Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе сбалансированной системы показателей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе сбалансированной системы показателей

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ткачев Сергей Алексеевич

Санкт-Петербург 2010

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики»

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент Ким Ольга Леонидовна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор доктор экономических наук, профессор Рафиков Сергей Ахметович

доктор экономических наук, профессор Межевич Николай Маратович

Ведущая организация: Учреждение Российской академии наук Институт проблем региональной экономики РАН

Защита диссертации состоится «____»______________ 2010 года в ___ часов на заседании диссертационного совета Д 212.225.01 в государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики» по адресу: 193171, Санкт-Петербург, ул. Кавалергардская д.7, ауд. 304

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета.

Автореферат разослан «___» ________ 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор Шарафанова Е.Е.

муниципальный реформа административный управление

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность и разработанность темы исследования. В современных условиях возрастает роль определения максимально точных индикаторов, отражающих общественно значимую результативность принимаемых решений на всех уровнях власти. Эта задача - стержневая в административной реформе, инициированной президентом России. Особенностью современной административной реформы является то, что она следует параллельно преобразованиям в системе власти на региональном и местном уровне.

Следует отметить вертикальный центробежный вектор направленности административной реформы: от федерального уровня к региональному и далее - к муниципальному, что, с одной стороны, оправданно и совпадает с вектором иных реформ (например, реформы местного самоуправления). С другой стороны, каждый уровень власти имеет свою специфику и соответственно, универсальные подходы здесь не применимы. Поэтому, даже при близких статистических данных различных административно-территориальных единиц, внутреннее содержание деятельности и компоненты управленческого механизма (цели, стратегии, приоритеты, показатели конечных результатов, организационные структуры и пр.) должны быть специфичны. А заимствование или перенос внешнего опыта должны требовать глубокой адаптации к местным условиям.

Отметим, что одним из ключевых элементов административной реформы является определение системы показателей, устанавливающих ответственность органов власти за достижение приоритетных задач социально-экономического развития подведомственных территорий. Вместе с тем, данная задача является проблемной, поскольку разработка такой системы показателей, которая реально отражала бы особенности социально-экономической ситуации, приоритеты в принятии ответственных решений требует сложных и трудоемких действий.

Отдельные вопросы, касающиеся предпосылок, современного состояния проведения административной реформы, ее методического обеспечения рассмотрены в работах Масловской М.В. Нарышкина С.Е., Пимкина С.Н., Хабриевой Т.Я. и других.

Вопросы разработки системы критериев оценки деятельности государственных и муниципальных служащих и структурных подразделений представлены в работах Атаманчука Г.В., Рэйни Х.Дж. и др.

Проблемы разработки критериев оценки устойчивого социально-экономического развития территорий, а также их сервисной инфраструктуры (относящиеся к ключевым результатам деятельности территориальных органов власти) представлены в работах Бабурина В.А., Гаврильчака И.Н., Знаменской К.Н., Островского Н.В., Рохчина В.Е., Свириденко Ю.П., Янченко В.Ф. и др.

Концепция системы сбалансированных показателей (которая была использована в нашей работе), первоначально представленная в работе Каплана Р.С. и Нортона Д.П., отражена также в работах Фридага Х.Р. , Шмидта В. И др.

Таким образом, актуальность темы настоящего исследования следует из необходимости создания методологических и методических основ применения системы показателей, адекватно отражающих вклад органов власти в жизнеобеспечение и достижение приоритетных целей социально-экономического развития муниципальных образований.

Основной целью диссертационного исследования является разработка теоретических и практических положений, определяющих устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований (МО) на основе применения системы сбалансированных показателей.

Основные задачи:

1) проведение анализа процессов реализации административной реформы на всех уровнях власти;

2) анализ опыта применения индикативных показателей в ряде субъектов и муниципальных образования Российской Федерации;

3) определение стратегий коммуникационного взаимодействия в территориальных социально-экономических системах разных таксономических уровней;

4) разработка системы сбалансированных показателей, используемой для оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования и достижения целей стратегического развития МО (на примере городского округа «Сыктывкар»);

5) определение перспектив использования концепции сбалансированных показателей в реформировании территориальных социально-экономических систем.

Объект исследования - государственные органы власти (федерального и регионального уровня), органы местного самоуправления (на примере МО ГО «Сыктывкар»), регулирующие вопросы социально-экономического развития административно-территориальных образований и их сервисных инфраструктур.

