Способы решения проблем, возникающих в сфере экономических отношений регионов и федерального центра в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

На заре перестройки популярными были поиски правильной формулы, выражающей отношения государства и регионов. Обсуждаемые варианты ее можно свести к формулировкам: «сильные регионы - сильное государство» или «сильное государство обеспечивает расцвет регионов». С той поры утекло много воды, но «воз и ныне там» - говорить о гармонизации отношений в системе «федеральный центр - регионы» преждевременно. Ясно лишь одно, побеждает концепция сильного государства с измененным содержанием его патерналистской функции по отношению к регионам. Все более отчетливо проявляются тенденции первоочередного обеспечения общегосударственных потребностей и полномочий (оборона, создание новой системы логистических центров взамен утерянных в процессе суверенизации бывших советских республик, имиджевые национальные проекты, макроэкономическая социально-экономическая политика и др.). Фаворитами особого внимания государства являются крупные корпорации с высокой долей государственной собственности и успешные регионы, обеспечивающие основное наполнение федерального бюджета. Акселерация же устойчивого экономического роста остальных регионов должна вытекать из успешности восприятия ими общегосударственных установок и реформаций, дополняемых селективной прямой поддержкой федеральным центром тех регионов, в которых не срабатывают новации макроэкономической политики.

Проблемы и возможности модернизации государственной региональной политики. События последних лет (вторая волна мирового кризиса, нефтяные разборки, экономические санкции против России и т.п.) на первый взгляд отодвигают проблему отношений регионов и федерального центра на второй план, консервируя на неопределенное время сложившийся порядок. Последние успешные проявления политической воли только укрепляют аргументы в пользу сильной централизации. Но снова Россия оказывается в двойственном положении. С одной стороны, мы спасаем дефолтом ТЭК, по сути, за счет остальной части страны, и укрепляем его позиции арктическим вектором долгосрочных приоритетов макроэкономической политики. С другой стороны, пошли разговоры о реиндустриализации экономики, Совет Федерации озвучивает инициативы о создании макрорегионов, а сельское хозяйство без особых преференций неожиданно вошло в тройку ведущих экспортеров, лишь немного уступая экспорту вооружения. На волне успеха Министерство сельского хозяйства уже говорит о возможном экспорте в Китай байкальской воды.

Таким образом, на фоне нарастающей реформаторской и нормотворческой активности наблюдается проявление все той же опасности, озвученной в недавно обнародованном манифесте Деловой России (стратегии экономического роста), которая состоит в отсутствии необходимой координации потока предлагаемых реформаций. И тем более, подобная активность не может заменить необходимости глубоких изменений в отношениях регионов и Федерального центра, в приоритетах и механизмах проведения государственной региональной политики в частности.

К настоящему времени власть обустроила себя: выстроила приоритеты развития, наработала механизмы мобилизации ресурсов их достижения, упрочила свой фундамент (в других терминах креативный кластер - крупный частный бизнес, государственные корпорации, регионы - фавориты межуровневых отношений). И самое главное, на наш взгляд, определилась концептуально, взяв курс на создание сильного государства, родовым атрибутом которого является сильная центральная власть. Для России (впрочем, как и для многих других стран) - сочетание укрепления государственности и заботы о своих гражданах, внешне имеющее вид двуединой и крепко сбитой формулы целеполагания, в реалиях не столь уже и монолитно соединяет эти начала. Многое из того, что государство делает для себя, можно (и оно это искусно подает) выдавать за первоочередные заботы о своих гражданах. Забота о слабых - это тоже, прежде всего, забота государства о себе. На деле она осуществляется в скромных масштабах, не решает проблемы по существу, но и не создает особой нагрузки на ресурсы государства прямым участием в их судьбе. Скорее всего, это своеобразный макияж на лице власти, призванный сделать его более привлекательным. Не создавая основы к реальному росту потенциала и укреплению возможностей саморазвития аутсайдеров, такие действия центральной власти постоянно воспроизводятся в ежегодно повторяемых дотациях бюджетам регионов - аутсайдеров, или в виде очередных косметических примочек малому бизнесу.

