Исследование институциональной и правовой готовности регионов России к развитию научно-технологической сферы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тверской государственный университет

ИССЛЕДОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ И ПРАВОВОЙ ГОТОВНОСТИ РЕГИОНОВ РОССИИ К РАЗВИТИЮ НАУЧНО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЫ

Барсукова Н.Е. с.н.с. Управления научных исследований

Клюшникова Е.В. с.н.с. Управления научных исследований

Мальцева А.А. к.э.н., доцент, директор

Достижение национальных целей и реализация поставленных государством задач, зафиксированных в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации до 2035 года, в современных условиях невозможны без повышения эффективности управления сферой науки в регионах. Каждый субъект Российской Федерации должен быть способен в полной мере задействовать свой интеллектуальный и научно-технологический потенциалы в интересах развития экономики. Это выдвигает перед региональной политикой особые задачи. Ключевым ее элементом должна стать научная и научно-техническая политика, направленная на сбалансированное развитие научно-технологического пространства региона и страны в целом.

Снижение территориального дисбаланса научно-технологического развития является одной из наиболее серьезных проблем, на решение которой должна быть направлена научно-технологическая политика государства и регионов.

В условиях стагнации экономики и кризисных явлений, а также сокращения ресурсной поддержки из центра, территории должны ориентироваться на эндогенную модель экономического роста. Важнейшей задачей становится правильный выбор механизмов управления научно-технологическим развитием каждого конкретного региона с учетом его специфических особенностей.

В связи с вышеизложенным целью настоящей статьи является развитие научно-методических основ, а также разработка инструментария проведения интегральной экспресс-оценки уровня институциональной и правовой готовности субъектов Российской Федерации к реализации приоритетов научно-технологического развития страны.

Вывод об институциональной и правовой готовности региона к реализации целей научно-технологического развития основывается на оценке трех основных факторов:

1) организационное обеспечение сферы науки -- насколько приспособлена к координации сферы науки сформированная организационная структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (I₁);

2) структуры поддержки научного и научно-технического развития, в качестве которых в работе рассматриваются координирующие и совещательные органы, созданные на уровне региональной власти и призванные обеспечивать коммуникацию всех заинтересованных сторон и возможность наиболее полного использования интеллектуального потенциала, которым располагает региональное научное сообщество, в целях научно-технологического развития субъектов Российской Федерации (I₂);

3) степень соответствия нормативной базы и документов стратегического планирования целям и приоритетам стратегических документов Российской Федерации, направленных на научно-технологическое развитие государства (I₃).

В настоящее время темп и направления научно-технологического развития территорий определяются конкуренцией не только между научными разработками и технологиями, но и между организационными системами и моделями управления научной, научно-технической и инновационной деятельностью Hekkert M. P. e.a. Functions of innovation systems: A new approach for analyzing technological change // Technological Forecasting & Social Change. 2007. - Vol. 74. - P.413-432..

В России ведущая роль в институциональной организации и стимулировании создания знаний и технологий принадлежит государству. Полномочия же субъектов Российской Федерации в области науки и научно-технической деятельности в значительной степени определяются федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике», в соответствии с которым выделяются вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996 N 127-ФЗ (последняя редакция) (Принят Государственной Думой 12 июля 1996 года), ст. 12. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11507/.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий определяют соответствующие приоритетные направления развития науки, технологий и техники с учетом специфики региона, обеспечивают формирование системы научных организаций регионального подчинения, осуществление межотраслевой координации научной и научно-технической деятельности, разработку и реализацию научных и научно-технических программ и проектов, развитие форм интеграции науки и производства, реализацию достижений науки и техники Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996 N 127-ФЗ (последняя редакция) (Принят Государственной Думой 12 июля 1996 года), ст.7. п.2. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11507/, а также решают другие важные текущие задачи.

В соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом 184-ФЗ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ (последняя редакция) (Принят Государственной Думой 22 сентября 1999 года). - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/, субъекты Российской Федерации, в соответствии со своими конституциями (уставами) и законами, вправе самостоятельно определять и формировать систему своих органов исполнительной власти, устанавливать их наименование, численный состав, сроки полномочий, внутреннюю структуру и т.д.

На текущий момент в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации отсутствует единообразие. Анализ структуры органов исполнительной власти регионов позволяет заключить, что единой модели управления научной и научно-технической сферой в регионах также нет.

