Размещено на http://www.allbest.ru/

Программно-целевое управление в контексте пространственного стратегирования

УДК 338.24

Шедько Юрий Николаевич

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

Российская Федерация, Москва1

Доцент кафедры «Региональная экономика и экономическая география» Кандидат экономических наук

E-mail: ynshedko@mail.ru

Аннотация

В работе исследуется программно-целевое управление в контексте пространственного стратегирования. Автор использует методологию институциональносинергетического подхода.

На основе анализа практики разработки и реализации целевых программ в регионах Уральского федерального округа выделены типичные недостатки и методологические проблемы использования метода. Обосновано, что при разработке программ надо обязательно учитывать уникальные конкурентные преимущества территории. Показана необходимость формирования новых механизмов системного управления программами, и сформулированы требования к этим механизмам. В целях совершенствования использования метода программно-целевого управления предложен ряд рекомендаций, выполнение которых может обеспечить согласованность документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации. Анализируется оценка воздействия целевых программ на развитие региона (муниципального образования), под которой понимается процесс выявления, анализа, оценки и документирования ожидаемых и полученных результатов намечаемой деятельности, ее социальных, экономических, экологических и институциональных последствий и общественного мнения. Показана необходимость сочетания количественной и качественной оценки. Сделаны выводы, что планирование в программно-целевом управлении должно осуществляться на основе следующих принципов (правил) формирования, обоснования и организации разработки программных документов: научность, социальная направленность, повышение эффективности экономики, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность общественного развития, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.

Ключевые слова: регион; устойчивое развитие; программно-целевой метод управления; целевая программа; планирование; институционально-синергетический подход; стратегия развития региона; практика программно-целевого управления; оценка программ; механизмы управления программами.

программа регион планирование управление

Анализ управленческой практики показывает, что программно-целевой метод управления зарекомендовал себя весьма действенным инструментом повышения эффективности функционирования и развития территориальных социо-экологоэкономических систем. Программно-целевой принцип предусматривает разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования. Данный метод ориентирован не на субъект управления, его составные элементы и сложившуюся организационную структуру, а на элементы программы и программные действия. При этом решение социально-экономических проблем региона (муниципального образования) получает правовой статус, аккумулируются необходимые для этого средства, а задача реализации намеченных мероприятий приобретает обязательный характер. Вместе с тем, методологические принципы программно-целевого управления в настоящее время соблюдаются далеко не всегда, оно часто подменяется текущим административным управлением. Причём, если программно-целевой метод успешно применяется на федеральном уровне и во многих субъектах Федерации, то на уровне муниципальных образований метод используется не вполне эффективно, в том числе и в связи с недостаточной теоретической проработкой данной проблемы. Поэтому рассматриваемая проблема весьма актуальна.

Следует отметить, что проблема применения программно-целевых методов в региональном управлении носит междисциплинарный, и более того, трансдисциплинарный характер. Именно поэтому она находится в центре внимания ученых, работающих в различных областях знания: юристов, экономистов, специалистов в области государственного и муниципального управления, политологов, социологов. В данной работе эта проблема рассматривается в организационно-управленческом аспекте.

При этом, руководствуясь принципом антропности (от греч. antropos - человек), все явления общественной жизни, в том числе экономические, следует рассматривать через призму микрокосма - Человека [10]. Эффективный программно-целевой метод предусматривает ориентацию на антропоцентрическое развитие, являющееся частью устойчивого развития. Особое значение приобретает в настоящее время социальная предпосылка устойчивого развития - усиление важности человеческого фактора [6].

На активное формирование, поступательное развитие, рациональное использование, эффективное сбережение человеческого потенциала и должны быть направлены государственные (муниципальные) программы субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Исследование программно-целевого метода в работе осуществляется на основе методологии институционально-синергетического подхода, при котором главная действующая сила развития - внутрисистемные факторы, а особая значимость уделяется структурным преобразованиям. Следует отметить, что в рамках реализации данного подхода особое внимание должно уделяться управленческим решениям по поводу оценки финансового риска и оценки ожидаемых результатов. Необходимость снижения рисков детерминируется объективно существующими угрозами (ресурсного обеспечения, рыночными, системными и др.). Снижение уровня риска возможно на основе прогнозирования неблагоприятных тенденций, что является важной предпосылкой минимизации потерь.

