Управление особо охраняемыми природными территориями: концепция, формы организации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Управление особо охраняемыми природными территориями: концепция, формы организации

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: экономика природопользования

Коронова Е.Н.

Ростов-на-Дону - 2006

Диссертация выполнена на кафедре экономики предприятия и инновационной деятельности в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет»

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Старокожева Галина Ивановна

Официальные оппоненты: доктор географических наук, профессор

Дружинин Александр Георгиевич

кандидат экономических наук

Конозов Андрей Александрович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)»

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Функционирование и развитие особо охраняемых природных территорий в регионах объективно предопределено законами экоразвития, так как для ряда территорий механизм охраны является наиболее эффективным или единственно возможным. Особо охраняемые природные территории (ООПТ) можно рассматривать как способ территориальной организации хозяйства с учетом ограничения хозяйственного воздействия. Целью таких ограничений является сохранение экологического каркаса территорий регионов и функциональности экосистем.

Однако отсутствие системного эколого-экономического подхода к определению границ и сущностных характеристик территорий с особыми режимами функционирования и направлениями развития требует тщательного изучения и совершенствования механизмов управления ими.

Необходимо отметить, что в регионах созданы особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения, правовой статус которых во многом определяет способы управления ими. Однако территориальная привязка приводит к тому, что часто на региональных землях функционируют особо охраняемые природные территории, имеющие национальное или международное значение, а в границах многих из них выделяются подчиненные территории более высокого или низкого охранного статуса. Это предопределяет поиск путей совершенствования механизмов управления этими территориями.

Игнорирование социально-экономической и экологической специфики данных территорий может привести к недоиспользованию и даже утрате, например, оздоровительных, рекреационных, образовательных ресурсов, и как следствие - снижению «качества жизни» населения региона.

Формирование, функционирование и развитие в регионах особо охраняемых природных территорий в настоящее время происходит в условиях отсутствия унифицированных подходов к организации управления ими. Необходимость их разработки с целью обеспечения эффективного функционирования и развития подобных территорий и определила актуальность данного диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Анализ монографической и периодической литературы по проблематике диссертации показал, что научных публикаций по вопросам управления особо охраняемыми природными территориями в регионах крайне мало для формирования системно-целостного представления о предмете исследования. Отчасти, это обусловлено тем, что проблемы функционирования, развития и управления особо охраняемыми природными территориями не являются объектом исследования в рамках отдельного направления научного знания, методы и способы их исследования рассматриваются в рамках нескольких экономических дисциплин (экономика природопользования, экономическая география, статистика, экологический менеджмент, региональная экономика). Уделяя большое внимание исследова-нию всех аспектов организации мониторинга и охраны природных и природно-антропогенных объектов на данных территориях, на периферии внимания авторов остаются вопросы конструирования результативных механизмов управления взаимодействием разноплановых и разномасштабных субъектов отношений, возникающих в процессе создания и развития территорий с особым охранным статусом.

Однако имеющиеся в научной литературе и периодических изданиях, а также электронных источниках информации публикации в исследуемой области можно условно сгруппировать по тематической направленности следующим образом.

Современные подходы к изучению процессов создания и управления ООПТ представлены в работах С.Н.Бобылева, А.А.Тишкова, Ю.Л.Мазурова, А.А.Паки-ной, О.Л.Дубовик, А.Деви, Д.Диксона, А.П.Капицы, А Филлипса и др.

Вопросам методологии формирования и развития региональных механизмов рационального природопользования посвящены работы В.Б.Степаницкого, Г.А.Мазманянц, В.Ф.Протасова, А.В.Молчанова, И.М.Шабуниной, О.А.Ломов-цевой, Г.И.Старокожевой, М.Ю.Трубина и др.

Комплексный анализ проблем функционирования ООПТ различных категорий, в том числе проблем сохранения биоразнообразия, проведен в работах, выполненных рядом авторов в рамках реализации в России Проекта Глобального Экологического Фонда «Сохранение биологического разнообра-зия России». Это, в том числе, работы по анализу экономических проблем сохранения биоразнообразия и экономической оценке ООПТ С.Н. Бобылева, А.Ю.Александровой, А.К.Благовидова, А.А.Никольского, В.Л.Грошева, И.М.Потравного и др.

В последнее время появился значительный объем исследований отношений собственности, возникающих в процессе природопользования на территориях ООПТ. Данные исследования проводятся правоведами в рамках изучения реализации в России экологического права. Это работы О.Л.Дубовик, А.В.Мазурова и др.

Региональные аспекты данной проблемы исследовались в работах В.А.Бры-лева, А.В.Семенютиной и др.

