Подходы бюджетного механизма в решении проблем развития депрессивных и отсталых территорий

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЮКГУ им. М Ауезова, Казахстан, г. Шымкент

УДК 331.245-03

Подходы бюджетного механизма в решении проблем развития депрессивных и отсталых территорий

Бейсенова Мадина, д.э.н.

Аннотация

В данной статье проанализирован зарубежный опыт регулирования социально- экономических проблем депрессивных регионов. Выявлено использование в развитых и развивающихся странах обширного арсенала прямых и косвенных средств государственного воздействия, среди которых важное место принадлежит специфическим бюджетным механизмам. Последние с определенной условностью можно подразделить на две основные группы: нормативно-расчетные методы и особые бюджетные режимы. Представлены количество депрессивных регионов в Казахстане в разные годы. Показано и обосновано применение мирового опыта для депрессивных территорий Казахстана.

Различия в характере экономических проблем, с которыми сталкиваются те или иные регионы, обусловливают и разные подходы к их решению в зарубежных странах. Ими используется обширный арсенал прямых и косвенных средств государственного воздействия, среди которых важное место принадлежит специфическим бюджетным механизмам. Последние с определенной условностью можно подразделить на две основные группы: нормативно-расчетные методы и особые бюджетные режимы.

В группу нормативно-расчетных методов входят разные виды трансфертов, получаемых бюджетами территорий из вышестоящего бюджета в соответствии и на условиях, закрепленных в национальных конституциях, бюджетных законах и нормативных актах государственных исполнительных органов.

Особые бюджетные режимы включают комплекс налогово-бюджетных мер, направленных на создание в депрессивных и отсталых районах благоприятного инвестиционного климата в целях активизации частного национального и привлечения иностранного капитала.

Важнейшим элементом нормативно-расчетных бюджетных методов служат межбюджетные трансферты. Согласно определению, принятому в международной практике (которое используется, в частности, Постоянным комитетом Совета Европы по делам региональных и местных органов власти), трансферты (гранты) - это поступления финансовых средств из бюджетов одного уровня в бюджеты другого, кроме поступлений, выраженных в форме совместных (долевых) налогов и обычных ссуд. Беспроцентные ссуды со сроком погашения более 10 лет или с неустановленным сроком погашения рассматриваются как трансферты. Они помогают решать разнообразные задачи, важнейшими из которых являются:

сглаживание горизонтальных бюджетных различий, то есть обеспечение сбалансированности налогового потенциала отдельных регионов относительно их объективных потребностей в финансовых средствах, обусловленных выполняемыми функциями. При этом ставится задача выравнивания финансовых возможностей регионов предоставлять государственные услуги населению определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня независимо от места фактического проживания при относительно одинаковом уровне налогообложения. Эту задачу выполняет система общих (универсальных, или выравнивающих) трансфертов - то есть, система трансфертов финансовой поддержки нуждающимся и особо нуждающихся [1];

реализация национальных приоритетов в соответствии с принятыми различными социально-экономическими программами (образования, здравоохранения, хозяйственной и транспортной инфраструктуры, охраны окружающей среды и т.д.). В этих целях используется система целевых, или специальных, трансфертов.

Для развития "проблемных" территорий во многих странах применяются обе трансфертные системы с той разницей, что в странах, придающих особое значение сглаживанию региональных социально - экономических различий и укреплению национально-государственного единства, общий трансферт используется чаще, чем в тех, которые ориентируются на ускорение общеэкономического роста и более децентрализованную систему государственного правления.

Общий (выравнивающий) трансферт. В рамках системы общего (выравнивающего) трансферта интересы депрессивных и отсталых регионов учитываются путем:

введения в расчетные формулы показателей общих и специфических бюджетных потребностей регионов;

выделения части общего трансфертного фонда для оказания поддержки "проблемным" территориям;

- формирования специального фонда социально-экономического развития депрессивных и отсталых регионов.

