Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики»

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Разграничение предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями и субъектом Российской Федерации: регионально-экономическая детерминация

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Коротких Александр Иванович

Санкт-Петербург - 2010

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики»

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент Ким Ольга Леонидовна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Пашигорева Галина Ивановна

доктор экономических наук, профессор Межевич Николай Маратович

Ведущая организация: Институт проблем региональной экономики РАН

Защита состоится 2010 г. на заседании Диссертационного совета Д212.225.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук в ГОУ ВПО Санкт-Петербургском государственном университете сервиса и экономики по адресу: Санкт-Петербург, ул. Кавалергардская, дом 7, ауд. № 304.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета.

Автореферат разослан 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного советаЕ.Е. Шарафанова.

Общая характеристика работы

Актуальность и разработанность темы исследования. Становление местного самоуправления (МСУ) в России - сложный и, во - многом, противоречивый процесс, продолжающийся и в настоящее время.

Основные проблемы в сфере становления МСУ в России:

Несоответствие между объемом полномочий (по вопросам, отнесенным законодательством к местным) и долей бюджетных средств, выделяемым органам МСУ для их решения.

Значительное искажение конституционных основ организации МСУ в региональном законодательстве.

Отсутствие четких и обоснованных (в правовом и экономическом поле) критериев разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами МСУ.

Дефицит квалифицированных кадров в муниципальной службе, способных грамотно решать сложные вопросы жизнедеятельности и социально-экономического развития муниципальных образований и пр.

Необходимость решения перечисленных проблем обуславливает актуальность исследования процессов, определяющих особенности организации МСУ и его взаимодействия со структурами государственной власти.

Отдельные аспекты становления МСУ в условиях социально-экономического реформирования России достаточно широко рассмотрены в работах Анимициной Е.Г., Бондаря Н.С., Велиева Д.С., Воронина А.Г., Грибановой Г.И., Замотаева А.А., Знаменской К.Н., Иванова В.Н., Игнатова В.Г., Когута А.Е., Кутафина О.Е., Лаженцева В.Н., Межевича Н.М., Рафикова С.А., Рохчина В.Е., Рудого В.В., Тертышного А.Т., Широкова А.Н., Шубиной Н.В. и др.

В них приводится детальный анализ социально-экономических, нормативно-правовых, общественно-политических, бюджетно-финансовых и прочих вопросов, характеризующих особенности организации МСУ, его влияния на обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований. Дальнейшее развитие местного самоуправления, обусловленное введением новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (2003 г.), связано с предоставлением органам управления муниципальных образований широких полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе связанных с развитием муниципальной экономики.

При этом учитывается, что исходной предпосылкой обеспечения эффективности управления экономикой является четкость разграничения полномочий органов власти всех уровней. Неясность по этому вопросу относится к числу наиболее существенных недостатков российского законодательства, негативно влияющая на развитие местной экономики и благосостояние местного сообщества.

Актуальность анализа экономических, организационно-управленческих, нормативно-правовых и социальных вопросов и проблем формирования местного самоуправления и его взаимодействия с региональной государственной властью и разработки концептуальных основ создания эффективной управления муниципальными образованиями Российской Федерации предопределила выбор автором данной темы исследования.

Цель диссертационного исследования - обобщение концептуальных основ формирования и развития МСУ на современном этапе и разработка практических рекомендаций по решению задачи разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами МСУ в вопросах совершенствования социально-экономической политики и развития межбюджетных отношений.

Поставленная в исследовании цель предопределила решение следующих основных задач:

· Анализ проблем развития МСУ в Российской Федерации в современных условиях.

· Анализ организационно-экономических, правовых и социальных вопросов решения задачи оптимизации разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами МСУ.

· Обоснование предложений по повышению финансового потенциала муниципальных образований на примере Республики Коми.

· Разработка модели разграничения полномочий между государственными органами власти субъектов Российской Федерации и органами МСУ, в том числе в сфере межбюджетных отношений.

· Определение путей оптимизации социально-экономического развития муниципальных образований на примере Республики Коми.

Объектом исследования являются органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных структур регионального уровня, имеющие компетенцию по вопросам проведения социально-экономической политики и развития межбюджетных отношений на подведомственных территориях.

