Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику (на примере бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства)

1. подход к оценке эффективности бюджетных расходов на основе сопоставления бюджетных расходов и индикатора качества жизни населения;

2. методику оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику;

3. систему частных критериев социальных результатов, с помощью которых возможно проведение мониторинга результативности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства;

4. методику оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику в сфере профилактики и патроната социального сиротства, которая позволяет органам исполнительной власти региона проводить сравнение эффективности расходов между различными муниципалитетами.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 137 источников и 11 приложений. Работа содержит 5 рисунков и 14 таблиц. Объем работы - 175 страниц.

Во введении обоснована актуальность темы. Определены цель, предмет и объект исследования, сформулированы научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические методы экономической оценки эффективности бюджетных расходов» рассмотрены четыре основных метода, применяемые в настоящий момент в оценке эффективности бюджетных расходов:

§ анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis - CBA),

§ анализ издержек и результативности (cost-effectiveness analysis- CEA),

§ анализ издержек и полезности (cost-utility analysis - CUA),

§ анализ издержек и взвешенной результативности (weighted cost- effectiveness analysis - wCEA).

В первую очередь был рассмотрен метод, применяемый в случае, когда общественные выгоды поддаются денежной оценке, - анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis - CBA). Начиная с середины прошлого века, проводились комплексные исследования, посвященные разработке методологии данного подхода. Существенный вклад в развитие анализа издержек и выгод привнесли такие ученые, как Марглин, Аткинсон, Стиглиц, Мишан. Описанием практического применения данного метода занимались Прест, Турвей, Дорфман и др. Использование метода анализа издержек и выгод для оценки программ, относящихся к здравоохранению, образованию, окружающей среде и другим направлениям социальной политики, можно найти в работах Беккера, Вайсброда, Ли и Стромсдорфера, Сагдена и Вильямса, Дональдсона и др.

Суть метода анализа издержек и выгод заключается в сравнении агрегированных выгод, оцененных в денежном выражении, получаемых от реализации бюджетных расходов по конкретному направлению, и самих расходов. Итоговый показатель - чистые текущие выгоды - рассчитывают по формуле:

NB = (1)

где NB - чистые текущие выгоды (net present benefit),

Bt - выгоды в момент времени t,

Ct - затраты в момент времени t,

d - социальная ставка дисконтирования.

Достоинством метода анализа издержек и выгод, несмотря на сложность оценки некоторых выгод, а также оценки социальной ставки дисконтирования, является то, что он позволяет проводить сравнения между различными бюджетными расходами (программами) путем сопоставления их чистых выгод.

В данной главе далее представлены методы, применяемые в случае, когда выгоды от общественных расходов сложно оценить в стоимостном выражении: анализ издержек и результативности, анализ издержек и полезности, анализ издержек и взвешенной результативности.

Метод анализа издержек и результативности схож с методом анализа издержек и выгод, однако существует серьезное отличие, которое заключается в том, что выгоды оцениваются не в денежном выражении, а в физических единицах.

При использовании такого метода рассчитывают критерий C/E:

С/Е = (2)

Рассматривая анализ издержек и результативности, необходимо отметить, что в настоящее время особое внимание уделяется сравнению данного метода с классическим методом анализа издержек и выгод, а также выявлению взаимосвязи между ними. В частности, такой анализ проводится в работах Йохансона и Мельтцера; Гарбера и Фельпса; Блейчрода и Квиггина, Брауэра и Копманшапа, Долана и Эдлина и др. На различия между методами анализа издержек и выгод и анализа издержек и результативности указывается в исследованиях Лезурна, Левина, Хансена и др.

Анализ издержек и полезности (cost-utility analysis - CUA) - метод, основанный на сравнении издержек, измеряемых в денежном выражении, и пользы для населения, полученной от осуществления бюджетных расходов, которая выражается в единицах полезности (например, в единицах QALY - quality adjusted life years - число продленных лет жизни). Оценка целесообразности проведения бюджетных расходов производится, исходя из анализа критерия C/U:

С/U = (3)

В настоящее время метод анализа издержек и полезности чаще всего используется при анализе бюджетных расходов, касающихся здравоохранения. Данный метод имеет много схожих черт с методом анализа издержек и результативности. Из-за схожести двух методов многие авторы не делают различия между ними. Например, Вайнштейн и Стасон, Голд рассматривают анализ издержек и полезности как частный случай анализа издержек и результативности. Несмотря на это, разумным представляется использование разных названий для обозначения данных подходов в силу того, что метод анализа издержек и полезности, в отличие от анализа издержек и результативности, дает возможность обобщения эффектов бюджетных расходов.