Целевые (специальные) трансферты. В странах с децентрализованной системой управления и широкими бюджетными полномочиями региональных властей особенно важная роль в решении проблемы развития депрессивных и отсталых территорий принадлежит целевым (специальным) трансфертам. Основной объем таких трансфертов приходится на финансовую помощь, идущую на развитие социальной и хозяйственной инфраструктуры и субсидирование особых бюджетных потребностей, прежде всего, в средствах на погашение задолженности по кредитам территориальных властей [2].

Так, первые целевые бюджетные гранты (субсидии местным властям на поддержание правопорядка) были введены в Великобритании еще в 1835 г., и за полуторавековой период накоплен богатейший опыт применения формульных трансфертов.

В США применяются все основные виды специальных грантов: формульные, проектные, проектные формульные, гранты с открытым финансированием и особые гранты. Большинство целевых грантов носит характер закрытого финансирования с заданными верхними пределами сумм, что обусловлено необходимостью ограничения роста федеральных расходов. Однако, чтобы не ослабить стимулы властей штатов к наращиванию собственных бюджетных расходов, центральным органам приходится идти на значительное повышение своей доли в финансировании соответствующих видов затрат, уменьшая требования по встречному финансированию. В США доля федерального бюджета в специальных грантах достигает в среднем 80% и по многим программам (особенно по программам проектирования и строительства шоссейных дорог и мостов) считается завышенной.

Для самых важных социальных программ предусматривается открытое финансирование. В США к ним относятся только две крупнейшие программы - помощь нуждающимся семьям с детьми (AFDC) и медицинская помощь нуждающимся (Medicaid). Доля федерального бюджета в расходах на "медикэйд" варьирует в пределах 50-83 %, при этом размер гранта обратно пропорционален индексу налогового потенциала штата, рассчитываемому как отношение величины личных душевых доходов населения штата к среднему их уровню по стране.

Во многих странах используются целевые трансферты, которые специально предназначены для развития "проблемных" территорий. Так, в Германии в 1995 г. введена в действие десятилетняя программа "Восстановление Востока", согласно которой новые федеральные земли будут ежегодно получать дополнительную помощь в размере 6,6 млрд. марок на развитие хозяйственной инфраструктуры. Кроме того, на период 1994-1998 гг. вводятся специальные трансферты в объеме 3,4 млрд. марок в год для испытывающих финансовые трудности земель Бремен и Саар. Помощь предназначена для погашения их кредитной задолженности и оговорена строгими условиями оздоровления бюджетов [3].

Особенно широко данный метод применяется в развивающихся странах. Это связано с тем, что многим из них еще не доступны более тонкие инструменты горизонтального бюджетного выравнивания, или же взятый курс на ускорение общеэкономического роста отодвигает на второй план задачи нивелирования региональных различий. Пакистан, в частности, ориентируется на использование системы целевых трансфертов.

Проблемы развития депрессивных и отсталых территорий нередко эффективнее решаются путем установления особых бюджетных режимов. Введение их обычно регламентируется общенациональными законами и предполагает наличие соответствующего бюджетного и налогового законодательства, а также специальных разделов права - договорного, контрактного, инвестиционного. Иногда практикуются индивидуально-договорные формы таких режимов, которые не имеют прочной правовой основы и подвержены частым пересмотрам.

Характер особого бюджетного режима, виды и набор налогово-бюджетных преференций зависят от правового и хозяйственного статуса получателя, причин и целей их введения. Особые бюджетные режимы могут распространяться как на территории, охватывающие целые регионы страны, так и на небольшие по площади административно-территориальные единицы (например, районы в городе). Естественно, особые бюджетные режимы для них будут различными.

Особый бюджетный режим для отдельного региона. Крупным регионам и территориям страны особые бюджетные режимы предоставляются только в исключительных случаях, обусловленных трудно разрешимыми политическими противоречиями, этническими и экономическими проблемами. Суть этих режимов в расширенной бюджетной автономии региональных властей, больших полномочиях по налогообложению и финансированию расходов, более льготных условиях распределения доходов от сбора национально-региональных налогов. Местные власти также сохраняют права на получение общих и специальных трансфертов, нередко добиваясь при этом учета своих специфических интересов.