Критерием для оценки организационного обеспечения сферы науки в исследовании явилось наличие в структуре органов исполнительной власти региона подразделения (министерства, департамента, управления, комитета, отдела, сектора), курирующего научную и научно-техническую деятельность. Однако следует отметить, что критическая значимость науки и технологий для решения практически всего спектра стоящих перед государством задач обусловливает наличие таких «обязанностей» и у других ведомств.

Качество организационного обеспечения науки и научно-технической политики (I₁) численно оценивалось авторами четырьмя значениями:

«3» -- наличие в регионе профильных В соответствии с официальным наименованием структуры. структур в органах исполнительной власти высшего уровня иерархии (министерство, департамент, комитет);

«2» -- наличие в регионе имеются профильных структур в органах исполнительной власти более низкого уровня иерархии (отдел, сектор);

«1» - ответственность за реализацию научно-технической политики возложена в регионе на непрофильный орган исполнительной власти (в положении прописаны функции по реализации научной и научно-технической политики в регионе или официальный сайт содержит информацию науке и научно-технической политике);

«0» - структуры, ответственные за реализацию научно-технической политики, не идентифицированы.

Данные о структуре правительств регионов были получены на официальных сайтах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В контексте оценки уровня институциональной готовности регионов России к реализации государственный стратегических целей научно-технологического развития особое значение имеют не только результаты анализа организационного обеспечение сферы науки в регионах и эффективности распределения полномочий между региональными ведомствами, но и механизмы координации научно-технологической политики с привлечением стейкхолдеров.

В настоящее время как в России, так и за рубежом широко развита сеть совещательных и консультативных органов, обеспечивающих своего рода обратную связь между системой управления и управляемым объектом, в нашем случае -- наукой и научно-технической деятельностью; сигнализирующих об изменениях и необходимости корректировки научно-технической политики.

В отличие от управляющих сферой науки структур данные структуры поддержки науки декларируют и выносят на широкое обсуждение цели и характер развития науки; демонстрируют связь развития науки с идеалами общества и его насущными потребностями; подкрепляют своим авторитетом необходимость ресурсных затрат, которые должны быть произведены на развитие науки и технологий; обеспечивают концентрацию ресурсов и внимание научной общественности на социально значимых проблемах; укрепляют авторитет научной профессии и науки в обществе.

Таким образом, еще одним критерием для оценки уровня институциональной готовности регионов для целей научно-технологического развития стало наличие в субъекте Российской Федерации совещательного, координационного или консультативного органа по вопросам науки и государственной научно-технической политики (I₂).

Данные о наличие таких структур были получены на официальных сайтах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также из анализа региональной нормативно-правовой базы, представленной в базе данных нормативно-правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации Нормативные правовые акты в Российской Федерации. Министерство юстиции Российской Федерации. - http://pravo.minjust.ru/ и на официальном Интернет-портале электронного фонда правовой и нормативно-технической документации Консорциума «Кодекс» Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. Консорциум «Кодекс». - www.docs.cntd.ru.

Этот параметр численно оценивался также четырьмя значениями:

«3» -- наличие специализированного совета по науке при губернаторе, главе республики или законодательном органе;

«2» -- наличие специализированного совета по науке при правительстве или администрации региона;

«1» -- наличие специализированного совета по науке при различных отраслевых министерствах;

«0» -- специализированные советы по науке не идентифицированы.

Государственное управление, представляет собой деятельность государственных органов, которая осуществляется на основе законов и иных нормативно-правовых актов Иренская Л. Ф. Методы оценки качества государственного управления // Молодой ученый. 2017. - № 16. - С. 261-264. - https://moluch.ru/archive/150/42396/. Законодательство, регулирующее сферу науки в Российской Федерации, состоит из Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Нормативно-правовые документы уровня субъекта Российской Федерации существенно влияют на формирование региональной политики в области научно-технологического развития, так как в наибольшей степени отражают особенности каждого конкретного региона. Именно в документах регионального уровня цели и задачи федеральной научно-технической политики интерпретируются для реализации стратегий развития каждого субъекта.

В качестве критерия оценки уровня правовой готовности регионов к реализации научно-технологических приоритетов государства авторами определено наличие специализированного законодательного акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего основы организации научной и научно-технической деятельности, формирования научной и научно-технической политики в регионе.

