Анализ методов определения начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения государственного заказа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра

Управления государственными и муниципальными заказами

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

На тему: «Анализ методов определения начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения государственного заказа»

Студент группы № 491

Михайленко А. Б.

Научный руководитель:

Профессор, доктор наук

Беленький А. С.

Рецензент:

Заместитель заведующего кафедрой,

Преподаватель Маслова Н. С.

Москва, 2014



Содержание

• Введение
• Глава 1. Сравнительная характеристика методов определения НМЦК в конкурсных процедурах размещения госзаказа
• 1.1 Трактовка понятия начальной максимальной цены контракта
• 1.1.1 Положение законов и правительственных документов государственных закупках в части начальной цены контракта
• 1.1.2 Трактовка понятия научным сообществом
• 1.2 Существующие методы установления НМЦК в оответствии с законодательством РФ
• 1.2.1 Метод сопоставления рыночных цен
• 1.2.2 Нормативный метод
• 1.2.3 Тарифный метод
• 1.2.4 Проектно-сметный метод
• 1.2.5 Затратный метод
• Глава 2. Анализ Российской арбитражной и судебной практики рассмотрения дел о неправильном назначении начальной максимальной цены контракта
• 2.1 Описание процесса сбора информации о прецедентах неверного обоснования начальной максимальной цены контракта для нужд муниципалитета или государства
• 2.2 Основные проблемы в процессе сбора информации о судебных и административных прецедентах неверного обоснования начальной максимальной цены контракта
• 2.3 Классификация судебных и административных прецедентов неверного обоснования начальной максимальной цены контракта для нужд муниципалитета или государства
• 2.3.1 «Тип проблем 1»: расчет начальной максимальной цены. Примеры прецедентов
• 2.3.2 «Тип проблем 2»: полнота обоснования начальной максимальной цены в конкурсной документации. Примеры прецедентов
• 2.3.3 «Тип проблем 3»: проблемы анализа рынка при обосновании начальной максимальной цены
• 2.4 Основные тенденции в разрешении спорных ситуаций неверного обоснования начальной максимальной цены контракта для нужд муниципалитета или государства
• Глава 3. Системно-аналитический подход к обоснованию начальной максимальной цены контракта: описание математической модели
• 3.1. Основная идея предлагаемого системно-аналитического подхода
• 3.2. Необходимые данные для возможности применения математического подхода к обоснованию начальной максимальной цены контракта на практике
• Заключение
• Библиографический список
• Приложения

• Введение
• Одним из наиболее важных критериев оценки успешности проводимой бюджетной политики государства является, в первую очередь, результативность бюджетных расходов. Согласно статистике, в 2011 г. порядка одной трети всех бюджетных расходов на федеральном и региональном уровнях приходилось на расходы на государственные и муниципальные заказы. Объем госзакупок составляет в России до 30% расходов. Электронный ресурс: http://vlasti.biz/goszakupki/goszakupki-v-rossii/obem-goszakupok-sostavlyaet-do-30-vseh-budzhetnyh-rashodov.html Проверено: 23.04.14 В этой связи нельзя не отметить особую актуальность сферы госзакупок в государственном управлении в целом.
• С 1 января 2014 г. размещение государственных и муниципальных заказов и непосредственное исполнение соответствующих контрактов регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пришедшим на смену Федеральному закону № 94-ФЗ. Переход на федеральную контрактную систему подразумевает, в частности, повышение эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств. В новом законе 44-ФЗ отдельно выделен принцип «ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок». Ст. 6 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Суть его заключается в том, что должностные лица несут персональную ответственность за соблюдение положений законодательства в сфере государственных и муниципальных заказов.
• Говоря про результативность обеспечения государственных и муниципальных заказов, следует сделать акцент на начальной максимальной цене контракта для закупки товаров для нужд государства. От того, насколько грамотно заказчик или уполномоченная на размещение госзаказа организация устанавливает начальную максимальную цену контракта, зависит итоговая цена контракта и, как следствие, эффективность бюджетных расходов в целом.
• Вместе с тем, однозначные критерии оценки того, насколько эффективны и юридически обоснованы расходы заказчика на закупку товаров и услуг для нужд муниципалитета или государства, в законодательстве отсутствуют. Суть практической проблемы заключается в том, что чиновники остаются неуязвимыми в части расходования бюджетных средств, а налогоплательщики не в силах оценить степень соответствия реальных трат государства заявленным целевым расходам.
• В свете этого основная цель настоящей работы - предложить такой количественный подход к установлению начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения государственных и муниципальных заказов (по тексту далее также - «госзаказов»), который позволял бы также проводить некую количественную оценку целесообразности и эффективности расходования бюджетных средств.
• В рамках проведенного анализа объектом исследования, таким образом, являются подходы к определению начальной максимальной цены контракта на размещение государственного и муниципального заказа. Предметом исследования является практическое применение данных подходов (далее по тексту также - «методов»).
• Для достижения цели следует решить такие ключевые задачи, как:

ь Во-первых, охарактеризовать методы установления начальных максимальных цен, что, в частности, подразумевает необходимость:

o выяснить, что понимается под «начальной максимальной ценой контракта» для размещения муниципальных и государственных заказов, в научном сообществе, с одной стороны, и в законодательстве, с другой;

o провести сравнительный анализ методов определения начальной максимальной цены контракта на приобретение товаров и предоставления услуг для государственных и муниципальных нужд, детально рассмотрев положения соответствующего законодательства.