Предмет исследования - процессы и механизмы разработки и применения систем оценки результатов деятельности органов исполнительной власти в управлении социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Теоретико-методологическую и информационную базу исследования составляют научные труды ученых и специалистов в сфере государственного и муниципального управления; комплекс нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы социально-экономического развития территорий и рынков услуг федерального, регионального и муниципального уровней; данные государственной статистики в рассматриваемой сфере.

Методы исследования. В диссертации применены методы структурно-функционального анализа, организационного и операционного моделирования, проектирования и управленческого консультирования, использованные для изучения недостаточно освещенных в специальной литературе вопросов системного представления о формировании и применении индикативных показателей оценки эффективности органов власти.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем рассмотрены и предложены алгоритмы формирования индикаторов оценки результатов деятельности исполнительных органов муниципальной власти на основе концепции системы сбалансированных показателей в сфере реализации социально-экономической политики в муниципальных образованиях регионов России.

Элементы новизны содержатся также в следующих положениях работы:

· предложена система установления и поддержания коммуникаций в сфере муниципального управления, являющаяся важнейшим фактором, способствующим вовлечению местного сообщества и хозяйствующих субъектов в сложные процессы обеспечения жизнедеятельности и развития муниципального образования;

· обоснована концепция системы сбалансированных показателей в качестве инструмента для реализации одной из стратегических задач административной реформы - перехода от функционального, узко отраслевого управления к управлению по конечным результатам деятельности;

· определены основные направления и механизмы сервисной составляющей (оказания муниципальных услуг юридическим и физическим лицам) в деятельности основных подразделений исполнительных органов муниципальной власти, результаты применения которой являются ключевым элементом системы сбалансированных показателей;

· предложена, на основе применения данной концепции, система показателей, характеризующих конечные результаты деятельности исполнительных органов власти, адаптированных к особенностям местных проблем и характеристик потенциала конкретных административно-территориальных образований;

· разработана агрегированная модель формирования сбалансированной системы показателей для муниципального образования (на примере МО городского округа «Сыктывкар») определены стратегии и механизмы ее адаптации к специфическим особенностям конкретных муниципальных образований.

Практическая значимость исследования. Основные выводы и предложения, сформулированные в процессе исследования, могут выступать в качестве основы для выработки экономических основ и стратегии скоординированной деятельности государственных органов власти и местных органов самоуправления в вопросах формирования и развития рынков товаров и услуг в МО различного типа и разработки программ социально-экономического развития территорий.

Материалы настоящего исследования могут быть также использованы в лекционных и практических занятий по дисциплинам курсов: «Система государственного и муниципального управления», «Государственное регулирование экономики», «Сфера сервиса в муниципальных образованиях» и пр.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на всероссийских научно-теоретических конференциях «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере (г. Сыктывкар, Коми республиканская академия государственной службы и управления: 2005-2008гг.), а также обсуждались на заседаниях кафедры государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики, а также кафедры государственного и муниципального управления Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми.

Полученные результаты использовались при выполнении следующих научно-исследовательских работ: «Совершенствование структуры персонала органа исполнительной власти в процессе внедрения в Республике Коми государственного управления по результатам» (2007г.); Комплексная оценка потенциала социально-экономического развития МО ГП «Нижний Одес» (2008г.); Проект разработки стратегии социально-экономического развития МО ГП «Нижний Одес» на 2009-2015 годы (2009г.); Предложения по разработке стратегического плана социально-экономического развития г. Сыктывкара.

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 10 научных работ, общим объемом 7,7 печатных листов (из них - 2 статьи - из перечня ВАК Минобрнауки России).

Структура и объем работы. Диссертация, представленная на 147 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 150 наименований, и восьми приложений.

Диссертация выполнена в соответствии с паспортом специальности ВАК Российской Федерации: п. 5.14. Разработка перспектив развития региональных социально-экономических систем; прогнозирование в региональных социально-экономических системах; п. 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется ее цель и основные задачи, обосновываются научная новизна и практическая значимость.

В первой главе раскрываются и исследуются теоретические вопросы и проблемы использования концепции системы сбалансированных показателей применительно к сфере социально-экономического развития административно-территориальных единиц (регионов и муниципальных образований).

Вторая глава определяет совокупность стратегических принципов и подходов к обеспечению социально-экономического развития муниципальных образований различного типа, в том числе основанных на коммуникационном взаимодействии МО с внешней средой.

Третья глава посвящена рассмотрению практических аспектов и перспектив применения концепции системы сбалансированных показателей в реформировании местного самоуправления в Республике Коми.