Для количественной оценки уровня правовой готовности субъектов Российской Федерации (I₃) также предлагается использовать балльный метод. За каждый из перечисленных ниже пунктов предлагается присуждать субъекту Российской Федерации 1 балл:

· наличие специализированного законодательного акта субъекта Российской Федерации по науке и научно-технической политике;

· качество составления региональных законов о науке и научно-технической политике;

· наличие региональной стратегии научно-технологического развития либо профильного раздела (задач) по поддержке науки и технологий в стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Для оценки уровня институциональной и правовой готовности регионов по значению полученного интегрального индекса (I) предлагается использовать методику с выделением пяти условных уровней (таблица 1). Они позволяют определить принадлежность субъекта Российской Федерации к конкретной классификационной группе.

институциональный регион готовность технология

Таблица 1

Шкала уровня институциональной и правовой готовности субъектов Российской Федерации

Данный методический подход позволяет, с одной стороны, взглянуть на проблему институциональной и правой готовности регионов комплексно, с другой стороны, дает возможность разработать «точечные» рекомендации по регулированию отдельных сфер деятельности.

Апробация методического инструментария проведена на материалах 85 субъектов Российской Федерации за 2018 год. Систематизировалась информация на момент исследования о структуре органов исполнительной власти, курирующих науку и научно-техническую политику, о функционировании советов по науке и научно-технической политике, созданных при органах власти субъекта Российской Федерации, нормативной базе, стратегических целях и приоритетах научно-технологической политики, содержащихся в стратегии социально-экономического развития регионов.

Проведенные на основе представленной выше методики оценки уровня институциональной и правовой готовности регионов России к реализации приоритетов стратегических документов Российской Федерации, нацеленных на научно-технологическое развитие, расчеты дали следующие результаты.

По состоянию на 2018 год более 85% регионов в пределах своей компетенции самостоятельно реализуют те или иные элементы научной и научно-технической политики (рис. 1).

Так, в 73 субъектах Российской Федерации в структуре органов исполнительной власти есть подразделение (министерство, департамент, управление, комитет, отдел, сектор), курирующее научную и научно-техническую деятельность.

В 68 регионах функционируют координационные, совещательные или консультационные органы по науке и научно-технической политике при органах власти субъекта Российской Федерации.

В 48 субъектах Российской Федерации принят специализированный законодательный акт, устанавливающий основы организации научной и научно-технической деятельности, формирования научной и научно-технической политики в регионе.

Рисунок 1 Показатели качества институциональной и правовой среды регионов, направленных на реализацию приоритетов стратегических документов Российской Федерации, нацеленных на научно-технологическое развитие: 2018

В 23 субъектах Российской Федерации осуществляется стратегическое планирование научно-технологического развития, 21 из них располагают стратегиями социально-экономического развития, в которых обозначены цели и направления научно-технологического развития. В 2 субъектах приняты отдельные стратегии научно-технологического развития: Томская область и Новосибирская область.

Проведенный анализ показал, что основная часть полномочий по реализации научно-технологической политики в регионах возлагается на одно министерство, в сферу ответственности которого, как правило, входят также и другие направления деятельности.

В 51 субъекте Российской Федерации создан «профильный» (слово «наука» содержится непосредственно в официальном наименовании структуры) орган исполнительной власти (ОИВ) высшего уровня (министерство, департамент, управление, комитет), реализующий полномочия в сфере науки (таблица 2).

Таблица 2

Распределение субъектов Российской Федерации в соответствии с иерархией ОИВ, которому передан соответствующий блок полномочий в сфере науки

В 22 регионах полномочия в сфере реализации научной и научно-технической политики переданы «непрофильному» (в соответствии с официальным названием) органу власти, из них в 14 регионах действуют профильные ОИВ второго уровня (отдел, сектор и пр.), отвечающие за науку. В 8 субъектах Российской Федерации структуры с такими характеристиками не определены. В этом случае отнесение сферы науки к ведению определенного органа власти региона основывалось на наличие в положении о структуре функций по реализации научной и научно-технической политики.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что при построении организационных структур региональных органов исполнительной власти наука и научно-техническая политика обычно не рассматриваются как полностью самостоятельные, отдельные объекты управления. В верхней части иерархической структуры региональных органов власти (на уровне министерств) не создаются подразделения, полностью ориентированные только на работу с наукой. Например, ни в одном регионе России нет министерства науки, технологий или министерства научно-технологического развития.