ь Во-вторых, провести анализ арбитражной и судебной практики рассмотрения дел о некорректном обосновании начальной максимальной цены контракта, другими словами:

o исследовать прецеденты неверного назначения начальной максимальной цены контракта;

o привести классификацию изученных кейсов в зависимости от наиболее часто встречающихся проблем в части назначения начальной цены государственного или муниципального контракта.

ь В-третьих, рассмотреть возможность и целесообразность использования принципиально отличающегося от существующих в настоящее время системно-аналитического подхода к установлению начальной максимальной цены контракта, сказав о:

o сути подхода;

o данных, необходимых для возможности применения такового на практике.

Следует отметить, что рассмотрение данного системно-аналитического подхода может считаться научной новизной настоящей работы, поскольку, насколько осведомлен автор, подобного рода количественных подходов к установлению начальной максимальной цены контракта до настоящего времени предложено не было.

Проверяемая гипотеза данного исследования, в этой связи, сводится к следующему: существующие методы установления начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения госзаказа не предоставляют возможности для проведения анализа соблюдения принципов результативности и эффективности расходования бюджетных средств.

Представляется необходимым сказать далее о методологии, использованной при проведении анализа подходов к установлению начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения госзаказа в рамках написания данной работы. К таковой относится, во-первых, сравнительный анализ методов установления начальных максимальных цен контрактов. Помимо этого, в настоящей работе использованы методы описания эмпирических проблем в части расчета начальных цен госконтрактов и классификации таковых. Наконец, в рамках применения метода математического моделирования был рассмотрен системно-аналитический подход к расчету начальной максимальной цены контракта на размещение государственных и муниципальных заказов.

Следует сказать об источниках информации, использованных при проведении настоящего исследования. К таковым относится, главным образом:

-законодательство в сфере госзакупок (Федеральные законы № 44-ФЗ и № 94-ФЗ);

-судебные решения и административные дела, опубликованные на официальном портале-банке решений судов Российской Федерации и в картотеке судебных дел;

-аналитические доклады, представленные на сайте Счетной Палаты РФ;

-специализированные журналы в части количественного менеджмента (в частности, Computer Procedia, Quantitative Management) и др.

В целом, вопрос установления начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения госзаказа, в частности, в русскоязычных источниках, представляется освещенным достаточно поверхностно. С другой стороны, англоязычные источники в еще меньшей степени раскрывают суть вопроса методологии установления подобных цен. С полным перечнем библиографии можно ознакомиться в конце настоящей работы.



Глава 1. Характеристика методов определения НМЦК в конкурсных процедурах размещения госзаказа: сравнительный правовой анализ

1.1 Трактовка понятия начальной максимальной цены контракта

Прежде чем приступать к сравнительному анализу методологии расчетов начальной максимальной цены контракта в конкурсных процедурах размещения госзаказа, представляется целесообразным выяснить, каким целям служит начальная максимальная цена контракта в принципе, и на каком основании она рассчитывается.

Определив потребность в закупке определенного вида товаров, работ, услуг, государственный или муниципальный заказчик либо уполномоченный орган выбирает затем способ размещения соответствующего заказа, что, говоря в общем, может сопровождаться либо не сопровождаться проведением торгов.

В конкурсной документации заказчик обязан указать, помимо прочего, т.н. начальную максимальную цену государственного или муниципального контракта, с тем чтобы торги состоялись в принципе, а определение победителя на исполнение государственного контракта, в частности, в конкурсных процедурах, проходило с ориентацией на некий конкретный объем расходов в рамках установленного лимита расходных бюджетных обязательств Российской Федерации, субъектов или муниципальных образований. Ст. 28.3 Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

В процедуре определения начальной максимальной цены контракта, по сути, и заключается принцип эффективности и результативности расходования бюджетных средств функционирования системы государственного и муниципального заказа в России.

На практике начальная максимальная цена контракта часто не соответствует реальной цене, по которой заключается контракт. При этом в случае ее завышения могут иметь место прецеденты намеренного участия в конкурсе лишь одного поставщика с последующим распределением разницы между завышенной начальной ценой и рыночной ценой товаров, работ, услуг между всеми потенциальными отказавшимися от участия подрядчиками. В случае занижения начальной максимальной цены контракта поставщикам будет невыгодно участвовать в тендерах ввиду отсутствия экономической целесообразности, что, вероятно, значительно замедлит процесс закупки необходимых для нужд государства товаров. Yakovlev А.А. The system of public procurements in Russia: on the road of reform. Moscow. The Higher School of Economy, 2010

Как видим, государственный заказчик в любом случае несет издержки (фактические финансовые при переплате за товары и работы либо альтернативные). Журнал «Коммерсантъ Деньги» № 46 от 19.11.2012 г., стр. 8 [Электронный ресурс] //http://www.kommersant.ru/doc/2056354 Таким образом, расходование бюджетных средств при значительном расхождении реальной и начальной максимальной цен контракта не может рассматриваться как эффективное.