Предмет исследования - система взаимоотношений между государственными органами субъектов Российской Федерации и органами МСУ в современной России, а также процессы и тенденции, связанные с проблемами разграничения полномочий и развития экономической базы муниципальных образований.

Теоретико-методологическую базу исследования составляют научные труды и разработки зарубежных и отечественных ученых в области формирования и развития МСУ, экономической базы муниципальных образований; нормативно-правовые акты, регламентирующие взаимодействие государственных органов власти субъектов РФ с органами МСУ, организацию межбюджетных отношений; данные государственной статистики. В работе использованы методы системно-логического анализа, социально-экономического моделирования и прогнозирования.

Научные положения, выносимые на защиту:

1. Эффективное решение проблем развития МСУ в Российской Федерации возможно только на основе логически взаимообусловленных действий на всех уровнях вертикали власти, касающихся межбюджетных отношений; введения практики законотворческой деятельности, базирующейся на обоснованной концепции законодательной деятельности; совершенствования управленческого механизма разграничения полномочий.

2. К числу основных экономических стратегий (и соответствующих им механизмов) преодоления тех или иных издержек передачи отдельных государственных полномочий органам МСУ, целесообразно отнести: межмуниципальное сотрудничество; реструктуризацию муниципального управления; оптимизацию задачи совместного ведения; развитие взаимодействия с объектами муниципальной инфраструктуры.

Содержание работы

Во Введении автором обоснована актуальность темы исследования, приведены сведения по ее разработанности в экономической литературе, указаны объект, предмет, цель, задачи, теоретико-методологическая база исследования, обоснована новизна и практическая значимость результатов.

В первой главе «Концептуальные проблемы формирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе» дан анализ состояния местного самоуправления в современной России, методологических принципов его организации, рассмотрен зарубежный опыт разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти.

Во второй главе «Экономические, бюджетно-финансовые и организационно-правовые механизмы разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти» рассматриваются экономические основы взаимодействия муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, дается анализ бюджетно-финансовых и нормативно-правовых вопросов реформирования местного самоуправления.

В третьей главе «Разработка модельных подходов и механизмов разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти Республики Коми» предложена модель разграничения полномочий и межбюджетных отношений, предложены модельные алгоритмы и обоснованы пути оптимизации социально-экономического развития территорий МО на примере Республики Коми.

Основные идеи и выводы диссертации

1. К числу основных проблем местного самоуправления в Российской Федерации на данном этапе, по нашему мнению, относятся следующие:

1) Отсутствие в субъектах РФ детально проработанных организационно-управленческих и нормативно-правовых алгоритмов перехода к основным положениям нового закона об организации МСУ.

2) Необходимость более полного внедрения в механизм взаимодействия государственной власти и МСУ принципа субсидиарности, провозглашенного в Европейской Хартии о местном самоуправлении, подразумевающего согласованную передачу на местный уровень, приближенный к проблемам муниципального сообщества, всех трех элементов компетенции: «полномочия - необходимые финансы -ответственность».

3) Основной принцип разграничения расходов между бюджетами в настоящее время не может быть реализован в полной мере, в связи с тем, что существуют полномочия, относимые к предметам совместного ведения, расходы по которым финансируются из бюджетов разных уровней.

4) Проблема отсутствия обоснованного разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и органами МСУ.

Грамотное разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной из наиболее насущных задач современного этапа развития российской государственности, структура которой в силу целого ряда объективных факторов практически всегда характеризовалась значительным компетенционным дисбалансом.

Таким образом, перечисленные выше основные проблемы развития МСУ в РФ, взаимосвязаны и, соответственно, их эффективное решение также должно подразумевать совокупность логически взаимообусловленных действий на всех уровнях вертикали власти. Вместе с тем, решение данной задачи осложняется следующими обстоятельствами: распространенностью тенденции власти более высокого уровня удержать контроль над полномочиями, связанными с финансовыми потоками и управлением другими ресурсоемкими сферами; отсутствием во многих регионах практики законотворческой деятельности, базирующейся на обоснованной концепции законодательной деятельности. экономический финансовый коми

2. Важнейшее звено реформирования МСУ - решение вопросов разграничения полномочий между уровнями власти в масштабах всей страны, что предусматривает внесение изменений в существующую систему организации различных уровней власти. Назревшая проблема требует многостороннего, и взвешенного решения, основанного не только на соблюдении методологических принципов, но и рациональной полезности, предусматривающей всесторонний учет общих и местных факторов. Решение данной задачи осложняется тем, что многие регионы оказались не готовы к введению закона о МСУ. В то же время, отдельные местные инициативы не находят отклика в центральных органах представительной и исполнительной власти.