Особый локальный бюджетный режим. В большинстве стран метод особых бюджетных режимов активно используется применительно к относительно небольшим территориям (часть региона, город, район в городе), на которых создаются экономические зоны. Зональная политика в индустриально развитых странах преимущественно выступает инструментом сглаживания региональных различий, подъема экономики отстающих и депрессивных территорий и в меньшей мере используется в целях внешнеэкономической экспансии. В развивающихся странах она направлена главным образом на создание анклавов экономического роста, которые должны способствовать ускорению общеэкономического развития, интеграции в мировое хозяйство и в меньшей степени подчинена решению местных социально-экономических проблем. Что касается нашей страны, то работа по выделению депрессивных зон была начата в середине 70-х годов прошлого столетия в странах ЕС. Вначале к ним относились только высокогорья и районы с низко продуктивными землями, но уже в конце 90-х годов XX в. к этой категории было отнесено более 50 % всей территории Европейского Союза [4].

До 90-х годов в Казахстане было 68 депрессивных регионов. В 1998 году из 162 районов 159 являлись субвенционными, занимающие площадь в 2648,8 тыс. кв. м., что равно 97,2 % территории государства, где проживают 8766 тыс. человек, или 50,5 % населения страны. Тогда же работниками канцелярии Премьер - Министра было определено 72 района, которые находятся в наиболее тяжелом, по сравнению с другими, положении. Далее они были разбиты еще на три группы. В итоге по решению рабочей группы количество районов с депрессивным состоянием было доведено до 27 [5]. Здесь проживают 1024,5 тыс. человек (15,6 % сельского населения), постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 мая 1999 г. № 561 они были отнесены к районам с депрессивной экономикой с принятием ряда мер по оказанию им государственной помощи. Эти районы расположены во всех областях республики, в т.ч. в Северном регионе - 9, в Западном - 5, в Восточном Казахстане - 3, Карагандинской области - 2, Южном регионе-8 [6].

В дальнейшем в Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года из 60 малых городов 10 отнесены к категории депрессивных. По потенциалу социально-экономического развития из 7512 сельских населенных пунктов (СНП) 1204 (с численностью населения 1,8 млн. чел.) имеют высокий потенциал развития, 5625 СНП (5,2 млн. чел.) - средний, 595 СНП (189,9 тыс. чел) - низкий потенциал и 88 СНП - без населения.

Одним из стимулов территориального развития является механизм использования трансфертов. В настоящее время 50 % доходов регионов республики формируется за счет трансфертов. Использование общих, текущих, инвестиционных трансфертов имеет важное значение для депрессивных территорий. При применении нормативного метода за основу учеными Казахстана предлагается использование ВРП в соотношении с объемами трансферта [7].

Трансферты должны быть направлены на создание в избранных территориях диверсифицированной структуры хозяйств, там, где для этого имеются необходимые предпосылки, с учетом доходной базы и расходов.

Следует предусматривать адресность трансфертов с учетом правого обеспечения и контроля, концентрацию средств на приоритетных направлениях исходя из особенностей конкретных территорий, учитывая перераспределение средств от «богатых» к «бедным» регионам через республиканский центр.

На систему государственного «протекционизма» может рассчитывать депрессивный регион со стратегическим характером (например, энергоносители, руды цветных металлов, продукция черной и цветной металлургии, лесопродукты, зерно, редкие и благородные металлы и т.д.) с учетом геополитического положения.

Получаемые территориями трансферты должны дополняться ресурсами региональных и местных органов власти (принцип совместного финансирования). Суммарно она должна быть достаточной для привлечения частных и «смешанных» инвестиций.

Финансирование должно осуществляться на конкурсной основе, с определением программ и проектов, которые могут быть реализованы в наиболее депрессивных и слаборазвитых регионах и одновременно дадут максимальный эффект регионального мультипликатора. Должен доминировать Программный метод. Помощь государства в рамках региональной политики должна предоставляться конкретным проектам.