1.1.1 Положения законов и правительственных документов о государственных закупках в части начальной цены контракта

Одним из основных этапов при заключении государственного и муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг является обоснование и формирование начальной максимальной цены контракта (далее по тексту также - «НМЦК»).

Законодательство Российской Федерации о размещении государственных и муниципальных заказов основывается на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, которые регулируют отношения, неразрывно связанные с размещением таких заказов. Однако, как было сказано выше, основным нормативным правовым актом, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование процесса осуществления государственных и муниципальных закупок в России, с начала текущего года является Федеральный закон Российской Федерации «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

До 2011 года необходимость обоснования и определения заказчиком или уполномоченным органом начальной цены контракта или цены лота законодательно предусмотрена не была. Внесенные изменения в утративший ныне силу Федеральный закон Российской Федерации № 94-ФЗ и положения нового закона о федеральной контрактной системе четко регламентируют обязательное наличие расчета и обоснования начальной максимальной цены контракта в конкурсной документации (равно как и в документации об аукционе, об открытом аукционе в электронной форме, в извещении о проведении запроса котировок). Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд При этом расчеты рекомендуется производить в соответствии с Приказом Министерства Экономического развития России от 2 октября 2013 года № 567. Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. № 567 “Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)”

Вообще говоря, под «ценой» в большом экономическом словаре понимается количество денег, за которое продавец согласен продать, и покупатель приобрести единицу товара. Большой экономический словарь: 25000 терминов / Под ред. А.Н. Азрилияна. - М.: Институт новой экономики, 2010. - с. 1472 Цена государственного контракта устанавливается в виде определенной денежной суммы, которая является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением законодательно установленных случаев ее изменения. Ч.1 ст.95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Изменение цены контракта в непредусмотренных законом случаях является административным правонарушением и влечет ответственность соответствующих должностных лиц. Ст. 7.32 Кодекса РФ об Административных Правонарушениях

В понятии «начальная максимальная цена контракта», содержащемся в Федеральном законе №44-ФЗ, категория «начальная» определяет временные ориентиры цены: она является первичной, все последующие предложения о цене контракта вторичны. Категория «максимальная» определяет потолок цены, который указывается в государственном контракте при его заключении.

Начальная максимальная цена контракта, согласно закону № 44-ФЗ, является одновременно предельной и максимальной. Государственный заказчик не обладает правом заключения контракта на сумму, превышающую предельную начальную максимальную цену контакта.

В ст. 22 п. 1 закона №44-ФЗ начальная максимальная цена контракта определена как цена заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) контракта, обоснованная заказчиком согласно указанным в законе методам. П. 1 ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

В соответствии с п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ, существенными пунктами договора являются:

§ условия о предмете договора,

§ обстоятельства, которые определены в законе или иных нормативных правовых актах как существенные или обязательные для договоров данного вида,

§ условия, в соответствии с которыми по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Ч. 1 ст. 432 ГК РФ от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994)

Согласно общим правилам, цена как существенное условие договора может не рассматриваться. Однако для государственного или муниципального контракта цена является, как правило, существенным условием (что привлекает внимание ряда специалистов в области государственных закупок). Козин, М.Н. Начальная максимальная цена контракта в системе государственных закупок/ М.Н. Козин, Г.А. Хачатарян // Поволж. Торгово-экономический журнал, № 3, 2011, 62 с. Если в государственном контракте не указана его цена, он не может считаться заключенным. Ч. 1 ст.555 ГК РФ

Как было сказано выше, одним из принципов Федерального закона о контрактной системе является эффективное расходование и экономия бюджетных средств. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, принцип эффективности и результативности использования бюджетных средств означает, что при планировании и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны руководствоваться необходимостью достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Ст. 34 БК РФ

В целом, начальная максимальная цена контракта должна соответствовать рыночному уровню цен на закупаемую продукцию, включая, в частности, предполагаемую стоимость ее поставки. При расчете начальной максимальной цены должны учитываться такие факторы, влияющие на цену, как: конъюнктура рынка, условия и сроки поставки и платежей, наличие сопутствующих услуг, обязательства сторон по контракту и т.д. Рыночная стоимость в принципе - такая наиболее вероятная цена, по которой некий объект может быть продан / приобретен в условиях реальной конкуренции и открытой информации, располагаемой в равной степени всеми сторонами сделки.