При этом весьма важным моментом устойчивого сбалансированного развития является постоянное взаимодействие механизмов самоорганизации и управленческого организационного воздействия. Повышается значимость органов государственной власти региона, как института предоставляющего социальные услуги обществу, вырабатывающего и реализующего стратегию развития [1].

Пространственное стратегирование, использующее программно-целевое управление рассматривается как трехуровневая система (рис. 1). стратегические действия - комплексы программных

мероприятий и отдельные мероприятия, проекты всех уровней,

обеспечивающие решение задач, направленных на достижение

стратегической цели в рамках стратегических направлений развития региона (муниципального образования)

стратегические направления развития региона

(муниципального образования)- сформулированные в виде целевых требований необходимые результаты деятельности

администрации региона (муниципального образования), обеспечивающие достижение стратегической цели

миссия (стратегическая цель) развития региона

(муниципального образования)

Рис. 1. Пространственное стратегирование, использующее программно-целевое управление

Миссия и стратегические направления развития субъекта Федерации (муниципального образования) - основа формирования целевых программ и стратегических действий по их реализации (проектов и мероприятий).

Важной составляющей пространственного стратегирования является стратегическое планирование. Основными задачами стратегического планирования согласно ст. 8 Федерального закона от 28.06.2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» являются:

1) координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики;

2) определение внутренних и внешних условий, приоритетов, путей и способов достижения целей социально-экономической политики Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности страны;

3) определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, обеспечивающих наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов;

4) организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования; достижения ожидаемых результатов и параметров ресурсного обеспечения;

5) научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение стратегического планирования;

6) создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования.

Как показывает анализ, все эти задачи эффективно решаются в ходе программирования - деятельности участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленной на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Как показывает исследование международного опыта, учет интересов ведущих стейкхолдеров территории и построение конструктивных взаимоотношений власти, бизнеса, общества, повышение доли содержательных коммуникаций во взаимодействии стратегических субъектов развития территории, можно эффективно обеспечить с помощью методов форсайта, организационно-деятельностных игр и методологически организованной общественной экспертизы [4].

Отметим принципиальные характеристики программно-целевого метода управления:

• индикативность программ, содержание которых, очередность намеченных мероприятий, сроки их реализации определяются с учетом возможностей финансирования программных мероприятий;

• системный характер основных целей и задач программ, предназначенных для решения сложных комплексных проблем. Метод предусматривает системный подход к организации формирования и реализации программ, наличие механизма управления, в котором в неразрывном единстве и взаимосвязи учитываются и используются человеческие, материальные, природные, финансовые и информационные ресурсы.

Следует отметить необходимость одновременного осуществления различных типов интеграции, присущих методу программно-целевого управления:

• интеграция методологических подходов к решению задач развития территории всеми субъектами управления;

• пространственная, при которой объединяются усилия субъектов;

• временная, обеспечивающей чёткую последовательность и единство различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой;

• объединение ограниченных материальных и финансовых ресурсов на решении принципиальных вопросов развития экономики или общества в целом по стране (регионе, муниципальном образовании).

Практика программно-целевого управления активно изучается российскими исследователями, недостатки выявляются, и как показало исследование, устраняются [5, 7, 9, 11].

Вместе с тем, следует отметить некоторые методологические проблемы при реализации программно-целевого метода на региональном уровне, требующие разрешения:

• распределительный принцип построения программ, основанный на внутренних источниках финансовых ресурсов;

• недостаточное использование внешних источников финансирования и

возможностей государственно-частного партнерства;

• недостаточное внимание к ориентации на преимущественное использование инновационных технологий и процессов;

• недостаточное информационное сопровождение реализации программ;

• неполная адекватность сложности проблем организационной инфраструктуры, обеспечивающей реализацию программных мероприятий.