3. Одним из возможных вариантов преодоления имеющихся проблем в реформировании российской системы МСУ является обращение к многолетнему и многообразному опыту организации МСУ в разных странах мира. Мировой опыт подтверждает наличие значительного разнообразия организационно-управленческих, экономических и финансовых решений в области организации МСУ. Как правило, юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, поэтому сложно установить методологические критерии отнесения того или иного государства к определенной категории или типу. Кроме того, на вопросы разграничения компетенции между органами власти, несомненно, могут влиять: уровень развития демократических институтов, социальной и предпринимательской свободы; факторы политического лоббирования отдельных новаций, стоящие за которыми мотивационные механизмы, как правило, неизвестны или не афишируются; исторические традиции, присущие отдельным странам и политике властей, ориентированные на их сохранение и преобразование; опыт проводимых в странах социально-экономических и общественно-политических реформ, затрагивающий вертикаль власти и управления и пр.

Анализ действующих в разных странах моделей организации МСУ и соответствующего разграничения предметов ведения и полномочий этих органов с государственной властью (центральной и региональной) показывает, что организация управления территориями в ряде стран строится на основе сложных механизмов взаимодействия государственных органов (администраций) местного уровня (включающих наемных чиновников) с органами местного самоуправления, состав которых избирается населением.

Следует также учитывать и действие такого ограничивающего фактора, как необходимость соблюдения норм Евросоюза, часть из которых распространяется и на местный уровень, поэтому в ряде случаев допустимо говорить о проблеме «нефинансируемого мандата Евросоюза».

4. Разделение полномочий и компетенции определяет большую самостоятельность органам МСУ в финансово-хозяйственной деятельности, так как дает толчок для формирования и развития финансово-экономических основ МСУ. Основным звеном муниципальных финансов, как и государственных, является бюджетная система. Вместе с тем налоговая база муниципалитетов (как источник бюджета) ограничивается законодательством. Так, если МСУ имеет доходы, в два раза превосходящие бюджетную обеспеченность, то доходы, превышающие этот предел, изымаются. Поэтому, ч. 5 ст. 60 Закона №131-ФЗ. констатирует ограничение стимулов для наращивания налоговой базы.

Большинство финансовых потоков концентрируется, в основном, вокруг крупных городов, и поэтому практически все близко расположенные сельские территории вовлечены в орбиту «городской» экономики. Особенно заметно эта тенденция прослеживается вокруг наиболее крупных городов, муниципалитетов-доноров, а также в регионах, находящихся в сложных природно-климатических условиях (например, для городских поселений и городских округов, находящихся в зоне Крайнего Севера).

В условиях хронического дефицита средств местные бюджеты выступают важнейшей частью материальной основы деятельности местных органов власти. Поэтому финансовая зависимость более слабых экономически органов МСУ приводит к зависимости от вышестоящих органов, например, по решению арбитражного суда введение временных финансовых администраций при просрочке долговых обязательств, или же при привлечении крупных кредитов возвратного характера.

5. На сегодняшний день, в бюджетной системе сложилась устойчивая тенденция к снижению доли доходов в местные бюджеты в доходах консолидированного бюджета более, чем на половину. При этом, начиная с 1992 г. на местный уровень было передано значительное количество полномочий (часть полномочий по здравоохранению, среднему образованию, дошкольному образованию, коммунальные услуги, содержание жилья, то есть, самые тяжелые и затратные отрасли), и до данного периода органы МСУ успели накопить устойчивый дефицит, на который также повлияли и законодательные реформы и изменения (в налоговом и бюджетном законодательстве). Через муниципальные бюджеты финансируется 65 % расходов консолидированного бюджета на образование, 62 % - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58 % - на здравоохранение, 50,6 % - на социальную политику. Этот дисбаланс между доходной и расходной частью бюджета, показывает, что реформа, и утвержденная в связи с ней Программа развития бюджетного федерализма осталась не завершенной.