Начальная максимальная цена контракта должна в обязательном порядке указываться во всех документах, сопровождающих процедуру размещения заказа, в том числе, в извещениях о проведении открытого конкурса, аукциона, аукциона в электронной форме, запроса котировок, других документах. В случае, если проводится запрос котировок на предмет оказания гуманитарной помощи, а также в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного либо техногенного характера, указание НМЦК в документах не обязательно.

1.1.2 Трактовка понятия научным сообществом

Рассмотрим подход к трактовке понятия НМЦК в научном сообществе. Так, в своем научном труде, авторы Кузнецова И.В., Маслова Н.С., Трефилова Т.Н. и другие определяют начальную максимальную цену контракта как цену, «с которой начинается процесс установления в ходе торгов или контрактных переговоров конечной договорной (контрактной) цены, фиксируемой в договорных (контрактных) документах». [24, с.36]

По своей экономической природе начальная максимальная цена устанавливается между двумя границами - нижней, которая отражает минимальный уровень издержек поставщика (производителя) в зависимости от условий производства и поставки, и верхней, соответствующей максимально возможному для заказчика уровню закупочной цены.

Согласно утверждениям экспертов области госзакупок Кузнецовой И. В., Масловой Н. С. И Трефиловой Т. Н, начальная максимальная цена контракта или договора должна, в частности: Методологические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса управления размещением государственных и муниципальных заказов в городе Москва на основе Стандарта управления процессом размещение заказов для государственных и муниципальных нужд./ Под ред. Н.С. Масловой. - М.: «Деловой двор», 2008. - с. 36

· объективно отражать стоимость продукции;

· соответствовать функционально-техническим особенностям товаров, закупаемых государственным или муниципальным заказчиком;

· учитывать потенциальные и реальные риски изменения цен на продукцию, работы, услуги, например, ввиду инфляции, непредвиденных затрат и т.п.;

· являться как для заказчика, так и для поставщика источником экономической выгоды.

В типовом законе ЮНИСТРАЛ, принятом в 1994г., начальная максимальная цена определяется как такой наивысший уровень цены на приобретение товаров и услуг, который способен защитить потребителей от инфляции. Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг (Принят в г. Нью-Йорке 31.05.1994 - 17.06.1994 на 27-ой сессии ЮНСИТРАЛ).

Вместе с тем, ведущие мировые эксперты в области закупок определяют НМЦК как резервную цену. Как утверждают эксперты Димитри Н., Пига Г., Спаньоло Дж. в своем научном труде, «резервная цена - это максимальная цена, которую закупщик готов уплатить за определенный товар или услугу», причем установление ее на том или ином уровне, помимо величины реальной цены контракта, способно повлиять и на степень концентрации фирм в отрасли. [27, с.53]

По мнению экспертов, резервная цена показывает некие внутренние ожидания закупщика, которые должны удовлетворяться путем конкурентных торгов. Руководство по закупкам: учеб. Пособие / под ред. Н.Димитри, Г.Пига, Дж.Спаньоло; пер. с англ. М.М.Форже, Е.В.Хилинской под рел. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. С - 695, с. 53-54 При публикации любой информации о начальной максимальной цене контракта возможен сговор между поставщиками: «Публикация резервной цены влияет на уровень конкуренции и уровень окончательной цены присуждения контракта». [27, с.53] Таким образом, предварительная оценка стоимости закупки не должна раскрываться участникам.

1.2 Существующие методы установления начальной максимальной цены контракта в соответствии с законодательством РФ

С января 2014 г., с переходом на федеральную контрактную систему закупок для государственных и муниципальных нужд, методы обоснования начальной максимальной цены контракта модифицировались и расширились, в сравнении с предыдущим Федеральным законом № 94-ФЗ. На сегодняшний день, в соответствии с Приказом Минэкономразвития №567, Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" выделяют 5 основных рекомендованных к использованию методов установления начальной максимальной цены контракта, а именно:

1. метод сопоставимых рыночных цен,

2. нормативный метод,

3. тарифный метод,

4. проектно-сметный метод,

5. затратный метод.

Остановимся на каждом из них в отдельности.

1.2.1 Метод сопоставимых рыночных цен

Рассмотрим, во-первых, метод сопоставимых рыночных цен, предполагающий анализ рыночных цен на схожие товары, работы, услуги с последующим пересчетом таковых применительно к конкретному объекту закупок. При планировании закупок как для нужд государства в целом, так и отдельных муниципалитетов рекомендуется использовать преимущественно данный метод установления начальной максимальной цены, за исключением особых случаев. К таким случаям относятся: размещение госзаказа на капитальный ремонт и строительство, на реставрацию объектов культурного и исторического наследия, а также установление начальной максимальной цены в отношении отдельных видов товаров, работ и услуг, для которых Правительством предусмотрены соответствующие тарифы и предельные цены. Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

Метод сопоставимых рыночных цен может использоваться при определении начальных цен на товары и услуги, которые являются либо идентичными закупаемым в рамках конкретного государственного или муниципального контракта, либо однородными. Положения Федерального закона № 44-ФЗ устанавливают лишь общий подход к определениям однородности и идентичности. Ч. 13 - 15 ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Вопрос об идентичности и однородности в конечном счете решается госзаказчиком самостоятельно. Ч.2 Ст.22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