Тем не менее, на практике и в научной литературе сегодня трудно найти конкретные предложения по совершенствованию механизмов управления особо охраняемыми природными территориями, не выработаны подходы к разработке и адаптации региональных режимов управления данными специфическими объектами в соответствии с политическими, социально-экономическими изменениями, происходящими в России. Территории с особым охранным статусом сегодня являются источниками многочисленных эколого-экономических, экономико-правовых, социально-политических конфликтов между различными субъектами отношений, возникающих в процессе производ-ства материальных благ и нематериальных ценностей. Методологические и прикладные аспекты исследования региональных детерминант формирования системы управления взаимодействием особо охраняемых природных террито-рий и хозяйствующих субъектов, населения региона сегодня востребованы для научного поиска как не получившие системного обеспечения адекватным методическим инструментарием.

Данные обстоятельства в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловили выбор темы исследования, формулировку ее цели и этапных задач.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе содержательного анализа эколого-экономической сущности особо охраняемых природных территорий, определения особенностей их формирования в регионах разработать концепцию и региональный механизм управления особо охраняемыми природными территориями, обеспечивающие их эффективное функционирование и развитие.

Алгоритм достижения поставленной цели предусматривает решение следующего комплекса взаимоувязанных задач:

- исследование эколого-экономической сущности особо охраняемой природной территории во взаимосвязи с общей теорией рационального природопользования и концепцией полной экономической ценности;

- уточнение понятия особо охраняемой природной территории с учетом ее хозяйственного освоения и принципов управления;

- анализ предпосылок формирования и развития особо охраняемых природных территорий в России и за рубежом;

- выявление влияние различных факторов на формирование, функционирование и развитие особо охраняемых природных территорий в регионах;

- анализ на примере конкретного региона особенностей формирования сетей особо охраняемых природных территорий и перспектив эффективного управления ими в современных условиях;

- систематизация проблем формирования, функционирования и развития особо охраняемых природных территорий;

- определение направлений совершенствования регионального управления особо охраняемыми природными территориями на основе типизации способов управления;

- разработка региональных механизмов управления особо охраняемыми природными территориями с учетом формирования внешних «надотраслевых» органов управления.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают особо охраняемые природные территории, а также особенности их функционирования и развития. Предметом исследования является совокупность управленческих отношений, возникающих в процессе создания, функционирования и развития особо охраняемых природных территорий в регионах, способы и модели управления их взаимодействием в контексте приоритетов регионального развития.

Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам развития особо охраняемых природных территорий, реформированию системы научных взглядов на их эколого-экономическую сущность, проблемам рационального использования природных ресурсов, формирования и развития, региональных эколого-экономических систем, региональному управлению; законодательные и нормативные акты РФ, Волгоградской области, решения органов местного самоуправления, определяющие основные направления государственного и регионального регулирования деятельности в сфере формирования, функционирования и развития ООПТ, в том числе в процессе принятия управленческих решений в отношении рационализации использования земельных, лесных, водных, биологических и рекреационных ресурсов на их территориях.

При разработке проблемы использовались различные методологические подходы, в том числе системный подход, общенаучные методы исследования, включая аналитический метод, методы экономического, сравнительного, факторного анализа, метод научной абстракции, а также статистические и графические методы исследования.

Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе официальных статистических данных, аналитических материалов, нормативных, отчетных, методических и служебных материалов Управления Росприроднадзора по Волгоградской области, Росприроднадзора и МПР России, монографических исследований российских и зарубежных ученых, опубликованных в научной литературе и периодической печати, материалов государственных докладов о состоянии окружающей природной среды, семинаров и конференций, а также Интернет-ресурсов и авторских исследований диссертанта.

Концепция диссертационного исследования состоит в совокупности положений, в соответствии с которыми исходной методологической основой формирования в новых условиях хозяйствования механизма управления особо охраняемыми природными территориями являются императивы теории устойчивого воспроизводства территориальных эколого-экономических систем и модели полной экономической ценности окружающей природной среды, реализация которых требует внедрения многоуровневого экологического менеджмента, применения инструментов и технологий полного или частичного ограничения хозяйственной деятельности (режимы хозяйствования, налоги, платежи, штрафы и т.д.), государственной поддержки и регулирования развития региональных рынков экосистемных услуг, обеспечения соблюдения принципов соответствия и симметричности прав и ответственности всех региональных субъектов хозяйствования и государственных структур, действующих в границах особо охраняемых природных территорий, внедрения механизма формирования федерального, регионального и местного социального заказа на воспроизводство экологических ресурсов и услуг этих территорий.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Анализ теоретических работ и результатов практической деятельности свидетельствует о недостаточной разработанности проблематики, посвященной управлению особо охраняемыми природными территориями в рыночных условиях. Это связано с отсутствием научно обоснованных подходов к определению эколого-экономической сущности ООПТ, различиями в международной и российской практике их классификации. В узком смысле особо охраняемая природная территория региона представляет собой особо управляемый природный или природно-антропогенный объект или комплекс, функционирование которого осуществляется на основании охраны, применения системы ограничений хозяйственной деятельности, который является элементом экологического каркаса региона. В широком смысле под особо охраняемой природной территорией региона следует понимать совокупность объектов и субъектов управления, объединенных системой эколого-экономических, экономико-правовых и социально-политических отношений, возникающих в процессе рационализации использования природных ресурсов и условий особо ценных с эколого-экономической точки зрения участков территории региона.