При оценке бюджетных расходов часто возникает необходимость агрегирования множества социальных результатов, притом что выгоды не могут быть измерены в денежном выражении. В таких случаях рекомендуется использовать подход анализа издержек и взвешенной результативности (weighted cost-effectiveness analysis - wCEA). Данный метод часто используется при оценке бюджетных расходов, относящихся к образованию и здравоохранению. Выгоды, получаемые обществом от проведения этих расходов, зачастую невозможно измерить в денежном выражении. Кроме того, подобные расходы могут повлечь за собой различного рода результаты, следовательно, возникает необходимость их объединения, для того чтобы получить инструмент для принятия решений.

Итоговая формула для расчета критерия результативности представлена ниже:

wCE= (4)

где E_i - i-ый эффект,

w_i - вес i-ого эффекта.

При таком подходе первым шагом становится определение важности каждого результата в соответствии с конкретной целью программы, т.е. присвоение весов результатам. Международные эксперты рекомендуют определять веса, основываясь на мнениях экспертов, предпочтениях лица, принимающего решения, взглядах общества на рассматриваемую проблему и т.п. (Всемирный Банк, 1996. Энциклопедия экономического анализа и инвестиций). Стоит отметить, что присвоение весов является одним из самых трудных моментов при проведении подобного анализа.

В связи с тем что результаты разных программ бюджетных расходов могут быть оценены с помощью различных показателей, одной из проблем при использовании данного подхода является невозможность сравнить эффективность между различными региональными бюджетными проектами. Для решения данной проблемы автор предлагает использовать концепцию оценки эффективности бюджетных расходов на основании соотношения издержек и значений индикатора качества жизни населения, т.к. бюджетные расходы должны вести к улучшению качества жизни, что является особенно важным при осуществлении бюджетных расходов на социальную политику. В связи с этим встает проблема определения, что такое качество жизни и с помощью каких показателей его можно измерить.

Далее в работе анализируются различные системы оценки качества жизни населения. Среди исследователей, занимающихся проблемами качества жизни, вопрос о содержании и структуре понятия «качество жизни» остается дискуссионным и на сегодняшний день. Одни трактуют его как тождественное понятиям уровня, стиля или образа жизни; другие сводят к иным содержательным областям -- качеству окружающей среды, частоте стрессовых ситуаций и др.

В настоящий момент можно выделить три основных подхода к объяснению понятия качества жизни. Первый подход состоит в том, что качество жизни рассматривается как определенная степень полезности, достигаемой человеком в течение жизни. Взгляд на качество жизни в рамках концепции полезности отчетливо представлен Пигу. Сторонники другого подхода отождествляют понятие качества жизни с понятием богатства. Данный подход берет свое начало еще в трудах Смита. Наконец, третий подход рассматривает качество жизни как некий вид свободы. Представителем этой точки зрения принято считать американского ученого Шульца.

Задача любой концепции качества жизни заключается в формировании инструмента практической оценки этого качества - показателя, позволяющего осуществлять сравнительный анализ и вырабатывать необходимые меры государственной политики. В зависимости от выбора лица, с чьей точки зрения следует оценивать качество жизни, концепции можно дифференцировать на субъективные и объективные. Первые изучают субъективные представления людей относительно их собственных жизненных условий. Субъективная оценка формируется из опроса населения, который позволяет произвести многостороннюю оценку качества жизни, не используя оценку значимости отдельных факторов. Вторые включают в себя набор объективных показателей оценки качества жизни, которые не зависят от мнений людей о значимости того или иного показателя. К объективным оценкам относятся статистические показатели, отражающие различные стороны экономического благосостояния.