Регион является естественной, логичной и эффективной частью устройства политической и экономической жизни государства и демо-социальной организации общества. Безусловно, расширенное воспроизводство сущностных характеристик социально-экономических, демографических и политических процессов в регионе является залогом устойчивого развития страны в целом. Более того, именно в регионах осуществляется реальное переплетение государственных, общественных и экономических отношений в стране. Но в современных условиях регион уже не может рассматриваться всего лишь как форма (котел, в котором замешивается это варево). Прописанные в Конституции и регламентированные государственными законами права еще не обеспечивают реальной субъектности регионов, особенно в сфере экономических отношений. Знаменитая попытка Н.С. Хрущева создания совнархозов как инструмента управления экономикой на местном уровне, как реального уравновешивающего противопоставления отраслевому доминированию, была быстро заблокирована монопольными амбициями гигантов отечественной индустрии. Это доминирование не только сохранилось в постсоветской России, но и даже преумножилось в уродливых формах в первые перестроечные годы. Достаточно вспомнить толлинговые схемы, по которым организовывалась работа многих сибирских алюминиевых заводов. И сегодня Омский нефтеперерабатывающий завод (НПЗ) и подобные ему с внешними для области оборотами, пополняя федеральную и региональную казну, порождает не только миллиардеров из числа единичных собственников, но и массу проблем с развитием инфраструктуры и социальной сферы в регионе. Проблемы связаны не столько с прямыми потребностями завода в общерегиональных ресурсах, сколько с несправедливым присвоением добавленной стоимости. Теоретический анализ показывает, что ее создают все, а используют лишь немногие (неправедным распределением). Более того, правомерна и более принципиальная постановка вопроса. Почему индустриальный капитал через амортизационную составляющую в цене на свою продукцию всегда имеет возможности для своего воспроизводства, а регион, с его главной заботой о воспроизводстве человеческого капитала, такой гарантированной возможности не имеет. Механизмы мобилизации всевозможных источников его доходов (налоговые и неналоговые поступления, проекции федеральных программ, активность бизнеса и пр.) лишены главного - осмысленного понимания, а, сколько нужно, и надежных правил формирования амортизационного фонда для нужд воспроизводства человеческого капитала.

Правильной калькуляцией для НПЗ его расходов при использовании региональных ресурсов могла бы стать прокатная оценка всех затрат в гипотетическом случае его размещения в чистом поле. Думается, что эта величина была бы намного больше той, которую реально несет НПЗ, находясь в освоенном регионе. И, следовательно, разница таких оценок, являясь экономией для него, составляет для региона величину упущенного эффекта от функционирования в нем этого завода.

Когда государство строило моногорода в Тюменской области с главной задачей обеспечения нефтепромыслов рабочей силой и всей необходимой социальной и инженерной инфраструктурой, никаких противоречий не возникало. Все шло из единого государственного кармана и все в него возвращалось, так что упущенные эффекты государства сальдировались с нулевыми итогами с реальными выгодами для него самого. Близким принципом в те годы являлся механизм инвестирования государством проектов создания крупных заводов в регионах, в котором до 30% общих инвестиций планировалось вкладывать в социальную и инженерную инфраструктуру. В этом случае принцип «одного кармана» также не порождал видимых противоречий. И только созданная позднее система разнесла карманы получения эффектов и понесения затрат, создав дополнительные преимущества одним (крупному бизнесу) и дополнительные проблемы другим (регионам).

Такая ситуация постоянно воспроизводится в России в массовых масштабах, закреплена законодательно и обеспечивает хроническую дотационность большинства регионов и сверхдоходность крупного бизнеса. Тем не менее, некоторые основания к осторожному оптимизму можно увидеть в исторических параллелях. В России в отношениях между государством, обществом и регионами всегда был примат государства и верховной власти. Во всех формациях, через которые прошла Россия, устойчиво сохранялись патриархально-исторические традиции (заложенные еще Калитой) отношения к регионам как месту реализации общегосударственных приоритетов (возможно даже с определенным учетом местного колорита). Только в последний период можно наблюдать ростки формирования гражданского общества, усиления его роли в общественно-политической и социально-культурологической жизни страны, и даже в экономике. Но до признания равноправных отношений в системе «федеральный центр - регионы», «регионы - бизнес», видимо, время еще не настало, хотя похоже, что «лед тронулся». Уже идут процессы разделения компетенций, хотя субъектности во властных полномочиях у регионов не хватает, т.е. кроме ответственности, еще и суверенных прав на отстаивание своих экономических интересов. В частности, уместно поставить вопрос, а хватает ли полномочий у региональных властей добиваться близкой результативности функционирования субъектов регионального рынка. А если их недостаточно, то могут ли регионы получить их в принципе.