2. Ретроспективный срез эволюции системы научных взглядов на создание территорий с особым охранным статусом свидетельствует об объективной предопределенности их формирования и развития в регионах, которое происходит под влиянием совокупности факторов, обуславливающих появление как позитивных, так и негативных социально-экономических и экологических послед-ствий данных процессов. Анализ современного состояния сети особо охраняемых природных территорий Волгоградской области показал, что наличие на территории района охраняемых территорий различного статуса и разных катего-рий требует от органов местного самоуправления регламентации хозяйственной деятельности с учетом наличия таких территорий и режимов управления каждой из них; необходима разработка и внедрение специфических способов управления, типизированных по степени сложности. Данное предположение позволяет выделить для регионального уровня две группы и несколько типов управления особо охраняемыми природными территориями, учитывающих статус этих территорий. Первая группа включает муниципальный, региональный и федеральный монотипы управления (в границах административной единицы находятся объекты соответственно только муниципального, регионального или федерального статуса). Ко второй группе в зависимости от сочетания статусов находящихся в границах административной единицы территорий следует отнести четыре смешанных типа управления: муниципально-региональный, муници-пально-федеральный, регионально-федеральный, муниципально-регионально-федеральный. Применение традиционных способов управления не позволяет обеспечить социально-экономическое развитие районов регионов, в которых созданы территории с особым охранным статусом, и тем самым, не способствует их интеграции в экономическую систему региона. В таких условиях потенциал этих территорий регионом используется нерационально и востребован частично.

3. Реализация смешанного типа управления особо охраняемыми природными территориями местными органами самоуправления крайне затруднена без создания внешних структур, обеспечивающих стратегическое и оперативное управление территориями всех правовых статусов. Ведь придание особого правового статуса влечет за собой изменение режима управления, изменение правовой, финансовой и социальной ответственности за принятые управленческие решения. Кроме того, создание особо охраняемых природных территорий в регионах осуществляется с изъятием и без изъятия земель. Следовательно, ряд районов в связи с формированием на их территориях охранной сети с федеральным и местным статусом могут иметь препятствия для социально-экономического развития, а также велика вероятность возникновения хозяйственных споров. В связи с этим возникает необходимость создания такого «надотраслевого» внешнего органа управления, который бы обеспечивал эффективное взаимодействие органов местного самоуправления, органов исполнительной власти, хозяйствующих субъектов охраняемых природных территорий независимо от их статуса, наличия местных жителей на территориях регионов.

4. Становление современной региональной системы управления особо охраняемыми природными территориями сопряжено с формированием различных внешних органов управления, структура которых и место в иерархии власти зависит от совокупности условий реализации государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды в том или ином регионе. Подобным управляющим органом может быть единая региональная дирекция особо охраняемых природных территорий, в задачи которой входит осуществление стратегического и оперативного управления территориями с различным статусом и различных категорий. Региональный эффективный механизм управления особо охраняемыми природными территориями может быть разработан и внедрен только с учетом осуществления единой дирекцией многофункциональной деятельности, связанной с реализацией межотраслевых коммуникаций. Механизм управления особо охраняемыми природными территориями представляет собой совокупность способов, методов, технологий управления использованием природных ресурсов и условий на их территории, правовых норм, посредством применения которых достигается цель охраны, воспроизводства особо ценных ресурсов, а также структурных связей и конкретных форм хозяйствования на данных территориях. По форме реализации механизм управления представляет собой методическую, организационную, экономическую и правовую деятельность по разработке и реализации конкретных инструментов управления.

5. Наиболее сложной с точки зрения определения эколого-экономической сущности и репрезентативной с точки зрения реализации смешанных типов управления региональной категорией особо охраняемых природных территорий является природный парк. Степень сложности типа управления возрастает за счет значительной площади его территории, наличия местного населения, проживающего в границах парка; наличия подчиненных ООПТ различного статуса, кластеров (территорий внутри природного парка, не вошедших в его границы), специфики биоразнообразия, экологических проблем и т.д. Механизм управления природным парком представляет собой последовательность взаимосвязанных процессов, обеспечивающих снижение степени неопределен-ности функционирования особо охраняемой природной территории и ее развитие. Элементами механизма являются: комплексная эколого-экономи-ческая оценка потенциала парка, разработка и внедрение режима и инструментов управления, оптимизация структуры управления, разработка и реализация программы развития, мониторинг результатов деятельности, оценка результатов мониторинга, принятие управленческих решений, способствующих рациональному использованию ресурсов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в концептуальном осмыслении необходимости учета региональной специфики при определении направлений развития и форм организации взаимодействия различных особо охраняемых природных территорий; необходимости комплексной эколого-экономической оценки и учета потенциала особо охраняемых природных территорий в процессе разработки программ использо-вания (неиспользования) их природных ресурсов и условий, формировании теоретических и методических подходов к управлению процессами рационали-зации использования особо ценных ресурсов и условий в регионах с учетом функционирования в их пределах территорий с особым охранным статусом и обосновании на этой основе элементов механизма управления охранной сетью, связанных с формированием адекватных приоритетам социально-экономичес-кого развития региона моделей взаимодействия. К числу положений, содержащих элементы приращения научного знания, относятся следующие:

1. Уточнено и расширено понятие особо охраняемой природной территории как специфически управляемого природного или природно-антропогенного объекта или комплекса, являющегося структурным элементом экологического каркаса региона, и обеспечивающим ее экологически безопасное воспроизводство, с точки зрения хозяйственного освоения и многоуровневой системы управления, что позволило рассматривать особо охраняемую природную территорию как объект управления в системе рационального использования природных ресурсов региона; показана объективная предопределенность формирования особо охраняемых природных территорий в регионах, в силу чего особую актуальность получает обоснование концепции эффективного управления сетью особо охраняемых природных территорий в рыночных условиях на основе разработки адекватных современным экологическим и социально-экономическим условиям механизмов.

2. Выявлены особенности формирования и развития особо охраняемых природных территорий в регионах: модификация объекта, связанная с изменением норм, правил, ограничений хозяйственной деятельности в регионе, обусловленных изменением механизма управления в соответствии с рыночной моделью экономики и процессами сохранения особо охраняемых природных территорий в регионах с учетом трансформации механизма управления; обоснована система взаимодействия элементов управления, включающая в себя специфические инструменты, такие, как менеджмент-планы, режимы управле-ния особо охраняемыми природными территориями как хозяйствующими субъектами, учитываемые при разработке механизмов управления на федеральном, региональном и местном уровне.

3. Практически доказана необходимость типизации способов управления особо охраняемыми природными территориями, расположенными на террито-рии административной единицы региона, с выделением монотипов и смешан-ных типов управления; для уточнения статуса, подтверждения категорий особо охраняемых природных территорий предложен подход, предполагающий выявление и оценку по 10-балльной шкале тех компонент, которые в большей степени влияют на суждение о возможности хозяйственного освоения природных объектов и ценности, не связанной с их использованием (совокупность моноцелевых, многоцелевых и средообразующих природных ресурсов, ассимиляционная емкость территории).

4. Разработан региональный механизм управления особо охраняемыми природными территориями на основе экономически и экологически обоснованных способов и методов управления в соответствии с концепцией полной экономической ценности, концепцией полного или частичного ограничения хозяйственной деятельности и развития рынков экосистемных услуг; определен основной управляющий элемент системы управления особо охраняемыми природными территориями - единая региональная дирекция, а также субъекты отношений - временные или постоянные администрации особо охраняемых природных территорий, подчиненные особо охраняемые природные территории, хозяйствующие субъекты (юридические и физические лица), местные жители и посетители; определены основные функции и направления деятельности единой дирекции в современных рыночных условиях, позволяющие плавно интегрировать особо охраняемые природные территории в экономическую систему региона; выработаны возможные подходы к определению качественных и количественных характеристик единой дирекции как субъекта управления.

5. Предложена модель управления природным парком, предусматри-вающая реализацию смешанных типов управления различной степени сложности; разработан механизм управления наиболее сложной с точки зрения определения эколого-экономической сущности категорией региональных особо охраняемых природных территорий, основными элементами которого являются: комплексная оценка потенциала природного парка, разработка и внедрение способов управления в соответствии с типом управления, разработка и внедрение режимов управления, оптимизация структуры управления и кадровая политика, реализация программы развития, мониторинг результатов деятельности, оценка результатов мониторинга и эффективности деятельности, внедрение предложений по совершенствованию управления.

6. Разработана на основе исследования всех аспектов организации эффективного управления природным парком как региональной категорией особо охраняемых природных территорий, который по своей сущности является объектом управления, обладающим различными свойствами, и субъектом многоуровневых экологических, экономических, социальных отношений, принципиальная структура программы функционирования и развития природного парка на среднесрочную перспективу, в реализации которой должны принять участие все субъекты управления природным парком; показано, что основным подходом к формированию данной программы является соблюдение принципов софинансирования и появления новых экосистемных рынков, позволяющих создавать банки развития, что является непременным условием реализации принципов экоразвития.

Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования, полученных результатов и обоснованных выводов, определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности проблематики и состоит в формировании концептуальной модели и реализующего ее методико-аналитического инструментария управления особо охраняемыми природными территориями региона. Практическая значимость диссертационного исследования усиливается адаптацией и апробацией предложенного в ней инструментария на примере Волгоградской области.

Материалы исследования и его практические выводы могут быть использованы:

- администрациями субъекта и муниципальных образований при разработке краткосрочных и перспективных программ социально-экономического развития, а также в текущей деятельности для обоснования выбора управленческого решения в целях повышения эффективности использования трудовых, земельных, водных, лесных, биологических ресурсов особо охраняемых природных территорий;

- хозяйствующими субъектами, гражданами, дирекциями природных парков и других региональных и местных особо охраняемых природных территорий в процессе регулирования совместной деятельности как на территориях с особым охранным статусом, так и в приграничных районах.