Для оценки эффективности бюджетных расходов представляется целесообразным использовать объективные концепции оценки качества жизни. В работе описаны наиболее известные из них: валовой внутренний продукт (ВВП) и ВВП на душу населения, индекс человеческого развития (Human Development Index, HDI), интегральный индикатор качества жизни населения, предложенный С.А. Айвазяном.

Наиболее полным и комплексным методом построения интегральной характеристики качества жизни населения, на наш взгляд, является подход С.А. Айвазяна. Достоинство данного подхода в том, что он позволяет произвести оценку на основе официальных данных органов государственной статистики. Методология построения интегрального индикатора качества жизни населения основана на специальных процедурах агрегирования частных (статистически регистрируемых) показателей различных аспектов качества жизни.

Во второй главе «Методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов на социальную политику» рассмотрены содержание, цели и формы социальной политики и вопросы оценки эффективности ее проведения.

Оценке социальной политики и социальных программ посвящено множество работ, причем в силу многогранности данной проблемы подходы к оценке, как и непосредственно сами методы, широко варьируются в зависимости от обстоятельств и целей оценки. В общем виде различные подходы к оценке государственной политики систематизированы в книгах Паттона и Савицки, а также Л.И. Якобсона. Методологические подходы к макроэкономической оценке различных аспектов социальной политики и методы международных сопоставлений разработаны специалистами Международного валютного фонда: Е.Балдаччи, М-Т. Гуин-Сью, Л. де Мелло; П.С. Лопесом; А. Куэваси др.

Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику, по мнению Пола Спикера, должна состоять из четырех шагов: постановка цели проведения социального проекта, выявление конкретных действий, необходимых для достижения поставленных целей, определение результатов (эффектов) от проведения социальной программы, сравнение полученных результатов с затратами на их достижение. Для того чтобы оценить какую-либо социальную программу или проект, в первую очередь необходимо выбрать те критерии, в результате анализа которых можно сделать вывод об результативности бюджетных расходов. Разработка критериев является одним из самых сложных факторов в оценке.

В главе далее представлен обзор литературы по вопросам бюджетирования, ориентированного на результат, как инструмента планирования бюджетных расходов на социальную политику, способствующего росту их эффективности. В настоящий момент данный вопрос является достаточно актуальным, так как, по мнению многих исследователей, принятая в настоящее время в РФ технология планирования расходной части бюджетов не позволяет обеспечить эффективное использование бюджетных средств. Основной сложностью является то, что объем бюджетных расходов формально не зависит ни от достигаемых результатов, ни от качества оказываемых услуг и выполняемых функций.

В рамках внедрения концепции бюджетирования, ориентированного на результат, важным вопросом является проведение мониторинга результативности бюджетных расходов на социальную политику с помощью количественных показателей. Президент РФ в своем бюджетном послании на 2003 год обозначил данную проблему следующим образом: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей».

В основе систем мониторинга результативности бюджетных расходов в развитых странах лежит использование показателей, позволяющих проследить результативность бюджетных расходов и их соответствие поставленным целям. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает разработку системы показателей, которые позволили бы отслеживать и оценивать результаты произведенных бюджетных расходов. экономический социальный бюджетный денежный

Далее в работе представлена методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику. Предложения автора разработаны на основе подхода по оценке издержек и взвешенной результативности, изложенной в первой главе. Схематично методика представлена на рисунке ниже.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Методика оценки эффективности бюджетных расходов на социальную политику

Суть методики заключается в первоначальной разработке показателей частных социальных результатов, которые объединяются в интегральный социальный эффект, и последующем соотношении полученного интегрального эффекта с величиной бюджетных расходов на его достижение. В работе описаны два подхода по выбору весов частных критериев для построения интегрального показателя социального эффекта: экспертный и статистический. Последний подход предложен С.А. Айвазяном в работах по построению интегрального индикатора качества жизни населения.

В третьей главе «Оценка эффективности бюджетных расходов на социальную политику по профилактике и патронату социального сиротства» проводится анализ социальной политики в отношении детей-сирот в Пермской области, разрабатывается методика оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства.

В настоящее время проблема социального сиротства является одной из наиболее серьезных. Под понятием «социальный сирота» понимаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, попавшие в эту категорию не в силу естественных причин (смерть обоих родителей или единственного родителя, признание родителей недееспособными, нахождение их в лечебных учреждениях), а в силу сложившихся социальных проблем.