6. Нами проведен анализ финансового состояния и потенциала для основной категории муниципальных районов Республики Коми - муниципальных районов и городских округов - в динамике с 2001 по 2007 годы. В качестве первого параметра мы учитываем финансовый доход муниципальных образований (табл. 1).

В целом можно отметить, что, несмотря на существенный рост доходов, особенно по Усинску (связанный с ростом цен на углеводородное сырье), уровень дифференциации муниципальных образований стал ниже.

Следовательно, главным фактором, обеспечивающим высокий уровень и рост финансовых доходов в муниципальных образованиях Республики Коми, является наличие предприятий по добыче углеводородного сырья и соответствующее (в силу мультипликативных эффектов) развитие сервисной сферы.

Разделение полномочий и компетенции дает большую самостоятельность органам местного самоуправления в финансово-хозяйственной деятельности, так как дает толчок для формирования и развития финансово-экономических основ местного самоуправления, необходимых для обеспечения независимости (самостоятельности) хозяйственной деятельности местных органов самоуправления, поддержания социальной и инженерной инфраструктуры, предоставления определенного уровня услуг (гарантированных) населению.

Таблица 1. Финансовый доход по муниципальным районам и городским округам Республики Коми

Примечание. МО проранжированы по данным 2007 года.

Используя средний ранг по показателям бюджетного обеспечения, нами рассчитан общий уровень финансового потенциала (учитывающий влияние как абсолютных, так и относительных показателей), как:

ФП МО = ДА+ДО+УД+ ДНД+ ЗП/СТ/5 (1)

Где: ДА - ранг МО по уровню абсолютных финансовых доходов на начало 2007 г.;

ДО - ранг МО по уровню относительного роста доходов в сравнении 2007 / 2001 гг.;

УД - ранг МО по уровню темпов роста удельного дохода (на 1 жителя) в сравнении 2007 / 2001 гг.;

ДНД - ранг по уровню налоговых доходов на начало 2007 г.;

ЗП/СТ - ранг по отношению объема заработной платы к объему социальных трансфертов по итогам 2006г.

Анализ финансового потенциала муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) Республики Коми (см. табл. 2.) показал, что между муниципальными образованиями существует значительный разрыв, как в абсолютном, так и относительном размере финансового дохода и другим, связанных с ним параметрам финансового потенциала. Эта дифференциация муниципальных образований по уровню финансовых доходов (в абсолютном и относительном исчислении), а также активности использования финансовых ресурсов обусловлена действием нескольких факторов и, прежде всего: отраслевой специфики; действия мультипликативных эффектов; характера организационно-экономических и институциональных преобразований, осуществляемых как органами власти, так и корпоративными структурами; уровня экономической активности населения.

Таблица 2. Группы, муниципальных образований, выведенные по оценке финансового потенциала по вышеприведенной формуле

Стимулирование позитивных эффектов воздействия данных факторов целесообразно осуществлять путем управленческих действий, направленных на диверсификацию отраслевой структуры, углубление переработки местного сырья и производство продукции с высокой добавленной стоимостью, повышение эффективности деятельности предприятий.

7. Анализ нормативно правовой базы реформирования МСУ в российских регионах свидетельствует о наличии определенных законодательных разрывов между уровнями законодательной иерархии. Не все законодательные акты в полной мере соответствуют нормативным положениям об организации МСУ, содержащимся в Конституции РФ.

Количественный состав муниципального образования в Законе определен минимальной численностью населения. Однако, как показывает зарубежный опыт, оптимальный вариант территориального деления может быть получен в результате размежевания территории по функциональным признакам (экономическая целесообразность, транспортные и территориальные особенности, что актуально для малонаселенных территорий либо северных территорий, имеющих проблемы в связи с вахтовым методом работы, и пр.), демографические вопросы, включая деятельность коренного и старожильческого населения на исторически сложившейся территории традиционного природопользования. Унификация по данному (первому) критерию была введена в связи с усложнением административной основы государственных органов власти (усиление вертикали власти и т.п.) и для усиления контроля над происходящими процессами в области МСУ. В странах, в которых система МСУ имеет многолетний опыт функционирования (например, в Канаде), осуществляется противоположный процесс приближения к проблемам населения на конкретных территориях, имеющих множество специфических типов организации МСУ.

