Размещено на http://www.allbest.ru/

Партнерство государства и частного сектора: теоретические основы

К. Кисель, аспирант кафедры теории и практики взаимодействия бизнеса и власти НИУ ВШЭ

Аннотация

В последнее время тема государственно-частного партнерства в нашей стране приобретает все большую актуальность. Термин ГЧП все чаще появляется в СМИ, звучит в выступлениях представителей органов государственной власти различного уровня, бизнес-сообщества, а также ученых и специалистов. Однако на данный момент в научной литературе и периодике отсутствует общепризнанное определение ГЧП, которое в полной мере и адекватно отражало бы сущность этого экономического института. В статье дается краткое представление его базовых признаков и концептуальных вопросов.

In recent time the topic of public-private partnership in our country is becoming increasingly important. The term PPP is increasinglyappears in the media, heard from representatives of executive authorities at various levels, the business community, as well asscientists and engineers. However, at this point in the scientific literature and periodicals is no generally accepted definition of PPP, which is fully and adequately reflect the nature of this economic institution. The article gives a brief presentation of its basic features and conceptual issues.

Ключевые слова: Public-Private Partnership, государственно-частное партнерство, PPP, ГЧП, партнерство, концессия, контракт, аренда

Введение

В экономике ряда развитых, а в последние десятилетия и развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти, обозначаемого обычно термином Public-Private Partnership (PPP). В России принят термин "государственно-частное партнерство" (ГЧП). Многообразных форм ГЧП и их бурное развитие во всех регионах мира, широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют интерпритировать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики.

В современном понимании хозяйственное партнерство государства и частного сектора - ПГЧС/РРР/ГЧП - это «институциональный и организационный альянс между государством и частным бизнесом в целях реализации масштабных, национальных и международных, общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности - от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг» [1, с. 110].

Наиболее ярко новые формы взаимодействия государства и частного сектора проявились в рейганомике, тэтчеризме, в административно-финансовых реформах Японии и ряда стран Латинской Америки. В соответствии с концепциями неолиберализма во многих странах мира за последние годы существенно сократился государственный сектор, и функции государства по управлению жизненно важных объектов стали постепенно передаваться частному бизнесу.

Государственно-частное партнёрство является одним из инструментов в арсенале государства, благодаря которому предполагается увеличить объём инвестиций, например, в инфраструктуру и повысить их эффективность.

Концепция партнерства государства и частного сектора

В связи с ГЧП возникают три концептуальных, теоретических вопроса.

Первый - об отношениях между государством и социальными классами.

Второй - о роли государства в экономике, об определении оптимальных масштабов и границ государственного вмешательства в экономические процессы.

Tретий - о месте партнерства государства и частного сектора в процессах разгосударствления, происходящих с разной интенсивностью в большинстве стран мира.

Концепция партнерства государства и частного сектора определяется природой государства, относительно которой в западной научной литературе имеются две основные точки зрения. Первая отражает представление о государстве как инструменте осуществления гегемонии правящего класса, вторая - провозглашает нейтралитет государства и служение его на пользу всего общества [2].

Есть достаточно категоричное мнение об очевидном смещении партнерства в сторону обслуживания интересов капитала. Т. Барнеков, Р. Бойл и Д. Рич доказывают, что партнерства - это механизм, посредством которого государство обслуживает капитал [3]. Многие исследования показывают, как органы государственной власти помогают частному капиталу максимизировать прибыль от проектов в рамках партнерства с государством. В результате проведенного анализа партнерств в сфере городского развития в США Д. Сквайр заключает, что главной их целью было создание условий для развития больших корпораций и крупной промышленности. К аналогичным выводам приходит и японский ученый С. Китадзима [4].

По мнению других партнерства являются механизмом, способствующим гармоничному развитию экономики и гарантирующим защиту интересов различных классов общества. Ф. Кук доказывает, что для местных органов власти партнерства могут быть средством осуществления прогрессивной политики [5]. М. Мейер не исключает того, что партнерства служат интересам отдельных групп, что они являются также инструментом развития в интересах различных классов и групп общества, поскольку основаны на реальных проектах, реализуемых органами власти на пользу общества [6].

Государство и экономика

На протяжении длительного времени большинство государств проводило мероприятия по либерализации экономики, постепенно уходя из сфер материального и нематериального производства и ослабляя участие в формировании капитала. Однако участие в ГЧП означает, что государство, хотя и косвенно, но участвует в получении прибыли. При этом возникает вопрос, в какой степени государство может управлять экономикой посредством партнерств и может ли оно сохранять автономию от частной экономики и свою контролирующую роль в хозяйственном механизме?

Большинство исследователей современной экономики и политики утверждает, что государство обладает определенной автономией от экономики и других институтов гражданского общества. Так, например Л. Джезируски отмечает: концепция ГЧП базируется на том, что государство сохраняет относительную автономию [7]. В ее понимании государственная автономия представляет собой обязательное функциональное требование самой системы рыночных отношений. Государство рассматривается как "надэкономическая" сила ("extra-economic" force), предназначенная для преодоления противоречий рыночных отношений и отношений собственности, в рамках существующих гражданских и публично-правовых норм и институтов. Укрепление партнерства государства и частного сектора связано с этой функцией государства.