Основные положения диссертации могут быть использованы как методический и учебный материал при проведении семинарских и лекционных занятий по дисциплинам: «Региональная экономика», «Основы экономической теории», «Экономика природопользования», «Теория и практика оценки земли», «Экологическое право», «Экологический менеджмент».

Апробация результатов исследования. Основные концептуально-теоретические положения и выводы, а также прикладные рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в докладах и выступлениях автора на ряде научно-теоретических и научно-практических конференций и семинаров, ведомственных совещаниях, круглых столах, семинарах по межотраслевым региональным проблемам.

Основное содержание диссертации и результаты проведенных исследований изложены в пяти опубликованных научных работах общим объемом 3,1 п.л., из них лично автора 2,3 п.л.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, насчитывающего 152 наиме-нования, приложений. Диссертация содержит 23 таблицы, 9 рисунков.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, теоретическая и практическая значимость, степень разработанности исследуемой проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, формируются положения, выносимые на защиту и характеризующие научную новизну исследования.

В первой главе диссертации - «Особо охраняемые природные территории как объект эколого-экономических исследований» - сформулировано авторское видение эколого-экономической сущности особо охраняемой природной территории как объекта эколого-экономических исследований и регионального управления, исследован мировой и отечественный опыт создания и развития особо охраняемых природных территорий.

По мнению ряда авторов (С.Н. Бобылев, В.Б. Степаницкий, А.П. Капица, А.В. Красилов и др.), основными свойствами ООПТ являются те свойства, которые позволяют им вносить максимальный вклад в восстановление утрачиваемых в результате хозяйственной деятельности особо ценных природных ресурсов и условий; обеспечивать стабильное выполнение природой основных биосфер-ных функций; рационализировать использование природных ресурсов через применение системы ограничений и допусков, и при этом - способствовать социально-экономическому развитию тех регионов, в которых они созданы.

Суммируя мнения ряда ученых о сущности ООПТ (элемент экологического каркаса региональной эколого-экономической системы, прямое природоохран-ное мероприятие, вид экологической инвестиционной деятельности, способ регламентации хозяйственной деятельности и др.), можно сделать вывод о том, что как объект эколого-экономических исследований ООПТ обладает значительным количеством разнообразных свойств, является субъектом и объектом многоуровневой системы отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов и природных условий. Так, ООПТ одновременно обладает свойствами объекта охраны, объекта государственного регулирования, объекта управления; выступает субъектом эколого-экономи-ческих, экономико-правовых, социально-экономических отношений, возника-ющих в процессе создания и функционирования. Следовательно, в связи с таким качественным и количественным многообразием сущность ООПТ, по мнению автора, характеризуется высокой степенью неопределенности свойств и отношений. Игнорирование или недооценка того или иного свойства или отношения в процессе управления использованием природных ресурсов в современных рыночных условиях, вероятно, может препятствовать развитию этих территорий. охраняемый природный россия управление

Поэтому необходима систематизация научно-практических знаний об ООПТ, группировка общих и специфических признаков ООПТ, определение их функций и задач, структуризация системы отношений, возникающих в процес-се создания и функционирования этих территорий. Это позволит разработать и внедрить рыночные механизмы управления, которые обеспечат снижение сте-пени неопределенности функционирования и развитие охраняемых территорий, интеграцию ООПТ в экономические системы.

Сопоставление различных подходов к классификации ООПТ позволило разработать иерархическую структуру их классификации, учитывающую как отечественный, так и международный опыт исследования их сущности. Данная структура предполагает создание «видов ООПТ в рамках категории», а не «категорий в рамках категории».

Подобная структура представляется логичной и позволяет на основе выделения общих и специфических признаков ООПТ разрабатывать режимы управления ООПТ для различных видов и категорий (рис.1).

Рисунок 1 - Иерархическая структура классификации особо охраняемых природных территорий

Такой подход, скорее всего, ускорит внедрение эффективных механизмов управления ООПТ, поскольку разработка специфических инструментов управления и адаптация типового режима управления к различным видам ООПТ в рамках одних категорий позволяет снизить расходы временных, финансовых, кадровых ресурсов.

Рост числа категорий ООПТ без соответствующего научного обоснования их сущности, структуризации системы отношений, возникающих в процессе развития ООПТ данных категорий, приводит к увеличению степени неопределенности процессов и явлений на охраняемых территориях, появлению проблем их функционирования и препятствует внедрению эффективных механизмов управления ими.

Являясь сегодня субъектом многоплановых и многоуровневых отношений в сфере использовании особо ценных природных ресурсов и условий регионов, ООПТ выполняют большое количество функций, что обусловлено многообразием их свойств и признаков: биосферные, экономические, социальные, политические функции.