К идентичным относятся товары и работы, которые по своим функциональным, техническим и прочим характеристикам, в целом, не отличаются от планируемых к закупке товаров и работ. Однородным признается такой вид продукции, который в незначительной степени расходится с объектом закупок по некоторым из свойств, но является «коммерчески взаимозаменяемым» при исполнении данного конкретного государственного или муниципального контракта. П. 3.6. Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

На практике использование метода сопоставимых рыночных цен для установления начальной максимальной цены контракта, согласно рекомендованной методологии, должно сводиться к двум основным действиям государственного заказчика либо уполномоченного органа: Там же

1. во-первых, к изучению рынка для анализа средней рыночной цены на идентичный или однородный товар и

2. непосредственно к расчету начальной максимальной цены, исходя из собранных и проанализированных данных о ценах на схожих рынках товаров и услуг.

Алгоритм использования рыночного метода при установлении НМЦК приведен в Прил.1 настоящей работы.

Изучение рынка

В соответствии с рекомендованной к использованию госзаказчиком Методологией расчета начальных цен, получить информацию о среднерыночных ценах единицы планируемой к закупке продукции можно пятью основными способами: П. 3.7.4 Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

1. Посредством направления запроса, как минимум, пяти различным поставщикам, информация о которых размещена в глобальной сети в открытом доступе и которые имеют опыт исполнения схожих государственных или муниципальных заказов, в частности, на протяжении последних трех лет.

2. Размещая запрос о предоставлении необходимой государственному или муниципальному заказчику либо уполномоченному органу информации относительно стоимости единицы продукции, работ или услуг на официальном портале госзакупок zakupki.gov.ru либо в печатных изданиях.

Запрос, направляемый потенциальным поставщикам либо размещенный на портале госзакупок или в печатных изданиях, должен содержать подробную информацию относительно характеристик закупаемого товара, объемов закупки, сроков исполнения контракта, с тем чтобы госзаказчик мог однозначно определить цену за единицу объекта закупки и установить степень идентичности этой продукции тем товарам, которые предстоит закупать для нужд государства.

3. Обратившись к реестру контрактов, причем ссылаться преимущественно на цену товара тех поставщиков, информация о недобросовестном выполнении госзаказа которыми в течение последних трех лет в реестре недобросовестных поставщиков отсутствует.

4. Путем сбора информации непосредственно государственным или муниципальным заказчиком либо уполномоченным органом в сети интернет, в частности, на надежных официальных сайтах электронных площадок, бирж, органов государственной власти и государственной статистики, на соответствующих порталах зарубежных государств, а также на прочих сайтах, разместивших соответствующую информацию. Источники информации для обоснования начальной максимальной цены контракта в рамках реализации законодательства РФ о размещении заказов // Госзаказ: Управление. Размещение. Обеспечение. - № 29, 2012. - с.23

5. Наконец, посредством исследования рынка, проведенного по заказу государства или муниципалитета, размещающего заказ для своих нужд (причем при исследовании рынка следует использовать надежные источники информации). Там же Интересно отметить, вместе с тем, что результаты подобного рыночного анализа могут быть учтены при формировании начальной максимальной цены контракта лишь в том случае, если в заказном аналитическом отчете указана конкретная методология расчета среднерыночных цен. П. 3.8 Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

Расчет цены

По результатам получения необходимой информации о среднерыночной цене предмета государственного или муниципального заказа, уполномоченный орган приступает непосредственно к расчету начальной максимальной цены контракта с учетом специфики своих нужд.

Во-первых, производится корректировка средней цены на параметры данного конкретного заказа. Во-вторых, цены, отражающие статистику рынка за период, ранее чем 6 месяцев от момента размещения госзаказа, приводятся к настоящему моменту времени. Наконец, по результатам необходимых корректировок и поправок госзаказчик рассчитывает уровень начальной максимальной цены контракта, принимая во внимание ценовые показатели, как минимум, 3 различных поставщиков. Предварительно рекомендуется проверить степень однородности товаров, работ, услуг, применяя соответствующую формулу коэффициента вариации.

1. При корректировке цены в соответствии со спецификой того или иного заказа учитываются такие его особенности, как: функционально-техническая характеристика объекта закупок; объем приобретаемой продукции, работ, услуг; сроки и место поставки; наличие гарантии качества; особенности налогообложения, прочих обязательных государственных взносов; размер аванса и финансового обеспечения исполнения контракта и т.д. П.3.17 Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

Методологией предусматривается также дополнительная корректировка цен в том случае, если госзаказчик пользовался реестром контрактов при получении информации о среднерыночной цене. П. 3.16 Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" При этом начальная максимальная цена госконтракта может быть увеличена по сравнению со среднерыночной, не более чем на 10%, если заказ размещается посредством проведения конкурса, и не более чем на 13%, путем проведения аукциона.