В чрезвычайных случаях требуется особое, целевое формирование и расходование используемых ресурсов, которые можно реализовать в достаточно традиционных формах программного финансирования, бюджетных программ, специального раздела финансовой поддержки регионов и др.

Сглаживание межтерриториальных различий должно основываться на селективной основе, предполагающей «точечный» подход, определяющий полюсы роста и предполагающий поддержку ключевых отраслей, которые должны служить «локомотивами роста» для всего депрессивного региона. Кроме этого необходимо использовать политику диверсификации регионального хозяйства, расширении и усложнении производственной структуры региона [8]. При этом, естественно, необходимо учитывать значительно отстающие регионы в экономическом развитии и уровне жизни населения от средне республиканских показателей и не имеющих необходимых собственных средств источников развития и экологически бездействующие.

Интересным и практичным представляется создание специальных (инвестиционных) фондов для поддержания отсталых регионов.

Что касается зон с экстерриториальным статусом, то в Казахстане на территории депрессивных регионов вводится режим свободной экономической зоны (СЭЗ), при котором льготы и преференции распространяются на сферу материального производства с целью развития индустриально-инновационной деятельности.

Кроме трансфертов регулирование обеспечивается за счет перераспределения общереспубликанских доходов (налог на доход, НДС, акцизы). Хотя в ряде областей (Алматинской, Жамбылской, Западно-Казахстанской и др.) 100 % НДС, акцизов остается на территории, их недостаточно и государство прибегает к прямым дотациям из бюджета.

«Свыше 55 % регулируемых источников находится в структуре налогов и сборов депрессивных регионов и областей с уникальными запасами минеральных ресурсов», т.е. достаточно высокая доля общих налогов подлежит перераспределению между республикой и областью, следовательно, они участвуют в выравнивании уровней экономического развития регионов. Для чего необходимо частичное закрепление за территориальными бюджетами отдельных общегосударственных налогов и доходов, передача в местные бюджеты части прибыли предприятий вышестоящего подчинения.

К источникам финансирования депрессивных регионов также можно отнести [9] льготные (в том числе беспроцентные) кредиты населению, средства благотворительных фондов, часть средств от ликвидации предприятий - банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий и т.п.

Можно отметить высокую степень практической пригодности зарубежного опыта и адаптации для национальной экономики. Самое важное - не копировать отдельные меры, а принять ее основные идеи: обязанность государства заботиться о развитии депрессивных и слаборазвитых территорий и их населении и невозможность нормального существования страны при наличии значительных социально-экономических диспропорций.

депрессивный экономический бюджетный

Литература

Кузнецова Л.А., Нестеренко И.Ю., Мельникова А.П. Рынок труда и занятость населения: учебное пособие. - Челябинск, 2004. -24 с.

Дьянов А.Я. Методические аспекты исследования рынка труда в условиях перехода к рыночным отношениям /Университетское экономическое образование и наука в развитии Республики Башкортостан.-Уфа: БГУ, 2004.-197с.

Шишкин А.Р. Экономическая теория. -М.: Владос, 2006. -285с.

Управление качеством продукции /под ред. Н.И. Новицкого. -М.: Прогресс, 2004. - 367 с.

Концепция региональной политики Республики Казахстана на 2002-2006 годы: Концепция. - Астана, 2001.

Матвеев А.М., Смирнова А.В. Особенности формирования ресурсного потенциала аграрной сферы депрессивного региона //Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий.-2007.-№ 6.-С.22-24.

Бельгимбаев А.К., А.Б. Рахимбаев. Менеджмент. -Алматы: Юридическая литература, 2007. -164с.

Артыкова А. Анализ проблем территориального развития Казахстана в рыночных условиях // Аль-Пари. -2006. -№3-4. -С. 180-183.

Матаев Т.М. Депрессивные регионы и механизмы их санации //Саясат. -2000. -С.75-79.

Размещено на Allbest.ru