Определение второго критерия - доступности административного центра, как показателя для формирования территориального деления, так же является недостаточно корректным, ввиду разной обеспеченности населения соответствующими транспортными средствами и дорогами.

Последнее требование (критерий) для закрепления за населенной территорией статуса муниципального образования - наличие достаточного уровня развития инфраструктуры (это требование касается всех типов МСУ), которая позволила бы осуществлять как собственные, так и отдельные государственные полномочия, переданные органам МСУ. Реализация на практике данного требования так же является исключительно сложной задачей, ввиду чрезвычайно разнообразных социально-экономических условий, присущих отдельным территориям, даже в рамках одного субъекта Федерации. При этом не учитывается вопрос о социально-экономическом различии между городом и селом, наличие (или отсутствие) эффективных механизмов комплексного социально-экономического развития территории и пр. Например, крупное градообразующее предприятие в одной ситуации может быть «точкой роста», в другой же, по сути, будет играть роль «балласта».

8. Передача полномочий подразумевает их соответствующее принятие, конституционно закрепленную независимость и равенство сторон (в данном случае государственных региональных органов власти) и органов МСУ, что должно действовать, вне зависимости от разного уровня данных структур в иерархии власти. Однако, Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает необходимость учета согласия органов местного самоуправления на принятие отдельных государственных полномочий.

Проблемой, сдерживающей полноценную передачу полномочий на муниципальный уровень, является осуществляемая на протяжении ряда последних лет политика передачи в муниципальную собственность объектов городского хозяйства и соцкультбыта. В частности, значительное количество передаваемых объектов изначально относилось к убыточным. Такие эффективные, согласно мировой практике, меры по пополнению доходной части местного бюджета, как создание конкурентоспособных муниципальных (или с участием муниципалитетов) предприятий в прибыльных областях экономики, сдача в аренду муниципального имущества, девелопмент с участием муниципалитетов, продажа убыточных объектов и т.п., оказались не востребованными.

9. К числу особых проблем, отражающихся на особенностях территориального разграничения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, следует отнести специфику региона. Например, есть субъекты РФ, которые характеризуются преобладанием моногородов. Монофункциональные города, также, как и монофункциональные регионы, оказываются наиболее уязвимыми при изменении политических и экономических условий.

Основная часть населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям проживает именно в городах. При этом городское население значительно преобладает над сельским. Одной из особенностей административно-территориального устройства северных территорий, оказывающей существенное значение и на развитие социально-экономической сферы, является искусственность создания большинства населенных пунктов на территориях, подчиненных северным городам. Проблема образования городских округов на территориях северных территорий еще раз доказала, что единообразное применение требований Федерального закона об образовании муниципальных образований в населенных пунктах численностью более 100 человек для Севера России трудно применима на практике. Как правило, в таких поселениях: численность населения по переписи незначительно превышает 100 человек, а фактически проживает не более 30, при этом в основном это пенсионеры и дети, трудоспособное население, как правило, переезжает в города; значительная удаленность друг от друга - от 50 до 150 км, к тому же транспортная инфраструктура между многими поселениями имеет сезонный характер (река, зимние дороги и пр.), что не позволяет объединить их в одно муниципальное образование.

10. Особой проблемой для развития северных территорий является жилищно-коммунальная сфера в суровых природно-климатических условиях. Предприятия ЖКХ преимущественно созданы в форме муниципальных унитарных предприятий и расположены в городах. Города имеют единую инженерную инфраструктуру и жизнеобеспечивающие предприятия энерго-, тепло-, водо-, газоснабжения. Можно согласиться с мнением, что в ряде городов и поселков Крайнего Севера предприятия ЖКХ следует отнести к градообразующим. Это, правда, противоречит зарубежному опыту жизни в северных территориях, в котором отдается предпочтение автономному обеспечению жилья (за исключением централизованно предоставляемой электроэнергии).