В заключении формулируются основные выводы и рекомендации по результатам диссертационного исследования.

Основные идеи и выводы диссертации

1. Установление правовых оснований ответственности за проведение административной реформы в настоящее время - одно из наиболее актуальных направлений в деятельности органов исполнительной власти. Новизна отношений ответственности должностных лиц проявляется в принципиально новых целях и задачах административной реформы, достижение которых укрепляет экономический суверенитет, частную собственность, свободу экономической деятельности, обеспечивает защищенность потребителя, окружающей среды, недопущение регионального и социального неравенства, создает возможности обеспечения устойчивого развития различных административно-территориальных образований.

2. Вместе с тем, имеется ряд проблем, тормозящих процессы проведения административной реформы, к которым можно отнести:

- отсутствие до настоящего момента федеральных законов о стандартах государственных услуг и об административных регламентах, а также ряда методических документов, касающихся специфики проведения административной реформы в муниципальных образованиях;

- слабая координация деятельности между федеральными и региональными органами власти по вопросам проведения административной реформы;

- недостаточное организационное и методологическое взаимодействие и увязку мероприятий по реализации административной и бюджетной реформ, программы «Электронная Россия»;

- чрезмерное многообразие различных моделей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, к которым относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных, торговых, образовательных, бытовых, культурных, медицинских, досуговых и других услуг, а также обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, ее экологического и санитарного благополучия, по сути, все, что составляет предмет комплексного социально-экономического жизнеобеспечения и развития.

4. Оценка итоговых результатов деятельности органов власти - одна из наименее разработанных функций в управлении территориальными социально-экономическими системами. Проблема заключается в нерешенности ряда принципиальных вопросов, связанных с оценкой реальных результатов деятельности, выбором ее критериев и оценочных эталонов (стандартов). Эта и другие проблемы приводят к тому, что применение даже достаточно сложных и изощренных оценочных процедур не приводит к сколько-нибудь значительным результатам в практической деятельности органов муниципального управления.

К причинам недостаточной эффективности оценочных процедур можно отнести:

· Сложность самих объектов управленческого воздействия, обуславливающая затруднения в определении надежных показателей эффективности различных управленческих решений (как в качественных, так и в количественных аспектах).

· Влияние на возможную оценку результатов труда государственных и муниципальных служащих факторов изменений окружающей среды (например, своевременное и полезное решение, которое могло быть эффективным три месяца назад, сегодня может быть не актуальным), в связи с чем, трудно накопить объективную базу оценок.

· Недостаточность ориентации аналитико-прогностических служб администраций на выявление причин и следствий принимаемых решений.

В целом можно сделать заключение, что подход, основанный на выделении функций подразделений и должностных лиц и их последующей оценки (лежащий в основе большинства широко применяющихся диагностических и оценочных процедур) схоластичен, не дает представления о конечных результатах деятельности оцениваемых субъектов и, соответственно, мало полезен для задач оценки результатов деятельности органов исполнительной власти.

5. В связи с этим, предлагается алгоритмизированный подход к оценке результативности (полезности) деятельности служб, подразделений и должностных лиц, основанный на представлении их как участников выработки и реализации целенаправленных управленческих решений, ориентированных на конечные результаты деятельности, основанный на решении трех основных блоков задач:

1) Определение общего содержания деятельности, предусматривающего: описание основных целей деятельности; ранжирование их по значимости и частоте принимаемых для их достижения решений; описание типовых управленческих решений в стандартных или часто повторяющихся ситуациях, а также в нештатных ситуациях; определение источников оценочной информации и методов ее получения (методы контроля и анализа решений

2) Формирование регламентов деятельности (внутриорганизационное нормативное обеспечение управления).

3) Определение системы показателей эффективности (полезности) деятельности. Здесь целесообразно учитывать, что общая эффективность деятельности структурного звена (или специалиста) складывается из эффективности отдельных управленческих решений.

В связи с тем, что в большинстве работ обоснована необходимость системного рассмотрения социальных, экономических и экологических факторов, не вызывает сомнений то, что используемые на практике критерии или индикаторы устойчивого развития административно-территориальных субъектов (регионы и МО) должны характеризовать уровень позитивных изменений в этих составляющих развития.

6. Следует отметить, что сама по себе постановка задач территориального развития от правильного описания целей до индикаторов, характеризующих степень достижения данных целей, не гарантирует их реального осуществления. В этой связи необходимо говорить о роли механизмов управления территориальным развитием, благодаря которым реализуется достижение результатов (эффекта управления).