Проблему «социального сиротства» исследователи В.К. Зарецкий, М.О. Дубровская, В.Н. Ослон, А.Б. Холмогорова считают одной из ключевых в социальной политике России. Пермская область в этом отношении не исключение. Общее число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, неуклонно растет (с 17,6 тыс. на начало 2002 г. до 19 тыс. на начало 2005 г.). При росте общего числа детей-сирот ежегодно вновь выявляются порядка 4 тыс. детей-сирот, из них около 77% - социальные сироты.

Проведенный анализ социальной политики в сфере «социального сиротства» выявил, что исторически в России органы исполнительной власти в основном занимаются вопросами патроната сиротства, т.е. обеспечивают детям проживание в домах ребенка и детских домах. Расходы на такого рода меры достаточно велики: в среднем содержание одного сироты в доме ребенка в Пермской области в 2003 году составляло для регионального бюджета 80 тыс. руб., в детском доме - 70 тыс. руб. в год. Причем большая часть данной суммы тратилась на содержание учреждений, а непосредственно на ребенка - лишь 28 тыс. руб. Профилактическая работа по предотвращению социального сиротства в области практически не ведется. Расходы на профилактику социального сиротства в Пермской области в 2003 году составили около 2% (240 млн. руб.) от всех расходов на профилактику и патронат (1,2 млрд. руб.).

С точки зрения концепции бюджетирования, ориентированного на результат, данная политика не представляется эффективной: выделение бюджетных средств на профилактику позволяет достичь больших результатов ввиду сокращения бюджетных расходов в будущем на воспитание социальных сирот. В связи с этим, целью социальной политики в данной сфере должно быть не только обеспечение сиротам достойного проживания, но и профилактика данного явления.

Основные цели социальной политики в сфере профилактики и патроната социального сиротства автором сформулированы следующим образом:

§ органы государственной власти должны обеспечивать достойное проживание и социальное воспитание детей-сирот в государственных учреждениях (дома ребенка, детские дома);

§ органы государственной власти должны проводить такую социальную политику, чтобы:

1) общее число детей-сирот сокращалось (в особенности в детских домах, т.к., по данным социологов, процесс социализации детей-сирот, живших в детском доме, протекает особенно сложно),

2) количество вновь выявленных детей сирот снижалось при сохранении стандартов качества их выявления (т.е. необходимо проводить профилактическую работу, чтобы само явление «социальное сиротство» сокращалось).

Анализ социальной политики в отношении детей-сирот в Пермской области показал, что в системе профилактики и патроната социального сиротства (СППСС) работает множество ведомств: образование, здравоохранение, социальная защита, органы занятости, комитеты по делам несовершеннолетних, внутренних дел, опеки и попечительства, по делам молодежи, а также около 4 тысяч учреждений (более 2 тысяч образовательных учреждений, 58 детских домов и домов ребенка, 46 учреждений системы социальной защиты (детские дома-интернаты, приюты, социально-реабилитационные центры). В этом многообразии органов управления и учреждений непосредственно с детьми работает более 60 тысяч человек (только в детских домах, домах ребенка и приютах около 3 тысяч специалистов).

В связи с такой организационной сложностью СППСС для проведения оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства было предложено разбить систему на пять уровней в зависимости от целевой группы. Это связано с тем, что деятельность органов государственной власти различается в зависимости от целевой группы:

§ профилактика первого уровня (ранняя профилактика). Целевые группы: подростки, молодежь, не состоящая в браке, и семьи. Цель работы - повышение уровня социализации подростков и молодежи, формирование ответственного родительства, предотвращение появления асоциальных семей.

§ профилактика второго уровня (докризисный патронат). Целевая группа: одинокие матери и семьи групп риска по социальному сиротству с момента беременности или рождения ребенка. Цель работы - недопущение появления социальных сирот из семей группы риска.

§ профилактика третьего уровня (кризисный патронат). Целевая группа: дети, находящиеся в социально опасном положении (семья в кризисе). Цель работы - реабилитация кровных семей для возврата ребенка в кровную семью (преодоление кризиса).

§ попечительский патронат. Целевая группа: дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также замещающие семьи. Цель работы - обеспечение прав детей на воспитание и заботу, помощь замещающим семьям.