Как правило, на Севере все объекты социально-культурной сферы расположены в городах. В поселениях функционируют филиалы или их структурные подразделения, содержащиеся за счет централизации финансовых средств в городах и их последующего перераспределения. Таким образом, на протяжении всего периода существования сначала поселений, а потом и городов на Севере России их экономика и социальная сфера развивались жестко централизованно, вследствие этого создание самостоятельных муниципальных образований в поселениях не обеспечено в достаточной мере ни объектами налогообложения, ни объектами социально-культурной инфраструктуры.

С учетом этих особенностей и предлагается предоставить право субъектам РФ, территории которых отнесены к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, наделять городское поселение статусом городского округа, утверждать его границы и состав территорий на основании исторически сложившихся административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

11. Необходимость в разработке и использовании модели разграничения предметов ведения и полномочий обусловлена хроническими недостатками организационной и нормативно-правовой базы соответствующих решений, инициируемых федеральным центром для реализации в регионах. К числу основных недостатков, которые не только следует учитывать, но и находить действенные компенсационные решения по преодолению возможных негативных последствий для территории и ее населения, следует отнести: чрезмерный универсализм решений, не учитывающий многообразия регионов и муниципальных образований по условиям и потенциалу своего развития; существенный перекос в сторону объема предоставляемых финансовых средств, а не механизмов их эффективного использования и перехода на самофинансирование; частое отсутствие детально проработанного обоснования предлагаемых решений.

Особенно много таких негативных последствий наступает при попытках реформировать разграничение полномочий по предметам совместного ведения, тем более, что такие предметы составляют едва ли не половину всех объектов и сфер, затрагивающих деятельность органов МСУ.

Поэтому целесообразно предусмотреть такие механизмы управления новациями в рассматриваемой сфере, которые позволят заранее предвидеть возникновение подобных негативных последствий и обеспечить более эффективный переход к новым условиям. В частности, в данной области может быть использовано организационно-управленческое моделирование и другие эвристические методы.

12. Модель первого уровня, предложенная в работе, касается отражения ситуации разграничения предметов ведения, полномочий и соответствующей оптимизации межбюджетных отношений между основными уровнями вертикали власти, ориентированного на:

повышение уровня реального управления конкретными объектами, входящими в местную сферу соответствующего предмета ведения на территории субъекта РФ в целом и каждого муниципального образования в его составе (принцип равноправия муниципальных образований);

реализацию дифференцированного подхода, учитывающего специфику объектов управления на каждой субтерритории региона, в каждом муниципальном образовании, а также возможностей компенсационного или синергетического межтерриториального взаимодействия;

соблюдение принципа баланса интересов между всеми субъектами, имеющими отношение к процессам, происходящим на подведомственных и смежных (при межтерриториальном взаимодействии) субтерриториях.

Одним из наиболее важных звеньев предлагаемой модели является выработка системы критериев, на базе которых можно спрогнозировать, рассчитать или оценить эффективность инициируемых или принимаемых решений по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами власти и органами местного самоуправления.

К числу предложенных критериев оценки результатов принимаемых решений по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами власти и органами МСУ можно отнести:

1) Позитивное влияние (прямое или опосредованное) на рост жизненного уровня и благосостояния населения подведомственной территории.

2) Стимулирование деловой активности, развитие местного предпринимательства и других направлений, обеспечивающих более динамичное движение территории к финансовой самодостаточности.

3) Обеспечение подготовленности органов МСУ и их соответствующих подразделений к принятию делегированной компетенции на местном уровне.

4) Устранение в результате принятия соответствующих решений дублирования деятельности, избыточных организационных звеньев и уровней принятия и реализации управленческих решений.

5) Оптимизация финансовых потоков, сопровождающих процесс реализации решений, эффективное использование полученных финансовых (бюджетных и внебюджетных) средств, снижения финансовых потерь, стимулирование роста доходной части местных бюджетов.

6) Обоснованное сохранение штатного расписания или же высвобождение избыточного персонала с соответствующими возможностями по исполнению новых обоснованных функций.

7) Соответствующее нормативно-правовое закрепление нового разграничения полномочий в региональных и местных законах, подзаконных актах, регламентах и пр.