При получении информации посредством направления запроса поставщикам либо размещения такового на официальном сайте госзакупок или печатных изданиях дополнительная корректировка не производится.

2. Далее, при привидении цен к настоящему моменту времени используется формула:

, где:

- коэффициент для пересчета цен прошлых периодов к текущему уровню цен;

t_ф - срок формирования ценовой информации, используемой для расчета;

t - месяц проведения расчетов НМЦК;

- индекс потребительских цен на месяц в процентах к предыдущему месяцу, соответствующий месяцу в интервале от t_ф до t включительно, установленный Федеральной службой государственной статистики (официальный сайт в сети "Интернет" www.gks.ru). Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс] // http://www.gks.ru Проверено: 04.05.14

3. После того, как у госзаказчика появляется информация об уровне цен на продукцию, идентичную закупаемой, не менее чем 3 различных поставщиков, следует проверить, насколько однородны товары и услуги и насколько целесообразно использовать подобные цены.

На этом этапе рассчитывается коэффициент вариации совокупности значений цен, причем если он превышает уровень в 33%, необходимо провести дополнительные исследования и увеличить выборку значений.

Коэффициент вариации рассчитывается по следующей формуле:

,

где:

V - коэффициент вариации;

- среднее квадратичное отклонение;

- цена единицы товара, работы, услуги, указанная в источнике с номером i;

<ц> - среднее арифметическое цены единицы товара, работы, услуги, рассчитываемое исходя из полученных в результате анализа рынка значений цены нескольких поставщиков;

n - количество значений, используемых в расчете.

4.Наконец, при наличии однородной совокупности значений цен на объект закупок (то есть при значении посчитанного на предыдущем этапе коэффициента вариации, не превышающем 33%), уполномоченный орган проводит расчет начальной максимальной цены своего контракта:

, где:

- НМЦК, определяемая методом сопоставимых рыночных цен;

v - количество (объем) закупаемого товара (работы, услуги);

n - количество значений, используемых в расчете;

i - номер источника ценовой информации;

Цi- цена единицы товара, работы, услуги, представленная в источнике с номером i, скорректированная с учетом коэффициентов (индексов), применяемых для пересчета цен товаров, работ, услуг с учетом различий в характеристиках товаров, коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг и т.д.

1.2.2 Нормативный метод

Нормативный метод расчета начальной максимальной цены государственного или муниципального контракта применяется как самостоятельно, так и в дополнение к рассмотренному выше методу сопоставимых рыночных цен. Основная идея использования данного метода состоит в том, что начальная максимальная цена контракта не должна превышать установленный Правительством потолок цен в рамках государственных или муниципальных закупок на определенные типы товаров, работ, услуг, перечень которых приводится на сайте единой информационной площадки. Ст. 19 2. Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

В случае использования нормативного метода совместно с методом сопоставимого рыночного анализа рассчитанная по предлагаемой Приказом 567 Минэкономразвития формуле начальная цена закупок должна быть не выше установленных законодательством нормативов в отношении закупок для нужд государства или муниципалитетов.

Для расчета начальных максимальных цен контракта в соответствии с нормативным методом рекомендуется пользоваться следующей формулой:

,



где:

- НМЦК, определяемая нормативным методом;

v - количество (объем) закупаемого товара (работы, услуги);

- предельная цена единицы товара, работы, услуги, установленная в рамках нормирования в сфере закупок.

Таким образом, начальная максимальная цена контракта складывается из суммы затрат на приобретение отдельных видов товаров или услуг.

1.2.3 Тарифный метод

Подобно нормативному методу, тарифный метод расчета начальной максимальной цены контракта применяется в отношении таких товаров, услуг и работ, цена за единицу которых регулируется государственными тарифами. Следует отдельно отметить п. 5.1 Приказа 567 говорящий о том, что тарифный метод «не рекомендуется» применять в том случае, если уровень начальной максимальной цены контракта заведомо выше законодательно установленного тарифа. П. 5.1 Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

Формула для расчета цен подобна формуле расчета в рамках нормативного метода:

,

где:

- НМЦК, определяемая тарифным методом;

v - количество (объем) закупаемого товара (работы, услуги);

- цена (тариф) единицы товара, работы, услуги, установленная в рамках государственного регулирования цен и тарифов или установленная муниципальным правовым актом.

Таким образом, основное отличие нормативного метода от тарифного метода сводится к тому, что первый устанавливает предельные цены в рамках нормирования госзакупок, в то время как тарифный метод регулирует предельный уровень цен на определенные виды товаров, работ и услуг в принципе, что гораздо шире лишь сферы закупок для нужд государства и муниципалитетов.