Исходя из логики системного подхода, под механизмом управления органа власти территориального уровня целесообразно понимать взаимодействие основных элементов, характеризующих систему управления этой организацией (администрацией), ориентированную на достижение обоснованных целей жизнеобеспечения и развития подведомственного административно-территориального образования.

7. Стратегии социально-экономического развития административно-территориальных единиц (регионов и МО) сводятся к двум полюсам: стратегии выравнивания территорий по уровню социально-экономических возможностей (основанной на концепции «социально-экономического равновесия») и концепции «поддержки точек роста». При этом отметим, что для России, ввиду присущего ей разнообразия регионов по своим ресурсным возможностям, целесообразно использовать обе стратегии, в той или иной комбинации.

8. Для оценки результативности (эффективности) муниципального управления необходимо исходить из обоснованности закрепленных за конкретными МО полномочиями, обоснованными целями достижения необходимых результатов в каждой из зон ответственности и необходимыми и достаточными для их достижения ресурсами. В отношении затрат также следует придерживаться принципа необходимости и достаточности, тем более в условиях их хронического дефицита, свойственного значительной части муниципалитетов.

Для определения потенциала социально-экономического развития муниципальных образований очень важно учитывать удельный вес муниципальных доходов на душу населения и темпы их роста, соответственно, городской округ «Сыктывкар» можно отнести к средним МО по абсолютной величине удельного веса муниципальных доходов на душу населения и к низким по темпам роста. Автором представлена и учтена при разработке системы сбалансированных показателей динамика социально-экономического развития муниципального образования городского округа «Сыктывкар» (см. таблица 1).

9. Концепция сбалансированной системы показателей (далее «концепция ССП») была разработана С. Капланом и Дэвидом П. Нортоном в качестве одного из инструментов совершенствования стратегически ориентированного менеджмента для предприятий и организаций. В основе подхода лежит установление основных стратегических перспектив фирмы, к числу которых они отнесли: финансовую перспективу; перспективу клиентов; перспективу внутренних хозяйственных процессов; перспективу обучения и развития. Характерно, что авторы и их последователи не рассматривают данный перечень перспектив как догму, дополняя его такими перспективами, как: перспектива подрядчиков; перспектива кредиторов; общественная перспектива, коммуникативная перспектива; перспектива внедрения; организационная перспектива.

Помимо определения основных перспектив в концепции ССП важными элементами являются: обоснованное определение миссии предприятия (организации) и связанного с ней видения (представления о предприятии при достижении целей, определяющих миссию); стратегий как наиболее приемлемых способов, ведущих к достижению главных целей. Эти элементы дополняются системой показателей, рассматриваемых в качестве: показателей различных перспектив оцениваемых в трехмерном измерении, как:

а) показатели различных перспектив, имеющие некоторый диапазон (динамику) изменения, определяемые мерой измерения;

б) показатели с различными временными горизонтами (краткосрочные и долгосрочные);

в) показатели, фиксируемые ранними или поздними индикаторами.

Принципиальным отличием ССП от произвольного набора показателей, обычно формируемого как несистематизированный перечень показателей выполнения функций предприятия, заключается в том, что показатели, входящие в состав ССП, во-первых, непосредственно ориентированы на стратегические цели предприятия и, во-вторых, взаимосвязаны и сгруппированы по обоснованным признакам. В концепции (рассматриваемой ее авторами применительно к предприятиям) также большое значение уделяется установлению и поддержанию коммуникаций между субъектами, действующими во внутренней и внешней среде предприятия; фактору мотивации, заключающемуся в том, что в разработке действенной (воплощенной в практику) сбалансированной системе показателей принимают участие персонал предприятия и представители иных, взаимодействующих (через систему коммуникаций) с ним субъектов.

Важно учитывать уникальный характер ССП, учитывающий специфику конкретного объекта. Использование ССП способствует формированию более системной ориентации бизнес-процессов предприятия и всех его структурных подразделений на конечные результаты деятельности, создает основу для средне- и долгосрочного развития предприятия, стимулирует развитие корпоративной культуры.