Анализ опыта использования программно-целевого метода в практике управления региональными социо-эколого-экономическими системами позволил выявить следующие типичные недостатки, проявляющиеся при разработке и реализации целевых программ:

• не в полной мере уделяется внимание анализу состояния экономики регионов,научно-техническому и инновационному обеспечению программных мероприятий. Это, в свою очередь, приводит к ошибкам при формулировании приоритетов;

• недостаточная увязаны между собой цели, задачи и программные мероприятия, намечаемые меры не отвечают принципу комплексности;

• программы нечётко структурированы на стадии проектирования, содержат декларативные положения, постановку нереальных задач;

• неудовлетворительна работа каналов финансирования;

• формально используются методы проектного управления (системный подход, ситуационный анализ, сетевые модели и др.);

• слаб контроль за выполнением программных мероприятий, особенно в аспекте их финансового обеспечения.

Кроме того, ряд программ длительное время не обновляется и не актуализируется, не проводится оценка результативности реализации программных мероприятий, в отдельных программах отсутствуют показатели эффективности. К разработке и реализации программ недостаточно привлекаются силы общественности, в том числе научной, неэффективно используется механизм государственно-частного партнёрства. Недостаточно внимания уделяется вопросам экономической безопасности [2]. Целесообразно, чтобы программы содержали интегрировано встроенные элементы антикризисного управления [12]. По мнению автора, при разработке программ надо обязательно учитывать уникальные конкурентные преимущества территории. Между тем, не всегда учитываются обоснованные предложения органов местного самоуправления по размещению региональной инфраструктуры (объектов производственного, социального, транспортного и таможенно-логистического назначения) исходя из уникальных конкурентных преимуществ, сложившихся в муниципальных образованиях.

Следует отметить положительный опыт программно-целевого управления, как составляющей пространственного стратегирования в регионах Уральского федерального округа. Например, результаты анализа действующей нормативно-правовой базы в сфере программно-целевого управления комплексным развитием Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО) показывают, что:

• в окружном законодательстве имеется целостное определение системы программных документов (стратегий, программ), их иерархии;

• законодательство округа динамично, правовые акты ЯНАО, регламентирующие процесс стратегического планирования, постоянно корректируются и дополняются;

• мониторинг реализации предусматривается в отношении всех документов программно-целевого управления комплексным развитием;

• своевременно осуществляется корректировка нормативной базы.

Сложившаяся нормативная база достаточно четко обеспечивает процесс программноцелевого управления сбалансированным развитием территории. При этом целевые программы округа интегрированы в комплекс антикризисных мероприятий. В тоже время для обеспечения устойчивого социально-экономического развития региона необходима целостная система формирования, координации и мониторинга реализации программных документов (концепций, стратегий, программ), определяющих основные направления деятельности органов государственной власти ЯНАО.

Вместе с тем, исследование позволило выделить ряд проблем, решение которых позволит повысить уровень эффективности и результативности реализации целевых программ в регионах Уральского федерального округа:

• в ряде случаев планируемые мероприятия не соответствуют целям, недостаточно обоснованны предстоящие расходы, приводящие, как к перерасходу, так и к недофинансированию;

• нарушаются сроки поступления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, что приводит к невыполнению части мероприятий и неполному освоению бюджета программ;

• формальный (в отдельных случаях) характер оценки эффективности бюджетных расходов;

• сложность установления достоверности достигнутых результатов (по объективным и субъективным причинам);

• в ряде программ не уделяется внимание идентификации негативных внешних факторов и рисков, не предлагаются меры, смягчающие их воздействие, комплекс мер по смягчению рисков не предусмотрен и не осуществляется;

• в отдельных программах имеется неполное исполнение запланированных финансовых ресурсов (78% по всем источникам), при этом все показатели эффективности достигли планового значения, что свидетельствует о некорректном планировании показателей при формировании целевой программы.

Исследования показывают необходимость формирования новых механизмов системного управления программами.

Эти механизмы должны отвечать следующим требованиям:

• четкое целеполагание и комплексный подход к программам и мероприятиям с учетом целевых показателей, ресурсов, сроков и исполнителей;

• наличие критериев повышения управляемости программами;

• наличие встроенных подсистем регулярной оценки их эффективности и вклада в развитие экономики;

• закрепление ответственности должностных лиц за неэффективную реализацию программ [3].