Тем не менее, например, в Правительстве Томской области имеется Департамент науки и высшего образования, который подчиняется напрямую Губернатору Томской области и заместителю Губернатора Томской области по научно-образовательному комплексу и инновационной политике. При этом Департамент науки и высшего образования реализует практически все задачи, связанные с управлением наукой и научно-технической деятельностью, среди которых разработка научно-технической политики, создание условий для развития и реализации образовательного и научного потенциала организаций научно-образовательного комплекса, создание условий для вовлечения в экономический оборот результатов научной деятельности, созданных в организациях комплекса и т.д.

Аналогичный орган создан в г. Санкт-Петербург. Это Комитет по науке и высшей школе, находящийся в подчинении Правительства Санкт-Петербурга, к полномочиям которого относятся управление и координация научно-исследовательской деятельности, разработка и реализация научных программ и проектов, осуществляемых в интересах города.

Многие регионы объединяют в названиях органов исполнительной власти разного уровня иерархии науку с другими областями управления, также имеющими с наукой очевидную связь. Основные варианты представлены в таблице 3.

Таблица 3

Распределение субъектов Российской Федерации в соответствии с направлением деятельности (профилем) ОИВ, которому передан соответствующий блок полномочий в сфере науки

В 44 регионах России по аналогии со структурой ОИВ на федеральном уровне наука находится в ведении органа, отвечающего одновременно и за образование. Это министерства, департаменты, комитеты, управления, отделы, секторы образования либо образования и науки.

В 11 субъектах Российской Федерации данные полномочия переданы органам исполнительной власти, отвечающим одновременно за образование, науку и молодежную политику, что также не противоречит структуре Минобрнауки России, в состав которой входит Росмолодежь. Среди них: 6 министерств (Республика Коми, Республика Крым, Краснодарский край, Кабардино-Балкарская Республика Нижегородская область, Забайкальский край), 1 департамент образования, науки и молодежной политики (Воронежская область), 1 комитет образования, науки и молодежной политики (Волгоградская область).

Министерства (департаменты), ориентированные на управление промышленностью, инновациями и наукой, созданы в 8 субъектах Российской Федерации. В 7 регионах науку курирует ОИВ, отвечающие, в соответствии с официальным наименованием, в том числе и за экономическое развитие.

В Белгородской области полномочия в сфере реализации научной и научно-технической политики переданы Департаменту внутренней и кадровой политики, в состав которого входит Управление профессионального образования и науки.

Кроме того, в 41 регионе России в составе ОИВ созданы отделы, комитеты или управления, курирующие науку. В 17 регионах -- это отделы (управления), курирующие профессиональное образование и науку; в 6 регионах -- отделы (департаменты, комитеты), отвечающие за высшее образование и науку; в 2 субъектах -- отделы (управления) науки и научно-технической политики, 3 отдела взаимодействия с вузами и научными организациями, 6 отделов научно-технической политики и инноваций; в 7 регионах -- другие структуры.

Раздробленность механизмов координации научной и научно-технической деятельности на уровне исполнительных органов власти регионов приводит к потере фокуса государственного управления в сфере науки и технологий, дублированию функций, выполняемых различными государственными органами, к отсутствию должного контроля за расходованием бюджетных средств, выделенных на развитие сферы науки и технологий и в итоге - к замедленному научно-технологическому развитию.

Если говорить о функционировании координационных, совещательных и консультационных органов по науке и научно-технической политике при органах власти субъекта Российской Федерации, то исследование показало, что в регионах России весь этот «срез» институциональной системы представлен достаточно широко. Разного рода советы, в той или иной степени соответствующие обозначенному в методике критерию оценивания, созданы в 68 субъектах Российской Федерации, из них: в 37 регионах -- при губернаторе (главе республики), в 2 -- при законодательном органе, в 17 -- при правительстве или администрации, в 12 регионах -- при министерствах (департаментах), курирующих экономику, промышленность или сельское хозяйство.

Следует отметить, что в 25 регионах советы по науке и научно-технической деятельности курируют, в том числе, и инновационную политику, что, безусловно, соответствует стратегическому вектору научно-технологического развития страны.

Создание советов, как правило, предусмотрено либо отдельными законодательными актами (в 57 регионах), либо законами субъектов Российской Федерации в сфере научной и научно-технической деятельности (в 11 регионах). Нормативные акты содержат положение о совете и состав совета.