Построение интегрального индикатора социального эффекта по уровню СППСС проводится в соответствии с подходом, описанным во второй главе, веса частных критериев определялись экспертным путем на основании определения значимости критериев в рамках уровня. Применение статистического подхода для определения весов в настоящий момент не представляется возможным, т.к. данные только начали собираться.

Оценка социального эффекта по муниципалитету проводится в соответствии с методикой, предложенной С.А. Айвазяном, по построению интегрального индикатора качества жизни населения, в рамках которой качество жизни складывается из пяти составляющих. В нашем случае происходит агрегирование пяти интегральных эффектов по уровням системы в один интегральный эффект функционирования всей системы.

Практическая реализация данной методики оценки эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства выявила проблему оценки затрат, связанных с функционированием уровня СППСС. В настоящий момент затраты на функционирование каждого уровня системы оценить достаточно сложно, так как, во-первых, в системе работает множество учреждений и ведомств, во-вторых, учет затрат в таком разрезе пока не ведется (методика бюджетирования, ориентированного на результат, пока не внедрена). При этом часть учреждений, помимо работы, связанной с профилактикой и патронатом социального сиротства, может заниматься и другой деятельностью.

Для решения данной проблемы был предложен следующий механизм оценки затрат:

§ выделение основных функций по уровням системы профилактики и патроната социального сиротства (СППСС);

§ сопоставление выделенных функций с соответствующими элементами системы (управлениями и учреждениями);

§ распределение общих затрат по ведомствам и учреждениям в соответствии с трудозатратами на выполнение каждой функции;

§ аккумулирование затрат, ассоциированных с каждой функцией и, соответственно, с каждым уровнем СППСС.

При этом список всех функций для разных учреждений и ведомств был сформирован и утвержден Распоряжением Губернатора Пермской области № 225-р от 20.05.2005 «О проведении мониторинга эффективности системы профилактики и сопровождения (патроната) социального сиротства в Пермской области». Руководителям учреждений и ведомств необходимо определить только общие бюджетные расходы по своему учреждению и оценить экспертным путем: сколько времени тратится на выполнение отдельной функции. Пример анкет, необходимых для ежегодного заполнения руководителями учреждений и ведомств, представлен в таблице ниже. Всего было разработано 13 анкет.

Таблица 2. Анкета для образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Таким образом, оценив бюджетные расходы по всем учреждениям и ведомствам, можно рассчитать сумму затрат как по уровням системы, так и по всей системе в целом в каждом муниципалитете.

Соответственно, далее можно рассчитать критерий «затраты/интегральный эффект» (wCEA), провести оценку эффективности бюджетных расходов на систему профилактики и патроната социального сиротства и сравнить эффективность между муниципалитетами. Возможно проведение сравнения эффективности бюджетных расходов в рамках каждого уровня между муниципалитетами.

Для реализации методики оценки эффективности бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства при участии автора был разработан программный продукт, который использовался в дальнейшем для проведения исследования. С его помощью была проведена сравнительная оценка эффективности бюджетных расходов между муниципалитетами и районами Пермской области за 2004 год.

Апробация методики позволила выявить следующие тенденции и проблемы:

§ наибольший интегральный социальный эффект от бюджетных расходов на профилактику и патронат социального сиротства наблюдается в небольших городах Пермской области. В целом это можно объяснить тем, что в них в настоящий момент проблема социального сиротства стоит менее остро, чем в крупном городе (Перми). В небольших городах наблюдается большая активность людей по созданию замещающих семей и принятию в них детей-сирот;

§ анализ значений социальной эффективности показал большой разброс их значений. Прежде всего это связано с тем, что оценки затрат, не зависящие от автора, получились очень разными между муниципалитетами. Такая большая разница в затратах, на наш взгляд, связана с тем, что данная методика только начинает внедряться в деятельность органов исполнительной власти, поэтому, возможно, есть проблемы с оценкой затрат на СППСС, так как они оцениваются пока с помощью экспертного метода распределения затрат по учреждениям и ведомствам. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в практику деятельности региональной власти позволит повысить точность оценки затрат и оценку эффективности бюджетных расходов на социальную политику.

Заключение по результатам исследования