Регионы - «лакмусовая бумажка» серьезности намерений коренной модернизации экономики. Фундаментом развитых экономик являются самодостаточные первичные элементы страны - муниципальные образования и их объединения. С большими основаниями можно ожидать, что с сохранением относительно их существующего порядка, переход к устойчивому экономическому развитию по типу развитых стран вряд ли осуществим. Следовательно, главные проблемы регионов связаны не с проблемами их взаимоотношений с федеральным центром (эксклюзивно, выборочно, какие-то частные вопросы могут быть решены и решаются), а с общей системой институциональных условий, не мотивирующих регионы к устойчивому типу развития. К сожалению, сложившаяся модель государственного устройства не эволюционирует в этом направлении. Коренная модернизация должна коснуться и глубинных основ федеративных отношений. До тех пор пока в собственные доходы муниципальных образований будет попадать в лучшем случае лишь четверть собираемых в них налогов, говорить об устойчивой финансовой базе и росте мотиваций местных сообществ к экономической активности не приходится. Внимание федеральных властей к формированию среднего класса, стимулированию малого бизнеса и т.п., носит в большей мере формальный характер экстерриториальных рекомендаций, а не одного из элементов системных трансформаций местных экономик и образований, направленных на формирование внутреннего рынка, обеспечение потребительского спроса, рост жизненного уровня населения. Даже, исходя из того, что на федеральном уровне предлагаемые конкретные направления экономических и социальных преобразований выстраиваются на основе цельной, системной, непротиворечивой общей концепции, приходится констатировать, что, доходя по целевым программам до конкретных мест, о такой системности приходится просто забыть. Самодовлеющий процесс реализации таких программ, не обеспечивает в конкретных местах гармоничной и комплексной картины общих улучшений жизни местных сообществ. А хотелось бы.

Государственная региональная политика в РФ нуждается в серьезном обновлении, в т.ч. и для восточных регионов страны. Так, нет никаких оснований считать, что Сибирь входит в разряд регионов первоочередных государственных интересов. Следовательно, высока вероятность того, что развитие макрорегиона будет проходить близко к генетическому сценарию с выбросами по отношению к отдельным регионам, в которых векторы государственных, корпоративных и региональных интересов могут время от времени сближаться. Основополагающими в таком сценарии являются мотивации и условия саморазвития, проявления которого не сводятся к простому обладанию регионом необходимыми ресурсами. В данном случае термин «саморазвитие» означает потенциальную готовность региона (подтверждаемую, в том числе и динамикой развития в предшествующие периоды) к переходу к другому фенотипу развития, как правило, более высокого уровня, обеспечиваемого всем комплексом институциональных, ресурсных и структурных условий, которыми уже обладает большинство регионов, входящих в данный фенотип. Обустроить поступательное движение регионов по кривой генотипа развития (от фенотипа к фенотипу) - вот новая постановка государственной региональной политики. А конструктивными проявлениями такой политики могла бы стать система целезадающих ориентиров развития регионов, адресно настроенных на их возможности, во-первых; реалистичных, так как они были достигнуты регионами более развитого фенотипа развития, во-вторых; и обеспечивающих поступательную динамику роста соответствующих индикаторов, в третьих.

Парадоксы инвестиционной политики в Сибири и на Урале. На примере Сибири и Урала можно увидеть, как входит в противоречие реальное развитие регионов и приоритеты инвестиционной политики, формируемой федеральным центром и проводимой крупными корпорациями и регионами - фаворитами. Совместное рассмотрение территорий Уральского и Сибирского федеральных округов обусловлено следующими соображениями: во-первых, соседи; во-вторых, схожесть условий и потенциалов развития; в-третьих, близкий спектр типов регионов по структуре и уровню развития; в-четвертых, увеличены размеры выборки для статистических обобщений по сравнению с изолированным анализом развития этих макрорегионов. Качественное шкалирование степени использования потенциала невоспроизводимых природных ресурсов выделяет следующие группы регионов Сибири и Урала (их упорядоченное представление описано спектром цветов радуги).

Группа К (красная) - очень высокое значение для регионов добычи полезных ископаемых (Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Развитие остальных секторов экономики, инфраструктурных отраслей (энергетика, строительство, транспорт), системы расселения подчинены развитию нефтегазового комплекса региона и следуют за ним.