Исследование текстов положений о советах показало, что основная цель создания таких органов -- обеспечение эффективного взаимодействия и координации деятельности исполнительных органов государственной власти, губернаторов и глав республик с научными, научно-образовательными и другими субъектами, осуществляющими научно-техническую и инновационную деятельность в регионе, а также реализация государственной научно-технической и инновационной политики, определение и реализация региональных приоритетов в сфере фундаментальных и прикладных научных исследований.

Анализ показал отсутствие подобных структур в 17 субъектах Российской Федерации. Образование совета в таких регионах могло бы обеспечить общее стратегическое видение проблем развития науки и научно-технического комплекса, устранить дублирование управленческих, в том числе координационных функций, создать условия для более качественного взаимодействия всех заинтересованных участников, снизить существующие бюрократические и ведомственные барьеры.

Анализ показал, что нормативно-правовые акты, регулирующие научную и научно-техническую политику, приняты в 48 субъектах Российской Федерации, из них в 46 регионах -- в форме законов, в 2 регионах -- это постановления Правительства (Администрации) региона.

В 15 регионах законы были приняты до 2000 года включительно, в 26 субъектах Российской Федерации -- в период с 2001 по 2010 годы, в 8 -- после 2010 года (Москва и Московская область, Красноярский и Камчатский края, Республика Карелия, Курская, Вологодская и Орловская области). В 6 регионах последние изменения в законодательные акты вносились более 5 лет назад, в 10 субъектах Российской Федерации -- в 2017-2018 годах.

В 37 субъектах Российской Федерации отсутствует нормативный акт, регламентирующий науку и региональную научно-техническую политику. При этом следует отметить, что в 13 регионах законы были приняты, но утратили силу, в основном в период 2005-2009 годов.

В целом, законы субъектов Российской Федерации в области развития науки и научно-технической деятельности содержат некоторые общие, «рамочные» положения, характерные для большинства региональных правовых актов. Они определяют понятия, основные цели, задачи и принципы региональной научно-технической политики, закрепляют полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере науки, формы и методы реализации региональной научно-технической политики, государственной поддержки научной и научно-технической деятельности, в том числе финансовой, и др.

В ряде субъектов законодательные акты регулируют не только науку и научно-техническую политику, но и инновационную деятельность (16 регионов).

В целом оценки институциональной и правовой готовности субъектов Российской Федерации распределились по всем пяти уровням, предложенным в методике, однако со значительной степенью неравномерности (табл. 4).

Таблица 4

Распределение регионов по уровню институциональной и правовой готовности к реализации приоритетов научно-технологического развития

Большинство субъектов по общей интегральной оценке обладают весьма высоким, высоким и средним уровнем институциональной и правовой готовности к реализации целей и приоритетов научно-технологического развития, их доля составляет около 79%.

Лидером в рейтинге уровня институциональной и правовой готовности является Алтайский край (значение интегрального индекса -- 9). Высокие показатели имеют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Томская область и Республика Татарстан. Значение индекса «8» имеют также Брянская область, Тамбовская область, Чеченская Республика, Курганская область, Республика Бурятия, Кемеровская область, Республика Саха (Якутия), Приморский край.

Низкий уровень институциональной и правовой готовности (значение индекса -- «0») из 85 субъектов Российской Федерации зафиксирован в Ненецком автономном округе, Пензенской области, Чукотском автономном округе. В группу бессистемного развития со значением индекса -- «1» также попали такие регионы, как г. Севастополь, Калининградская область, Еврейская автономная область, Ростовская область.

Значимость полученных результатов заключается в возможности их использования при определении направлений совершенствования организационного и координационного сопровождения, формирующих институциональный контур научно-технологического развития экономики региона; разработке стратегических документов регионального значения, определении механизмов и системы методов государственного регулирования научно-технологического развития.

Очевидно, что для достижения существенных конкурентных преимуществ субъекту Российской Федерации необходимы организационные структуры на уровне правительства, реализующие научную и научно-техническую политику, адекватная нормативно-правовая база и долгосрочная стратегия научно-технологического развития, которая нацелена на достижение лидирующих позиций региона в стране и в мире.

Предложенная методика позволила выделить лучшие субъекты по исследуемому вопросу и, как следствие, определить соответствующие отечественные практики поддержки развития научно-технологического потенциала.

Размещено на Allbest.ru