Кроме того, по нашему мнению, в целях совершенствования использования метода программно-целевого управления целесообразно:

• создавать встроенные подсистемы выявления и анализа негативных внешних факторов и рисков, разработки соответствующих мер по их смягчению; обеспечивать объективность значений показателей эффективности в соответствии с перечнем мероприятий и их финансовым обеспечением;

• шире привлекать внебюджетные источники финансирования;

• использовать наиболее существенные целевые показатели, отражающие в полной мере эффективность программных мероприятий

• своевременно актуализировать и внесить корректировки в программные документы при выявлении отклонений от прогнозируемых целевых показателей.

Эти меры полностью отвечают функции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации: обеспечивать согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации.

В уже упоминавшемся Федеральном Законе «О стратегическом планировании» от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ отмечается, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации. Эти согласованность и сбалансированность, в свою очередь, обеспечиваются взаимосвязанностью документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания на уровне субъекта Российской Федерации (государственные программы субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации).

Для успешного обеспечения согласованности и сбалансированности большое значение имеет оценка воздействия целевых программ на развитие региона (муниципального образования), под которой понимается процесс выявления, анализа, оценки и документирования ожидаемых и полученных результатов намечаемой деятельности, ее социальных, экономических, экологических и институциональных последствий и общественного мнения.

Проведенный анализ показал, что система оценки целевых программ является многоуровневой, включает в себя оценку на предварительной стадии в целях отбора программ, оценку на промежуточной и конечной стадии в целях анализа хода реализации и результатов выполнения программы. На промежуточной и конечной стадиях результатами оценки является определение степени достижения целей, а также выполнения задач и мероприятий программы. При этом должна обеспечиваться максимально возможная степени объективность оценки. Анализ результатов выполнения и хода реализации программы предусматривает использование общих и частных показателей, в том числе показателей конечного и частного конечного эффектов, а также показателей непосредственного результата, социального эффекта и бюджетной эффективности.

Мониторинг выполнения программных мероприятий особо важен при реализации муниципальных целевых программ. Сбор и систематизация информации для сравнения состояния дел в той или иной сфере осуществляются от момента начала разработки программы до момента окончания срока реализации. Это позволит решать задачи периодического определения промежуточных результатов реализации программ, оценки эффективности, выявления необходимости корректировки программ. Необходимо организовать работу по ежегодному подведению итогов реализации для последующей корректировки программы и эффективного выполнения мероприятий, предусмотренных программой.

Реализация целевых программ региона (муниципального образования) должна оцениваться количественно и качественно. Для количественного измерения результата реализации программы используется система показателей развития соответствующей отрасли или сферы услуг. На качественном уровне результативность программы оценивается с помощью методов глубинного группового интервью представителей местного сообщества (население, бизнес, власть), а затем анкетирования.

Оценка результатов реализации целевых программ и их эффективности - основа для выявления имеющихся слабых звеньев, неучтенных факторов, появившихся возможностей, использования положительного опыта и лучших практик с целью выработки предложений по корректировке (совершенствованию, доработке или развитию) муниципальных целевых программ Цвикилевич [8].

Сопоставимая и соизмеримая с общемировой система индикаторов устойчивого развития, которую должна использовать оценку воздействия целевых программ на развитие территории, придает оценке свойство универсальности, в результате чего само развитие, оцениваемое в таких координатах, приобретает дополнительные черты (инвестиционная привлекательность и т.п.).

В заключение следует отметить неотложность следующих задач по совершенствованию применения программно-целевого метода управления в пространственном стратегировании, и непрерывность этой работы:

• до 1 января 2016 года разработать нормативные правовые акты, определяющие порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования, осуществить информационное обеспечение стратегического планирования;

• до 1 января 2017 года разработать документы стратегического планирования в соответствии с планом подготовки документов стратегического планирования, привести в соответствие с Федеральным законом N 172-ФЗ действующие документы стратегического планирования, принятые до дня вступления в силу данного закона.

В связи с этим разработка методических рекомендаций, руководств по формированию и реализации программ, определение критериев оценки реализации программ является важной задачей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления.

Можно сделать выводы, что планирование в программно-целевом управлении должно осуществляться на основе следующих принципов (правил) формирования, обоснования и организации разработки программных документов: научность, социальная направленность, повышение эффективности экономики, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность общественного развития, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.