Таблица 1

Динамика социально-экономического развития муниципального образования городского округа «Сыктывкар»

*Без микропредприятий

Размещено на http://www.allbest.ru/

10. Поскольку практика муниципального управления при соответствующей адаптации дает примеры успешного внедрения ряда новых подходов, целесообразно рассмотреть возможности применения концепции ССП для сферы муниципального управления. Исходя из того, что сбалансированная система должна охватывать все важные направления деятельности администрации муниципального образования (а администрация является более полифункциональным и многоканальным субъектом, взаимодействующим с внешней средой - хозяйством, населением, территорией, чем предприятие), к категориям перспектив, в отличие от классической трактовки Нортона и Каплана, мы относим перспективы: бюджетно-финансовой политики; населения (роста жизненного уровня и т.п.); хозяйствующих субъектов (конкуренция, партнерство, регулирование налоговыми стимулами и т.д.); муниципальной инфраструктуры; развития среды жизнедеятельности населения и потребительского рынка (рынка товаров и услуг); развития территориальных ресурсов (в том числе кадровых); оптимизации внутриорганизационного (аппаратного) управления; развития муниципальной службы; развития общественных демократических институтов.

11. Алгоритм создания сбалансированной системы показателей представляется следующим (Рис. 1.). Отметим, что обоснование миссии МО формируется на основе анализа состояния МО, его потенциала, причинно-следственного анализа проблем (как в МО, так и в системе муниципального управления.

Рис. 1. Укрупненный алгоритм создания сбалансированной системы показателей.

Приведенный перечень примерных стратегических ориентиров должен быть дополнен и конкретизирован применительно к специфике конкретных муниципальных образований, особенностям ресурсной базы территории, наличию тех ил иных проблем и ограничений и пр.

12. Отсутствие критериев определения конечных результатов деятельности должностных лиц исполнительных органов власти и определение ответственности за их достижение - один из важнейших недостатков в организации государственной и муниципальной службы. Наличие сервисных функций в деятельности служб и должностных лиц органов муниципального управления обуславливает задачу разработки критериев оценки их фактического выполнения.

Один из возможных вариантов (несомненно, требующий конкретизации и учета специфики соответствующего муниципального образования при его применении) создания стратегической базы для системы сбалансированных показателей приведен в табл. 1. Данные критерии могут быть как универсальными, применимыми для любой службы (например, количество, сроки рассмотрения и результаты жалоб и обращений, налаживание информационного обмена по курируемым предметам ведения с населением), так и специфическими, соответствующими функциональному содержанию деятельности служб (например, количество предприятий малого и среднего бизнеса, участвующих в тендерах на получение муниципального заказа по оказанию жилищно-коммунальных услуг населению, рост числа новых рабочих мест).

13. Таким образом:

1) Органы МСУ не только выполняют организационно-управленческие и экономические функции, стимулирующие формирование (содействие кооперации бизнес-структур, использование муниципального заказа и механизмов экономического и социального партнерства), но и сами осуществляют сервисные функции по отношению к физическим и юридическим лицам.

Сервисные услуги необходимы не только населению, но и юридическим лицам, особенно предприятиям малого и среднего бизнеса на всех этапах жизненного цикла (от учреждения до развития) этих структур.

Сервисная деятельность администраций МО реализуется по принципам организации сервисных потоков, промежуточными звеньями которых будут подразделения муниципалитета и подведомственные организации (обеспечивающей инфраструктуры), а конечными потребителями предоставляемых ими услуг - население и предприятия территории.

Рассмотрение органов муниципального управления с позиции сервисных компонентов, позволяет решить задачу определения конечных результатов их деятельности, то есть задачу определения эффективности муниципальной службы.

14. Базой для оценки инструментальной эффективности могут выступать параметры, характеризующие рациональность построения внутриорганизационной (аппаратной) системы управления, вклад муниципалитета в построение институциональной рыночной инфраструктуры территории МО (так как, значительная часть воздействий администрации МО на территорию имеет опосредованный характер и осуществляется через взаимодействие субъектов этой инфраструктуры), а также отмеченные выше параметры экономической эффективности (рассматриваемой нами с инструментальной позиции).

Таблица 2

Стратегическая база данных для создания системы сбалансированных показателей муниципальной социально-экономической политики

Базой же для оценки эффективности, как результирующей характеристики, могут быть данные по динамике таких, например, показателей, как в перечне для оценки целевых показателей деятельности губернаторов (естественно, адаптированных для уровня муниципальных образований) или, в аналогичном перечне, используемом непосредственно для муниципальных образований.

15. Особое место и роль местного самоуправления в системе государства обусловлено сущностью его общественно-государственной природы. В соответствии с этим, МСУ выполняет две важнейшие коммуникационные функции: связь между государством и населением; связь между государством и мелким собственником. Тем самым, МСУ выполняет посредническую функцию в системе основных институтов, обеспечивающих функционирование и развитие общества. Соответственно, по каждому из предметов деятельности, относящихся к ведению муниципальных органов власти, могут быть представлены собственные критерии и показатели оценки, а также определено их соотношение, необходимое для разработки сбалансированной системы показателей.