Для иллюстрации применения данных критериев на практике модель предусматривает использование матрицы, в которой отражаются конкретные последствия (на начальном этапе в виде ориентирующего прогноза, а в последующем - в виде оценки реальной ситуации) передачи и приобретения полномочий соответствующими органами власти и управления (см. табл. 2.).

Поскольку следствием передачи значительной части полномочий от региональных органов власти к органам местного самоуправления является необходимость введения поправок и дополнений в исходную законодательную базу (прежде всего касающуюся организации местного самоуправления), целесообразно в качестве переходных актов временного пользования использовать административно-правовые договоры (соглашения).

Необходимо так же исходить из того, что предметы ведения и полномочия совместного ведения не будут основаниями для споров и конфликтов субъектов в отношении их правоспособности, если они будут четко и конкретно разграничены между заинтересованными субъектами управления.

13. Модель второго уровня связана с обоснованием механизмов разграничения полученных муниципалитетами предметов ведения и полномочий внутри органа МСУ. Эта необходимость обусловлена следующими обстоятельствами.

Во-первых, распространено ошибочное мнение, что получение муниципалитетом соответствующих полномочий и предназначенных для их реализации средств в виде бюджета, субвенций и т.п., вполне достаточно для надлежащего исполнения новых функций.

Во-вторых, механизм управления на уровне муниципалитетов не вполне позволяет управлять в интересах местного сообщества уже имеющимися полномочиями, не говоря о тех, которые передаются от вышестоящих уровней в соответствии с требованиями законодательства.

В-третьих, в рамках концепции реформирования местного самоуправления (точнее говоря, по причине отсутствия детально-проработанной концепции перехода на двухуровневую систему МСУ) отсутствует ряд принципов, ориентированных на принятие соответствующих решений по разграничению полномочий, и расчета их эффективности.

В-четвертых, принятие органами МСУ для исполнения новых предметов ведения и полномочий, как правило, происходит за счет усложнения первоначальной структуры управления, создания новых подразделений и экстенсивного роста численности муниципальных служащих.

Таблица 3. Матрица обоснования принятия решения по передаче предметов ведения и полномочий и оценки результатов этих действий

Разделение предметов ведения и полномочий внутри органа МСУ следует производить исходя из того, что правом исключительной компетенции по всем вопросам управления в органе МСУ обладает только первое лицо (глава администрации МО, мэр и т.п.) как единоначальное звено данного органа. Поэтому исходным этапом здесь является определение разделения предметов ведения и полномочий между главой органа МСУ и его заместителями, а также между заместителями и возглавляемыми ими службами («по вертикали»), а также между службами и иными подразделениями («по горизонтали»).

При определении предметов ведения и полномочий на уровне главы и его заместителей необходимо исходить из того, что все виды и варианты разделения, как правило, определяются и утверждаются главой органа МСУ и относятся к сфере, нормативно ограниченной их назначением и содержанием деятельности подчиненных объектов территориальной инфраструктуры.

На практике применяются следующие варианты разделения предметов ведения и полномочий между заместителями главы органа МСУ:

1) Предметы ведения и полномочия в исключительной компетенции заместителя, в том числе предполагающие правомочные воздействия на других заместителей, если соответствующие полномочия делегированы Главой.

2) Предметы ведения и полномочия, реализуемые совместным ведением нескольких заместителей, с обязательным закреплением персональной и общей ответственности за каждым исполнителем.

3) Полномочия, ориентированные на взаимодействие и координацию нескольких служб (подразделений) при совместном исполнении тех или иных полномочий.

4) Полномочия, делегируемые другим заместителям.

При выработке соответствующих вариантов разделения предметов ведения и полномочий между заместителями главы органа МСУ следует учитывать, что четкое и конкретное обоснование соответствующего решения будет гарантией от споров и конфликтов отдельных субъектов принятия компетенции по вопросам их правоспособности.

Общая схема формирования исходных данных для принятия той или иной службой органа МСУ соответствующей компетенции по новым предметам ведения и полномочий, в рамках рассматриваемой модели, приведена на рис.1.

За основу классификации предметов ведения используются понятия, применяемые в административном праве, в котором выделяются внешние и внутренние предметы ведения.