1.2.4 Проектно-сметный метод

Данный метод расчета начальной максимальной цены контракта применяется исключительно в отношении строительства, реконструкции, капитального ремонта, а также работ, связанных с сохранением культурной и исторической ценности объектов наследия народов России (что, вместе с тем, не включает какие-либо научно-методические материалы, технический и авторский надзор). П. 6.1 Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

Расчет начальной максимальной цены контракта в рамках данного метода сводится к определению уровня бюджетных расходов в соответствии с проектной документацией, в частности, сметной стоимости работ. При этом представляется интересным, что стоимость работ по строительству, реконструкции или техническому перевооружению объектов капитального строительства подлежит проверке лишь в случае частичного или полного финансирования за счет средств федерального бюджета. П. 6.2 Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

В этом же случае, и, в частности, при размещении госзаказа в рамках выполнения федеральной адресной инвестиционной программы по строительству или реконструкции объектов капитального строительства, начальную максимальную цену контракта следует устанавливать в пределах объема бюджетных средств, выделенных под выполнение такой программы. Методология расчета начальных цен контрактов, предложенная Министерством Экономического развития, предполагает два варианта установления начальных цен в случае разработки государственного контракта на выполнение таких федеральных адресных инвестиционных программ.

Первый сводится к установлению начальной максимальной цены контракта на уровне объема капитальных вложений, заложенных на выполнение инвестиционной программы.

Второй вариант расчета начальной максимальной цены контракта предусматривает сравнение сметной стоимости работ, которая оказалась достоверной по результатам соответствующей проверки и была впоследствии приведена к настоящему моменту с помощью индекс-дефляторов, и объема капитальных вложений на выполнение инвестиционной программы. В случае, если сметная стоимость работ не превосходит объем предусмотренных капитальных вложений на выполнение такой программы, начальная максимальная цена контракта устанавливается на уровне сметной стоимости работ.

Анализируя вышеупомянутые пункты Методологии расчета, можно заключить: оба варианта сводятся лишь к тому, что в целях экономии бюджетных средств государственный или муниципальный заказчик должен руководствоваться принципом целесообразности расходов, что и предполагает выбор минимально возможного при данных конкретных особенностях контракта уровня начальной максимальной цены такового.



1.2.5 Затратный метод

В соответствии с рекомендациями Минэкономразвития, данный метод определения начальной максимальной цены контракта следует рассматривать как наименее приоритетный в списке всех методов расчета начальных цен контрактов в принципе. Он может быть применен как самостоятельно, так и наряду с использованием прочих подходов к установлению начальных цен контракта.

Начальная максимальная цена контракта складывается из двух основных составляющих: из произведенных расходов и из обычной для данной сферы прибыли. П. 7.2 Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 Расходы, в свою очередь, подразделяются на прямые и косвенные, которые в любом случае связаны с производством, закупкой, дистрибуцией, логистикой, хранением товаров и т.п. С другой стороны, информацию о норме обычной прибыли, также необходимую для расчета начальных цен, для отдельных сфер деятельности государственному или муниципальному заказчику следует искать в открытых источниках, как-то: Единая Информационная Система, официальный портал госзакупок, сайты информационных агентств, сайты, содержащие результаты исследования рынка и т.д.

1.3 Сравнительный анализ методов определения начальной максимальной цены контракта

Экспертами в области госзакупок Засухиной И.К., Масловой Н.С., Кузнецовой И.В. в 2012 г. был проведен и опубликован сравнительный анализ методов расчета начальной максимальной цены контракта, применяемых до вступления в силу Федерального закона №44-ФЗ. Засухина И.К., Маслова Н.С., Кузнецова И.В. Сравнительный анализ методов определения начальной (максимальной) цены контракта // Академическое приложение к журналу «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение». 2012. №7. С. 48 Скажем об основных наблюдениях, описанных специалистами в своей статье.

Так, при использовании госзаказчиком метода анализа рынка может возникнуть сложность с учетом ценовых предложений, которые не всегда соответствуют реальным рыночным ценам. Так, в качестве основы для анализа цен может быть ошибочно выбран не тот сегмент и т.д. Более того, обоснование начальных цен данным методом открывает возможности для выбора заказчиком неких индексов и коэффициентов пересчета цен, что также может подвергаться манипуляциям со стороны заказчиков.

Говоря про применявшийся на практике до вступления в силу Федерального закона № 44-ФЗ параметрический метод обоснования НМЦК, следует сказать, что при его применении существует вероятность допущения ошибки в расчетах цены, поскольку цена устанавливается в зависимости от многочисленных характеристик закупаемых товаров. Вместе с тем, цена может быть рассчитана без учета специфики условий поставки, сроков оплаты и т.д.