Очевидно, что выполнение подобных функций не может обеспечить механизм охраны, предусмотренный действующей нормативной базой в сфере функционирования ООПТ. Охраняемая территория как полифункциональный объект, вероятно, способен развиваться только на основе использования современных механизмов управления.

Таким образом, сравнительный анализ различных классификаций ООПТ, их общих и специфических признаков позволил выделить и сгруппировать основные признаки, характеризующие сущность ООПТ как объекта государственного регулирования и объекта управления (правовой статус, форма собственности, допустимые виды хозяйственной деятельности, режим управления, организационный способ управления, источники финансирования).

Следует особо подчеркнуть, что основным результатом проведенного исследования эколого-экономической сущности ООПТ является возможность уточнения понятия особо охраняемой природной территории, которая, по своей сути, является особо управляемой территорией - ОУТ. Причем, целесообразно выделить два типа ОУТ: особо управляемые природные (природно-антропогенные) объекты (памятники природы, дендропарки и др.) и особо управляемые природные (природно-антропогенные) комплексы (природные заказники, национальные и природные парки и др.).

Создание сетей ООПТ в регионах объективно предопределено. Исследования проблем рационального использования природных ресурсов в рамках различных научных школ способствовали формированию охранного направления как способа рационализации использования природных ресурсов и решения социально-экономических проблем, что впоследствии привело к созданию первых ООПТ. Под влиянием объективных предпосылок за последние два столетия в мире созданы сотни ООПТ, которые имеют различные функции, уровень и способы развития. Функционирование и развитие этих территорий происходит под влиянием ряда объективных и субъективных факторов (биолого-географических, экономических, социально-политических и др.). Научной основой для создания и развития ООПТ служат две системы научных взглядов - европейская и американская, которые имеют ряд принципиальных отличий в методах и инструментах реализации идей, но сходны по целям и задачам деятельности в сфере рационального использования природных ресурсов на базе ООПТ. Объективная предопределенность существования ООПТ обуславливает необходимость поиска эффективных способов управления ими в регионах, так как независимо от своего функционального назначения и правового статуса ООПТ создаются и развиваются на их территориях.

Во второй главе диссертации - «Анализ региональных особенностей формирования, развития и управления особо охраняемыми природными территориями (на примере Волгоградской области)» - проанализированы современное состояние региональных сетей ООПТ, совокупность социально-экономических, нормативно-правовых, экологических условий и последствий их функционирования в Волгоградской области; выявлены и сгруппированы основные проблемы их функционирования и развития; выработаны подходы к определению направлений совершенствования управления особо охраняемыми природными территориями в рыночных условиях.

Находясь географически в пределах границ определенных субъектов Российской Федерации, ООПТ прямо или косвенно зависят и одновременно оказывают воздействие на поведение специалистов местных и региональных органов управления, так как на стадии принятия хозяйственных решений таким специалистам необходимо учитывать особенности режимов управления каждой территорией с охранным статусом. Децентрализация процесса управления в этой сфере, с одной стороны, дала возможность региональным органам власти комплексно использовать потенциал ООПТ для реализации эффективной региональной политики. С другой стороны, отсутствие единого инструментария и нормативно-правовой базы, позволяющей на научной основе оценивать полезность природоохранного решения, необходимость самостоятельного финансирования таких территорий, усиливает риски того, что на местах предпочтение будет отдаваться проектам с очевидным экономическим, а не экологическим эффектом.

В качестве примера можно привести процесс формирования и развития сети ООПТ Волгоградской области.

Более 30 лет назад в Волгоградской области начала формироваться первичная сеть ООПТ. Однако долгие годы совокупность территорий с особым охранным статусом развивалась стихийно.

Плановое количество ООПТ в разрезе районов Волгоградской области по состоянию на 2005 год (242 ООПТ федерального, регионального и муниципального статуса и более 10 категорий, площадь которых составляет около 9 процентов площади Волгоградской области) определено по отчетной документации Управления Росприроднадзора по Волгоградской области и подлежит постоянному уточнению, так как сеть охраняемых территорий находится в стадии формирования и до настоящего времени не является объектом статистического наблюдения. Так, по состоянию на 2005 год в 33-х районах Волгоградской области предусматривалось создание семи территорий федерального статуса (5-ти действующих и 2-х в проекте), при этом они должны были быть расположены в шести районах, где уже созданы или проектируются региональные и местные ООПТ.

В некоторых районах области представлены территории только регионального или только местного статуса, но в большинстве районов чаще всего встречается сочетание территорий местного и регионального значения.

Очевидно, что наличие на территории района ООПТ различного статуса и разных категорий требует от органов местного самоуправления регламентации хозяйственной деятельности с учетом наличия таких территорий и режимов управления каждой из них. При управлении самими же ООПТ целесообразно использовать способы, позволяющие регулировать деятельность всей сети, расположенной на территории административной единицы.