Таким образом, органы МСУ, занимая промежуточное положение между государством и местным сообществом, по сути, выполняют связующую коммуникативную роль, обеспечивая уровень согласованности интересов этих сторон. При этом государство не только позволяет органам МСУ исполнять часть общественных дел самостоятельно или совместно с государственной властью (по отдельным, регламентированным законом, предметам ведения), но и возлагает на него исполнение ряда собственных функций, связанных с постоянными контактами с населением. Здесь важно, что государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением по конечным результатам деятельности.

16. Одним из инструментов, способствующих установлению конструктивного партнерства между муниципальной властью, бизнес-сообществом, некоммерческими и саморегулируемыми организациями и населением, является использование договоров по следующим направлениям: административные договоры, договоры в рамках концессионных соглашений и частно-государственного партнерства, договоры о социальном партнерстве.

Коммуникативный подход позволяет выделить несколько уровней реализации процессов муниципального управления, субъекты которых характеризуются разным объемом полномочий: «местное сообщество (бизнес-структуры, некоммерческие организации) и население - поселение»; «поселения - муниципальный район»; «поселения - муниципальный район - субъект РФ»; «поселения - муниципальный район - субъект РФ - Российская Федерация».

Таким образом, проблема установления и поддержания коммуникаций в сфере муниципального управления - важнейший фактор, способствующий вовлечению местного сообщества и хозяйствующих субъектов в сложные процессы обеспечения жизнедеятельности и развития МО, решение присущих ему проблем.

Существует значительное многообразие форм и методов такого взаимодействия, которые не всегда известны и эффективно используемы в муниципальных образованиях различного типа. Тем не менее, для успешной реализации тех или иных новаций в сфере социально-экономических образований применение этих мер необходимо и усиливает мотивацию как представителей органов муниципальной власти, так и населения в достижении обоснованных целей развития.

17. В качестве нормативно-правовой основы проведения работы по оценке эффективности деятельности муниципалитетов целесообразно использовать методический подход, представленный в Указе «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» 28 апреля 2008 года, принятого в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Отметим, что часть предложенных в Указе Президента РФ показателей относится к проведению реформы: административной (1, 16, 27-29, 30 «в»), реформы ЖКХ (14-15, 17-26), которая практически не нашла отражение в ФЗ № 131, за исключением самой реформы местного самоуправления. То же самое касается и функции стимулирования развития малого бизнеса, которая в ФЗ № 131 была упущена. Ранжирование показателей по предметам ведения показывает, что более всего представлены: жилищно-коммунальные услуги с соответствующими институциональными преобразованиями (11 показателей); сфера здравоохранения (5 показателей); образование, включая деятельность дошкольных учреждений (5 показателей); работа дорожного и транспортного хозяйства (3 показателя).

Следует отметить, что практически отсутствуют итоговые показатели, динамика которых характеризует рост качества жизни.

К сожалению, не нашли в оценочной базе такие важные для населения муниципальных образований предметы ведения (согласно ФЗ № 131), как:

· бюджетная политика, как в плане наращивания местных доходов, так и эффективности мер по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений (для муниципальных районов);

· эффективность использования муниципального имущества (частично);

· развитие сферы сервиса;

· вопросы экологии, озеленения и благоустройства территории;

· обеспечение развития культуры и библиотечного обслуживания;

· обеспечение развития физической культуры, спорта и рекреации;

· обеспечение безопасности жизнедеятельности населения (в пределах полномочий соответствующих органов МСУ).

Также из указа не ясно, каков механизм оценки (для каждого конкретного показателя и условия подтверждения его достоверности) и чем обеспечивается репрезентативность выборки, достоверность и валидность данных, измеряемых методом социологического вопроса (в частности, для показателя № 30).

18. Таким, образом, несмотря на то, что, представленные в нормативно-правовых актах, отражают отдельные аспекты деятельности муниципальных образований двух типов (городские округа и муниципальные районы), особенно в сфере институциональных преобразований, сопровождающих процессы реформирования (местного самоуправления, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения и образования), они не отражают весь круг предметов ведения и полномочий органов МСУ, в минимальной степени фиксируют оценку роста жизненного уровня населения и не учитывают специфики конкретных муниципальных образований, имеющих разный потенциал жизнеобеспече...