При этом программа должна обладать строгой целевой направленностью, точной адресностью, временным интервалом, обоснованными объемами работ и ресурсных затрат, просчитанным экономическим и социальным эффектом (конечным результатом).

Литература

1. Богдановский Д.Л. Перспективы сотрудничества государства и бизнеса в России // Вестник Казанского технологического университета: Казань, КНИТУ. 2008. № 3. с. 172-174.

2. Власенко М.Н. Методология обеспечения экономически эффективного и безопасного функционирования хозяйствующих субъектов в условиях регионального рынка: системный подход. // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 5(146). с.40 - 47.

3. Ильина И.Н., Кириллова А.Н., Плисецкий Е.Е., Копыченко Г.С., Рыбина Е.Г. Оценка эффективности реализации региональных целевых программ (на примере Тюменской области) // Региональная экономика: теория и практика. 2014. № 46. С. 37-55.

4. Марача В. Региональное стратегирование как метод повышения эффективности государственного управления региональным развитием в Российской Федерации // Инновации в общественной сфере / Сб. трудов Института системного анализа Российской академии наук. Т. 33. Под ред. Б.В. Сазонова. - М.: УРСС, 2008. С. 179-214.

5. Моргунова Н.В., Филимонова Н.М. Методические подходы к оценке лучших практик применения методов проектного управления органами государственной власти // Российское предпринимательство. 2013. № 23 (245). -- c. 10-19. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.creativeconomy.ru/articles/30872/

6. Теоретические и прикладные аспекты развития современного предпринимательства // Под редакцией ректора Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, д.э.н., профессора М.А. Эскиндарова. М.: Перо, 2014. 346 с.

7. Хасанов Р.Н. Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации [Текст] / Р.Н. Хасанов // Проблемы современной экономики: материалы междунар. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). -- Челябинск: Два комсомольца, 2011. -- С. 45-48.

8. Цвикилевич А.В. Совершенствование управления развитием муниципального образования. М.: Академия Естествознания. 2006. [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.rae.ru/monographs/93

9. Шарин В.И. Программно-целевой метод: реалии и проблемы реализации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://spso66.ru/programmno-celevojmetod-realii-i-problemy-realizacii/

10. Шедько Ю.Н. Программно-целевое управление в регионах России в условиях перехода к антропоцентрическому обществу Стратегии бизнеса. №1. 2015 // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.strategybusiness.ru/index.php/jour/article/view/131

11. Шедько Ю.Н. Программно-целевой метод как инструмент повышения эффективности территориальных социоэкономических систем // Региональная экономика: теория и практика. - 2010. - № 44. - С. 24-30.

12. Шубцова Л.В. Государственное антикризисное управление: системный подход // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. №5. С. 11-18.

Shedko Yuri Nikolaevich

Financial University under the Government of the Russian Federation

Russian Federation, Moscow

E-mail: ynshedko@mail.ru

Results-based management in context of spatial strategy development

Abstract. This article studies the results-based management in the context of the spatial strategy development. The author uses the methodology of institutional and synergetic approach.

Based on the analysis of practice development and implementation of targeted programs in the regions of the Urals Federal District the study highlights typical shortcomings and methodological problems of using the method. It is proved that during the design of programs it is necessary to take into account the unique competitive advantages of the territory. The study shows the necessity of creation of new mechanisms of systems management programs, and states the requirements to these mechanisms. In order to improve the use of program-target method of management a number of recommendations, the implementation of which may ensure the consistency of strategic planning documents of the Russian Federation. We analyze the impact evaluation of targeted programs for the development of the region (municipal formation), which is defined as the process of identifying, analyzing, evaluating and documenting the expectations and results of the planned act, its social, economic, environmental and institutional consequences and public opinion. The article shows the necessity of a combination of quantitative and qualitative evaluation. In conclusion, the planning of program-oriented management should be based on the following principles (rules) of formation, justification, and organization development program documents: said document should be scientific, socially orientated, geared towards improving the economy, proportional and balanced, prioritized for social development, have coordination in short-, medium- and long-term goals.

Keywords: region; sustainable development; target-oriented management method; the target program; planning; institutional and synergetic approach; the strategy of development of the region; the practice of management by objectives; program evaluation; program management tools.

Размещено на Allbest.ru