Данное предположение позволило выделить две группы и несколько типов управления ООПТ для регионального уровня, учитывающих статус этих территорий. Первая группа включает муниципальный, региональный и федеральный монотипы управления в случаях, когда в границах административной единицы находятся объекты соответственно только муниципального, регионального или федерального статуса. Ко второй группе следует отнести четыре смешанных типа управления в зависимости от сочетания статусов находящихся в границах административной единицы территорий. Так к первому типу можно отнести муниципально-региональный, ко второму - муниципально-федеральный, к третьему - регионально-федеральный, и к четвертому - муниципально-регионально-федеральный типы управления.

Реализация смешанного типа управления местными органами самоуправления крайне затруднена без создания внешних структур, обеспечивающих стратегическое и оперативное управление ООПТ всех статусов. Ведь придание особого правового статуса влечет за собой изменение режима управления, изменение правовой, финансовой и социальной ответственности за принятые управленческие решения.

Кроме того, объективно существует необходимость проведения оценки современного состояния и степени развития региональной сети ООПТ. Такая оценка может быть выполнена в процессе инвентаризации данной сети. Основными целями ее проведения являются уточнение имеющейся или сбор отсутствующей кадастровой информации. Кроме того, инвентаризация позволяет выявить наличие или отсутствие признаков, по которым определена категория территории и признаков, по которым возможен ее перевод из одной категории в другую, принятие решения об альтернативных способах освоения ООПТ или применении рыночных приемов для развития их в установленном статусе.

Для уточнения статуса, подтверждения категорий ООПТ наряду с традиционными процедурами в ходе инвентаризации представляется целесооб-разным выявление и оценка в абсолютных или относительных величинах тех компонент, которые в большей степени влияют на суждение о возможности хозяйственного освоения природных объектов и ценности, не связанной с их использованием (совокупность всех видов моноцелевых и многоцелевых природных ресурсов, средообразующих ресурсов и ассимиляционная емкость территории) (табл.1).

Таблица 1 - Структура оценочной матрицы особо охраняемых природных территорий региона по трем компонентам и 10-ти балльной шкале*

*Составлено автором

Оценку компонент можно осуществить и в баллах по 10-балльной шкале. Минимальный и максимальный балл соответствует минимальному и максимальному абсолютному или относительному показателю, характеризующему природные и средообразующие ресурсы, а также ассимиляционную емкость.

Результаты оценки можно поместить в оценочную матрицу (табл. 1), позволяющую выявить ООПТ, имеющие низкий, средний или высокий потенциал развития, а также ООПТ, сохранение которых не является экономически и экологически обоснованным вариантом их использования, что требует подготовки и принятия альтернативного управленческого решения (табл.2).

На основании средней оценки компонент можно выделить различные типы ООПТ, для которых могут быть разработаны и внедрены индивидуальные условия формирования политики функционирования и развития. Как показано в табл. 2, при оценке выбранных компонент, используя для выделения группы объектов интервалы от 1 до 5 и от 6 до 10, можно выделить 8 типов охраняемых природных территорий.

В зависимости от того, какие показатели, в каком сочетании и с какой оценкой получатся в результате расчетов, для каждого типа определяются приоритетные цели управления, предусматривающие широкий спектр разноплановых решений (табл.2).

Таблица 2 - Типы особо охраняемых природных территорий, выделенные по результатам балльной оценки особо значимых компонент и приоритетные цели управления*

*Составлено автором

Кроме того, проведенный в диссертации анализ «проблемного поля» функционирования и развития ООПТ в регионе позволил выявить основные объективные и субъективные препятствия для принятия эффективных управленческих решений в исследуемой сфере. Автором выделены три группы проблем функционирования и развития ООПТ:

1. Проблемы функционирования и развития региональной сети ООПТ, связанные с внешними негативными и позитивными условиями выполнения функций ООПТ (проблемы национальной сети ООПТ).

2. Проблемы функционирования и развития каждой категории ООПТ в регионе, связанные с негативными и позитивными внутренними условиями выполнения специфических функций каждой категорией ООПТ (классификационные проблемы).

3. Проблемы функционирования и развития каждой конкретной ООПТ в рамках одной категории (проблемы хозяйствующего субъекта).

Среди основных проблем такие, как: административные и нормативно-правовые проблемы; проблемы реализации права собственности на природные ресурсы и объекты на ООПТ, разграничения предмета совместного ведения; проблемы создания и внедрения экономических механизмов управления и др.

Таким образом, современное состояние сети ООПТ региона характеризуется рядом многообразных свойств и отношений, высокой степенью неопределенности и объективно существующей потребностью в обеспечении развития в современных рыночных условиях. Это обуславливает необходимость определения основных управляющих элементов системы управления ООПТ, их места в иерархии управления, функций и направлений деятельности, разработки современных механизмов управления на основе типизации способов управления.

Подобным основным управляющим элементом, по мнению автора, является такой внешний «надотраслевой» орган управления региональной сетью ООПТ, как единая региональная дирекция ООПТ, функционирование которой обеспечит внедрение современных механизмов управления ООПТ как субъектом экономических и иных отношений, возникающих в процессе воспроизводства.