В интерпретации Майкла Рустина, профессора социологии в Университете Восточного Лондона, партнерства - есть включение государства в процесс накопления капитала и в рыночные отношения, что порождает определенную, а в отдельных случаях и значительную зависимость государства от бизнеса [8].

Вопрос об автономии государства напрямую связан с проблемой государственного вмешательства в экономику. Большинство исследователей находят множество противоречащих друг другу факторов, определяющих разделение функций государства и экономических субъектов. Рассматривая пределы государственного вмешательства, некоторые ученые отмечают, что оно не должно простираться на сферу ценообразования [9].

Современные формы партнерства государства и частного сектора связаны с процессами реструктурирования национальных экономик и представляют собой, по существу, косвенную приватизацию. Партнерства - это полуприватизационные формы ведения хозяйства (semi-privatization). Правда, иногда процесс создания партнерств называют просто приватизацией. Так, в фундаментальном американском исследовании "Партнерство государства и частного сектора: финансирование общественного благосостояния" говорится, что одним из альтернативных источников финансирования затрат на инфраструктуру может стать "приватизация, то есть заключение различных соглашений, в соответствии с которыми значительно возрастает участие частных компаний в финансировании, проектировании, строительстве, владении и эксплуатации государственных предприятий" [10].

Существуют два крайних подхода к трактовке категории государственно-частного партнерства. Согласно одному из них, ГЧП идентифицируется с приватизацией и рассматривается как особая ее форма - косвенная приватизация [10]. Данный подход учитывает масштабность участия частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках проектов от государства: финансирование, проектирование, строительство, владение и эксплуатация государственных предприятий.

В соответствии с другим подходом партнерства находятся на границе государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированными, ни национализированными институтами. Это своего рода "третий путь", позволяющий использовать политические по сути формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ [11].

Наиболее конструктивной следует признать трактовку ГЧП как полноценной замены приватизационных программ, позволяющей реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики - с другой [12]. При этом, в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности юридическим и физическим лицам, в партнерствах право собственности сохраняется за государством.

Формы, модели и механизмы ГЧП

Главной особенностью ГЧП является обилие самых различных форм, в которых оно находит свое проявление. С точки зрения Уорика Смита, директора группы по подготовке Доклада о мировом развитии за 2005 год Всемирного банка, в данный момент единой модели государственно-частного партнерства не существует [13].

В одних странах основной акцент делается на создании новых объектов инфраструктуры, в других - на повышении эффективности работы уже существующих. Есть страны, где от частного сектора требуются крупные капиталовложения, а есть - где его роль ограничена эксплуатацией объектов инфраструктуры. Мы используем такие термины, как приватизация, разукрупнение, концессии, аренды, аутсорсинг, аффермаж, делегация услуг, контракт на управление, эксплуатацию и обслуживание контрактов, сервис контракт и список можно продолжить.

Из многообразия форм государственно-частного партнерства можно вычленить основные, среди которых [14, стр.18]:

- контрактные отношения;

- арендные отношения;

- аффермажные соглашения;

- финансовая аренда (лизинг);

- государственно-частные предприятия;

- соглашение о разделе продукции (СРП);

- концессионные соглашения.

? финансово-промышленные группы;

? сорегулирование бизнеса и власти (долгосрочные публичные договоры о сотрудничестве; участие в целевых комплексных программах; выполнение заказов для государственных и муниципальных нужд; совместные государственно-частные проекты; государственная поддержка малого и среднего бизнеса; дерегулирование, т.е. передача отдельных функций государственных органов саморегулируемым и иным негосударственным организациям) [15];

? аутсорсинг (передача субъектам предпринимательской деятельности прав на оказание различного рода публичных услуг: государственных, социальных, негосударственных социальных и др.) [16, стр. 6];

? совместное правотворчество (активное участие представителей бизнеса в правотворчестве субъектов права законодательной инициативы: проведение экспертизы по заказу соответствующего государственного органа независимыми саморегулируемыми организациями, центрами, институтами и т. п. проектов федеральных законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных нормативных актов) [17];

? информационное взаимодействие власти и бизнеса (консультации, семинары, круглые столы и т. п.)

Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.[18]

Аффермаж обычно заключается для эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры (например, энергоснабжение и водоснабжение), при этом правовую ответственность за предоставление услуг несет не государство, а частная фирма, которая получает плату за воду и отвечает за все риски, связанные с эксплуатацией оборудования.

Концессия (концессионное соглашение) - специфическая форма отношений между государством и частным партнером, получающая все большее распространение. Форма договора о передаче в пользование комплекса исключительных прав, принадлежащих правообладателю. Передача в концессию осуществляется на возмездной основе на определенный срок или без указания срока. Объектом договора может быть передача прав на эксплуатацию природных ресурсов, предприятий, оборудования и иных прав, в т. ч. на использование фирменного наименования и (или) коммерческого обозначения, охраняемой коммерческой информации, товарных знаков, знаков обслуживания и т. п.

Выплата вознаграждения может осуществляться в виде разовых (паушальных) или периодических (роялти) платежей, процентов от выручки, наценки на оптовую цену товаров или в иной форме, установленной договором.[19]

Типы концессионных соглашений