.

В результате объединения даже политические задачи укрупнения не были полностью решены, объединенный регион так и продолжает функционировать как набор слабосвязанных фрагментарных пространств, относительно благополучных, если есть «свой» крупный бизнес, занимающийся благотворительностью, и глубоко депрессивных, если такого бизнеса нет.

Решение о начале кампании объединения округов с «материнской» областью и выбор конкретной «матрешки» были преимущественно продиктованы политическим соображениями, без социально-экономической экспертизы и непрозрачной системе принятия решений.

Таким образом, как идея, укрупнение регионов - задача правильная, но ее реализация очень болезненна, так как ведет к ломке складывавшихся годами человеческих, управленческих и инфраструктурных связей.

Во-первых, - стоит пересмотреть целесообразность модели присоединения «слабый» к «сильному». Прежде всего, в плане обеспечения достаточными ресурсами расходных полномочий объединяемых.

Во-вторых, территориально-административная перекройка далеко не главная возможность управленческой оптимизации. В стране фактически нет системной политики пространственного развития. Региональные стратегии не согласованы как между собой, так и с федеральными стратегическими документами, программами развития отраслей и естественных монополий. Поэтому нужна выстроенная система документов стратегического планирования, которая на уровне федерального округа увязывала бы цели и методы развития объективно существующих экономических районов.

Литература

1. Артоболевский С.С., Вендина О.И., Гонтмахер Е.Ш. Объединение субъектов РФ: за и против. - М.: ПРИОР, 2010. - С. 15.

2. Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. - 2008. -N 5. - С. 68 - 72.

3. Бюджетная стратегия Камчатского края на период до 2023 года //Налоги и налогообложение. - 2009. - N 12.- с. 12.

4. Зубаревич Н.В., Объединение автономных округов: http://atlas.socpol.ru/overviews/social_sphere/ukr.shtml.

5. Ильющенко М. Михаилу Машковцеву поджимают срок //Коммерсантъ. - 2006. - 7 апреля.

6. Кравченко М., Камчатские депутаты одобрили объединение с Корякией на деньги федерального центра //Коммерсантъ. - 2005. - 27 апреля.

7. Кынев А.В., Демократия в нищете: Корякия избрала губернатора без надежды на лучшее http://democracy.ru/article.php/.

8. Недостижимая симметрия: об итогах «укрупнения» субъектов Российской http://monitoring.carnegie.ru/2009//administrative-landscape/.

Сноски

^{[1] Артоболевский С.С. Вендина О.И., Гонтмахер Е.Ш. Объединение субъектов РФ: за и против. - М., 2010. - С. 15.}

^{[2] Зубаревич Н.В. Объединение автономных округов:}

директор региональной программы НИСП http://atlas.socpol.ru›overviews/social_sphere/ukr.shtml .

^{[3] Бюджетная стратегия Камчатского края на период до 2023 года //Налоги и налогообложение. - 2009. - N 12.- С. 12.}

^{[4] Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. - 2008. -N 5. - С. 69.}

^{[5] Артоболевский С.С., Вендина О.И., Гонтмахер Е.Ш. Объединение субъектов РФ: за и против. - М., 2010. - С. 15.}

^{[6] Зубаревич Н.В. Объединение автономных округов: преимущества и риски http://atlas.socpol.ru›overviews/social_sphere/ukr.shtml/.}

^{[7] Кынев А.В. Демократия в нищете: Корякия избрала губернатора без надежды на лучшее http://democracy.ru›article/.}

^{[8] Ильющенко М. Михаилу Машковцеву поджимают срок //Коммерсантъ. - 2006. - 7 апреля.}

^{[9] Артоболевский С.С., Вендина О.И., Гонтмахер Е.Ш. Объединение субъектов РФ: за и против. - М., 2010. - С. 78.}

^{[10] Кравченко М. Камчатские депутаты одобрили объединение с Корякией на деньги федерального центра //Коммерсантъ. - 2005. - 27 апреля.}

^{[11]Недостижимая симметрия: об итогах «укрупнения» субъектов Российской http://monitoring.carnegie.ru/2009/administrative-landscape/.}

Размещено на Allbest.ru