Далее, проектно-сметный метод требует у заказчика высокой квалификации в области сметной оценки, поскольку необходимо детализировать затраты объекта госзакупки. Это, в частности, делает популярным пользование государственными и муниципальными заказчиками услугами специализированных организаций при составлении смет. Проблема применения данного метода заключается также в «отсутствии правил нормирования трудозатрат, а также оплаты труда». [15, с.50]

Как нормативному, так и тарифному методам установления начальной максимальной цены контракта присущи риски уклонения заказчика от проведения конкурса и предоставления поставщиком продукции и услуг низкого качества. Это объясняется тем, что государственные тарифы зачастую могут быть ниже рыночных цен. Самокрутова О. Г., Новопашина Е. С. Проблемы определения начальной цены контракта в системе государственных и муниципальных закупок. Электронный ресурс: http://www.pandia.ru/text/77/221/13302.php Проверено: 25.01.2014

С использованием затратного метода госзаказчику следует рассчитать обычные в подобных случаях прямые и косвенные затраты, составляющие в совокупности стоимость выполняемых работ. В таком случае возможно завышение заказчиком начальной максимальной цены контракта посредством включения в нее не всегда ясных «дополнительных» затрат. Improvement of Public Procurement Procedure. Recommendations and Materials Prepared by the Industrial Companies Working Group - М., 2012. - 64 p Кроме того, по-разному может быть дана трактовка понятию «обычной для определенной сферы прибыли», что также порождает ряд проблем. Ч. 8 п.7.2 Приказа Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. № 567

Глава 2. Методологическая основа исследования практики неверного обоснования начальной максимальной цены контракта

2.1 Описание процесса сбора информации о прецедентах неверного обоснования начальной максимальной цены контракта для нужд муниципалитета или государства

В рамках проведения настоящего исследования был изучен ряд источников, содержащих информацию о судебных и административных прецедентах неверного обоснования начальной максимальной цены государственного или муниципального контракта. Следует сказать, что в рамках настоящего исследования изучены также проблемы обоснования и расчетов окончательной цены госконтракта, в случае если она совпадает с уровнем начальной максимальной цены.

К таким источникам относятся, в частности:

· некоммерческая интернет-версия КонсультантПлюс, Компьютерная справочно-правовая интернет-система КонсультантПлюс [Электронный ресурс] // http://www.consultant.ru/ Проверено: 04.05.14

· портал Высшего Арбитражного Суда РФ, Картотека арбитражных дел Высшего арбитражного суда Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://kad.arbitr.ru/ Проверено: 04.05.14

· сайт Федеральной Антимонопольной Службы РФ, Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://www.fas.gov.ru/ Проверено: 04.05.14

· официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Реестр контрактов Официального сайта РФ для размещения информации о размещении заказов [Электронный ресурс] // http://www.zakupki.gov.ru/ Проверено: 04.05.14,

· портал Счетной Палаты РФ. Архив Бюллетеня Счетной палаты [Электронный ресурс] // http://www.ach.gov.ru/ru/bulletin/ Проверено: 04.05.14

Поясним, каким образом были использованы сервисы данных порталов применительно к сбору релевантной в рамках настоящего исследования информации.

Во-первых, процесс сбора информации начинался с поиска в одной из наиболее надежных баз данных КонсультантПлюс. При поиске релевантной информации наименование предмета исследования - «начальной максимальной цены контракта» - было сформулировано шестью различными способами (указаны ниже по тексту) с тем, чтобы, сузив параметры поискового запроса до конкретных формулировок, тем не менее, не снизить качество генеральной совокупности исследования. Такие способы сводятся к следующим формулировкам:

1. неверное обоснование начальной максимальной цены контракта,

2. неверное установление начальной максимальной цены контракта,

3. некорректный расчет начальной максимальной цены контракта,

4. неправильный расчет начальной максимальной цены контракта,

5. начальная максимальная цена контракта,

6. судебная практика начальной максимальной цены контракта.

По результатам поисковых запросов сайт КонсультантПлюс выдал в общей сложности 284 релевантных примера судебных разбирательств.

Далее, из всех 284 дел для дальнейшего анализа было отобрано 31 судебное дело, поскольку оставшиеся 253 дела связаны с предметом настоящего исследования опосредованно, не отражая конкретные проблемы с обоснованием и расчетами начальных цен в конкурсных процедурах размещения госзаказа.

Затем более детально были проанализированы материалы 31 судебного дела, отобранного на первом этапе сбора информации, с использованием портала Высшего Арбитражного Суда РФ и, в частности, сервиса «банк решений». По результатам анализа было отобрано 9 примеров неверного обоснования начальной максимальной цены контракта на выполнение государственного или муниципального заказа. Оставшиеся судебные решения (22 шт.) были отсеяны ввиду несоответствия предмета судебного спора предмету настоящего исследования. Таким образом, в настоящем исследовании детально рассмотрено 9 судебных дел.

Тем не менее, единицы исследования проблем практического использования методологии обоснования начальных максимальных цен не ограничиваются лишь судебными спорами. На сайте ФАС РФ был осуществлен также поиск решений ФАС РФ, соответствующих рассматриваемым судебным делам, с тем чтобы, имея сами расчеты начальных максимальных цен в конкурсных процедурах размещения госзаказа, провести более глубокий анализ проблем в части таких расчетов. Вообще говоря, в базе данных сайта ФАС РФ в качестве критериев поиска может быть использована такая информация, как ИНН поставщика, № извещения и т.п. Тем не менее, из 9 судебных решений лишь одно содержит ту информацию относительно предмета спора, ссылаясь на которую можно найти соответствующее решение ФАС.

...