14. В соответствии с нормой ст. 17. Федерального закона №131-ФЗ, к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения относится «…принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном правительством Российской Федерации».

Рис. 1. Схема формирования исходных данных для принятия службами органа МСУ соответствующей компетенции по новым предметам ведения и полномочиям.

Вместе с тем, в Законе отсутствует указание на те способы, согласно которым данные полномочия следует выполнять. В связи с этим, существуют различия в рекомендациях по использованию данного полномочия. Так, в рекомендациях Минэкономразвития РФ предлагается подход к формированию территориальных программ, который можно обозначить как «центробежный». Его особенностью является обоснование основных предложений по развитию субтерриторий на более высоком таксономическом уровне власти и их передача вниз в качестве нормативного положения. Основным недостатком данного подхода является то, что органы МСУ, получив сверху программу или ее проект (для формального согласования), часто не в состоянии отразить в ней необходимость решения наиболее острых местных проблем, да и при ее последующем выполнении не будут должным образом мотивированы на достижение поставленных целей. По сути, такой подход доминировал в рамках командно-административной системы и его применение в самодостаточных или потенциально сильных муниципалитетах - нецелесообразно. В то же время, для ряда муниципальных образований (имеющих существенные проблемы) такой подход адекватен, так как в этих случаях только с участием регионального центра можно решить проблемы муниципального развития.

Другой подход заключается в максимальной самостоятельности муниципальных образований, способных не только выработать необходимые стратегии достижения поставленных целей, но и, в основном обеспечить (в организационном и ресурсном смысле) их реализацию. Вместе с тем, такие муниципальные образования, обладающие самодостаточностью, составляют меньшинство (около 4%). К недостаткам такого «центростремительного» подхода следует отнести возможные нарушения координации деятельности с другими муниципальными образованиями региона, а также расхождения с отдельными параметрами региональных программ. Поэтому, на наш взгляд, более обоснованно использовать подход, в основе которого лежит принцип «итерации», когда информация последовательно формируется на уровне МСУ (в виде предварительных предложений), передается далее на уровень субъекта РФ, возвращается на уровень МСУ (с необходимыми коррекциями, обусловленными координационными задачами регионального центра) и так, циркулируя между разными уровнями управления, достигает необходимой обоснованности и проработанности (в том числе с точки зрения ресурсной обеспеченности).

15. Целесообразно учитывать, что на территории одного и того же МО может одновременно выполняться сразу несколько программ (помимо муниципальных): федеральные, региональные и межрегиональные целевые программы. Поэтому важно не только учесть возможности использования результатов их выполнения для решения проблем территории, но и обеспечивать согласованность программ по целям, объектам приложения сил и ресурсам. Так, согласно Концепции стратегии социально-экономического развития регионов России, федеральные целевые программы регионального развития должны быть двух видов:

· направленные на решение задачи стимулирования социально-экономического развития (например, обеспечение ускоренного экономического роста в конкретных регионах на основе наиболее полного и экономичного использования потенциала территории);

· направленные на решение задачи обеспечения воспроизводства ресурсов развития (в том числе, на решение проблем кризисных и депрессивных территорий). Данный подход ориентирован на политику целенаправленного оздоровления территорий, характеризующихся наличием экономических, демографических, этнических, геополитических или же иных проблем и их сочетаний.

К таким территориям, согласно общепринятой классификации, можно отнести: отсталые (слаборазвитые), депрессивные, а также приграничные территории. Следует учитывать, что, например, в Европе для поддержки и стимулирования проблемных регионов расходуется до 85% средств структурных фондов ЕС.

Вклад автора в проведенное исследование

Рассмотренные в работе методологические принципы, которые целесообразно учитывать при решении задачи разграничения предметов ведения и полномочий, образуют в совокупности систему, которую очень важно при переходе от теории к практическому использованию в реформировании отобразить в соответствующем документированном виде (например, как концепция административно-правового обеспечения реформирования МСУ на конкретной территории). В этой связи для обобщения рассмотренных принципов можно помимо понятия «концепция» воспользоваться и понятием «муниципальный правовой институт», которое в муниципальном праве представляет собой совокупность муници...