Группа О (оранжевая) - существенное значение (Республика Хакасия, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская и Томская области). Первичный сектор экономики весьма диверсифицирован и масштабен - металлы, уголь, лес, гидроэнергетика. Достаточно развиты первые этажи переработки добытых природных ресурсов;

Группа Ж (желтая) - значимое значение, особенно с позиций перспектив развития - (республики Бурятия и Тыва, Забайкальский край). Ресурсов много, но их использование не соответствует природному потенциалу;

Группа З (зеленая) - заметное значение первичного сектора с более низким потенциалом невоспроизводимых ресурсов, но большей ролью воспроизводимых и рекреационных ресурсов (Республика Алтай, Алтайский край, Курганская область);

Группа Г (голубая) - характеризуется слабым вкладом в социально-экономическое развитие ресурсного потенциала (особенно невоспроизводимых природных ресурсов). Но это обстоятельство более чем компенсируется высоким уровнем развития вторичного сектора (Свердловская, Челябинская, Новосибирская и Омская области).

По другим условиям развития также заметны устойчивые тенденции в этих группах регионов. По воспроизводимым природным ресурсам (основу которых составляет агропромышленный потенциал) заметен обратный порядок роста его значимости (от групп Г и З к группе К). Масштабы развития вторичного сектора более заметны в крайних группах (К и Г), но определяются в них разными предпосылками. Заметно слабее этот сектор экономики развит в зеленой и особенно в желтой группе.

Как и всякая классификация, выбранная группировка регионов несколько условна, но в целом позволяет достаточно выпукло выявить устойчивые тенденции социально-экономического развития регионов Сибири и Урала.

Обратимся к статистике (используются данные статсборников «Регионы России» за 2012 г.). Анализируются изменения, прошедшие в укрупненных группах регионов в 2000-2010 гг. - территориальная структура экономики в стартовом году (2000), средние характеристики докризисного развития за период интенсивного роста (2001-2007), коррекция межгрупповых пропорций в кризисный период (2008-2010 гг.).

Территориальные пропорции производства ВРП достаточно устойчивы по годам рассматриваемого периода (табл. 1). Почти 3/4 ВРП Урала и Сибири в этот период были созданы в регионах красной и оранжевой группы, и только пятая часть в регионах с преимущественным развитием вторичного сектора. На долю остальных регионов (желтая и зеленая группы) приходится 8-9% произведенного ВРП.

Таблица 1. Динамика территориальной структуры ВРП, %

Также достаточно устойчивы пропорции освоения инвестиций в основной капитал, с еще большим смещением в пользу регионов интенсивного природопользования: 80-75% - группы К и О; 6-7% группы Ж и З; 12,5-17,5% - группа Г (табл. 2). Причинно-следственные связи по линии «ВРП - инвестиции» работают в обоих направлениях. Территориальная структура ВРП такова, потому, что таково распределение инвестиций между регионами, а структура инвестиций такова, потому, что такова структура ВРП.

Таблица 2. Динамика территориальной структуры инвестиций в основной капитал, %

экономический инвестиционный регион капитал

Главный вывод анализа состоит в том, что инвестиции в ресурсные регионы характеризуются снижением обобщающих показателей эффективности, в качестве которого естественно рассматривать отношение ВРП к накопленному капиталу (основным фондам по полной балансовой стоимости). Рассчитанные на данных Госкомстата РФ показатели фондоотдачи по пяти выделенным группам с усреднением по периодам 2001-2007 и 2008-2010гг демонстрируют устойчивую картину обратной корреляции роста обобщенной фондоотдачи и масштабов развития первичного сектора (табл. 3).

Таблица 3. Динамика региональной фондоотдачи (руб\руб)

Наиболее выпукло это видно на рис. 1. Наименьший рост региональной фондоотдачи к 2010 г. по сравнению с 2000 г. отмечается в красной группе (Тюменская область с округами); наибольший в голубой (регионы с минимальными масштабами добычи полезных ископаемых). В сочетании с данными о структуре инвестиций (табл. 2) это приводит к выводу о неэффективной для регионов инвестиционной политике государства, мотивирующей активность инвесторов в регионах сырьевой ориентации. Больший рост добавленной стоимости в несырьевых регионах обеспечивается не за счет ускоренного фондообразования и обновления капитала (что невозможно при складывающейся структуре инвестиций), а за счет факторов, лежащих за пределами инвестиционных процессов. А каковы бы были общие результаты, если бы был включен в процесс общественного производства в этих регионах и инвестиционный ресурс?