В третьей главе диссертации - «Региональный механизм управления особо охраняемыми природными территориями» - сформулированы направления совершенствования управления ООПТ региона на основе создания Единой региональной дирекции ООПТ и внедрения современных механизмов управления; разработаны методические рекомендации по организации эффективной деятельности дирекции; сформулированы предложения по рационализации механизма и инструментов управления природным парком как наиболее сложной по своей эколого-экономической сущности категорией ООПТ (на примере природного парка «Волго-Ахтубинская пойма»).

По форме реализации механизм управления ООПТ представляет собой методическую, организационную, экономическую и правовую деятельность по разработке и реализации конкретных инструментов управления, направленных на обеспечение развития ООПТ (рис.2). Однако необходимо отметить, что сегодня в силу отсутствия научно-методологической основы для комплексного изучения всех элементов данного механизма в рамках экономической науки его эффективное внедрение в краткосрочной перспективе маловероятно.

Тем не менее, механизм, по мнению автора, реалистичен и необходимы дополнительные исследования способов и методов его эффективного внедрения.

Кроме того, механизм управления может обеспечить развитие управляемой системы только при условии ее структуризации и наличия всех необходимых управляющих и управляемых элементов. Вероятно, внешний региональный «надотраслевой» орган управления ООПТ сегодня является тем недостающим элементом региональной системы управления, который может обеспечить внедрение современных механизмов в исследуемой сфере. Подобным элементом системы управления, по мнению автора, является единая региональная дирекции ООПТ.

Создание региональной дирекции позволит решить целый ряд выявленных в процессе исследования проблем функционирования и развития ООПТ в тех регионах, где необходимо использование смешанных типов управления ООПТ, или где применимы монотипы управления, но количество федеральных и муниципальных ООПТ значительно превышает количество ООПТ с региональным статусом.

Рисунок 2 - Региональный механизм управления особо охраняемыми природными территориями

Также, формирование Единой региональной дирекции ООПТ позволит оптимизировать структуру системы управления ООПТ в регионах, скоординировать усилия всех прочих субъектов управления ООПТ, направленные на рационализацию использования природных ресурсов (рис. 3).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 3 - Организационно-административная схема управления
особо охраняемыми природными территориями региона

Пунктиром на рисунке обозначены перспективные или в настоящее время устанавливающиеся отношения между субъектами управления.

Очевидно, что деятельность единой дирекции носит многофункциональный характер. В зависимости от субъектов отношений, возникающих в процессе управления ООПТ региона различных категорий, структура этих отношений и возникающие коммуникации будут обладать рядом специфических характеристик. Предположительно, единая дирекция будет выполнять различные функции как орган стратегического или оперативного управления по отношению к ООПТ различного статуса и различных категорий. Кроме того, предложенная схема взаимодействия может быть скорректирована с учетом функций, полномочий существующих в том или ином регионе органов государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

По своей организационно-правовой форме Единая региональная дирекция может быть государственным унитарным предприятием, создание которого в подобных сферах деятельности предусмотрено действующим законодатель-ством РФ.

Основными направлениями деятельности единой региональной дирекции в рыночных условиях являются: комплексная оценка потенциала ООПТ с использованием современных эколого-экономических подходов к стоимостной оценке товаров и услуг, производимых на территориях ООПТ; разработка и внедрение системного регионального плана развития сети ООПТ; разработка и внедрение предложений по совершенствованию нормативно-правовой и организационной базы управления всеми категориями ООПТ, в том числе экономических механизмов управления; разработка и внедрение типовых нормативно-методических документов, управленческой документации для региональных и местных ООПТ; оказание консалтинговых услуг; проведение маркетинговых и социологических исследований, формирование региональных рынков экосистемных услуг; разработка режимов управления и критериев эффективности функционирования ООПТ всех категорий и др.

Создание единой дирекции позволит сократить текущие расходы из бюджетов всех уровней на содержание аппарата управления органов государственной власти, которым частично делегированы функции по управлению ООПТ. Кроме того, позволит получить управленческий эффект в форме централизации управленческих функций, распределенных между федеральными, региональными и муниципальными органами управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды; обеспечения четкой иерархии управления, прямой направленности деятельности дирекции на развитие ООПТ за счет проведения ликвидационных и санирующих, поддерживающих функционирование ООПТ мероприятий и мероприятий, связанных с формированием новых рынков, позволяющих осуществить результативное косвенное и альтернативное использование данных территорий. Деятельность единой дирекции как координационного центра будет способствовать развитию межрегиональных интеграционных связей (развитие коммуникаций между дирекциями и ООПТ различных регионов), минимизации количества бюрократических процедур, связанных с обслуживанием, контролем и надзором в сфере функционирования ООПТ. На новый качественный уровень может выйти международное сотрудничество, которое, в том числе, будет способствовать формированию единых баз данных по ресурсам и условиям ООПТ, оперативное использование которых в целях повышения эффективности управления ООПТ значительно повысит функциональность региональных охраняемых территорий.