Федеральные трансферты и эффективность экономической политики регионов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральные трансферты и эффективность экономической политики регионов

Салемгареев А.А.

В данной статье на основе анализа соотношения уровня валового регионального продукта и объема федеральных трансфертов региональным бюджетам проводится исследование эффективности российской региональной политики в разрезе федеральных округов и регионов. Делается вывод, что при сложившийся практике у регионов нет прямой заинтересованности в увеличении эффективности своей экономической политики, при котором регион показывал бы рост ВРП, потому как в любом случае федеральный центр в рамках соблюдения принципов бюджетного федерализма будет проводить политику «горизонтального выравнивания», предлагаются ключевые направления возможного решения проблем: 1) передача на местный и региональный уровень поступлений тех налогов, которые бы стимулировали заинтересованность органов исполнительной власти и местного самоуправления в интенсификации экономического развития подведомственной территории; 2) усиление обоснованности при принятии решений о направлении дотаций и субсидий в регионы, чьи органы исполнительной власти не продемонстрировали эффективность их расходования, а также признание приоритетности субвенций перед другими видами трансфертов; 3) признание несовершенства и несоответствия существующего административно-территориального деления субрегиональных территорий сложившимся экономическим условиям, развитие хозяйственного взаимодействия и укрупнение муниципальных образований. бюджет экономический федеральный трансферт

Ключевые слова: региональная экономика; межбюджетные отношения; Российская Федерация; трансферты; региональная политика; субвенции; субсидии

In this paper, by analyzing the ratio between the level of the gross regional product and the amount of federal transfers to regional budgets conducted study of the effectiveness of the Russian regional policy in the context of federal districts and regions. The conclusion is that the prevailing practice in the regions do not have a direct interest in increasing the efficiency of its economic policy, in which the region to show growth of GRP, because in any case, the federal center in the framework of respect for the principles of fiscal federalism will pursue a policy of "horizontal alignment", suggests key directions of possible solutions to problems: 1) the transfer of the local and regional level of the tax revenue that would have stimulated the interest of executive authorities and local self-government in the intensification of economic development of territory under their jurisdiction; 2) strengthening the validity in making decisions about the direction of grants and subsidies to the regions, whose executive authorities have not demonstrated the effectiveness of their spending, as well as the recognition of the priority subventions to other types of transfers; 3) recognition of the imperfections and inconsistencies existing administrative-territorial division of the sub-areas the prevailing economic conditions, the development of economic cooperation and the consolidation of municipalities.

Keywords: regional economy; intergovernmental relations; the Russian Federation; transfers; regional policy; grants; subsidies

Вопросы разработки нового инструментария измерений эффективности проводимой региональной экономической политики особенно актуальны на современном этапе развития Российской Федерации в условиях мобилизации всех возможных источников внутреннего развития. Недостаток финансовых средств в федеральном бюджете вынуждает руководство страны искать формы наиболее рациональной структуры межбюджетных отношений и, в первую очередь, - определения направлений межбюджетных трансфертов. Отечественные исследователи достаточно длительное время анализируют региональные финансы и их влияние на воспроизводственные процессы в регионе [1, 2, 9, 10, 12, 13, 14, 15], выявляя серьезные проблемы и указывая на необходимость их незамедлительного решения, однако изучению эффективности экономической политики регионов России в освоении федеральных трансфертов и их воздействия на социально-экономическое развитие регионов посвящено недостаточное количество работ.

В.В. Левина предлагает особый методологический подход к межбюджетному регулированию, рассматривая трансферты как инструмент балансировки интересов и эффективного использования бюджетных средств на региональном и муниципальном уровнях власти в целях территориального развития [7; С. 3], который, по нашему мнению, также применим при анализе взаимоотношений «федерация-регион».

Несмотря на то, что в условиях Российской Федерации стимулирующей функции межбюджетного регулирования уделяется недостаточно внимания, она достаточно значима в формировании заинтересованности муниципальных администраций в эффективном управлении местными финансами [7; С. 15].

Процесс распределения дотаций неизбежно сопровождается конфликтом интересов между региональной и самими муниципальными администрациями, поэтому, с точки зрения В.В. Левиной, целесообразно дотировать их не столько для выравнивания бюджетной обеспеченности, сколько для их стимулирования к более рациональному освоению финансовых ресурсов и росту объема налоговых и неналоговых доходов в дальнейшем.

Что касается субсидий, то отдельные положения в муниципальных программах социально-экономического развития, поддержанные и осознаваемые региональными администрациями как приоритетные для региональной экономики, могут наиболее эффективно обеспечиваться долевым бюджетным финансированием с обоих уровней только при четком согласовании их интересов.

Неэффективная финансовая деятельность муниципальных администраций в части максимизации доходов местного бюджета обусловлена возможными «отрицательными трансфертами» (обратное изъятие средств в региональный бюджет) в случае превышения определенного уровня бюджетной обеспеченности, а кроме того - более низким уровнем бюджетных доходов на душу населения наиболее финансово обеспеченных с точки зрения налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований по итогам распределения трансфертов [7; С. 26].

В.В. Левина справедливо замечает, что местные администрации «заинтересованы в получении субвенций в меньшей степени, чем дотаций и субсидий, являющихся частью собственных доходов бюджета» [7; С. 14], а заинтересованность в их получении вызывается возможностью «косвенного улучшения ситуации в решении вопросов местного значения» [7;

С. 15].

В.В. Левина заключает, что, поскольку между динамикой налоговых и неналоговых доходов муниципальных бюджетов и получаемыми ими трансфертами отсутствует устойчивая связь, возникает необходимость совершенствования механизмов стимулирования [7; С. 15]. В связи с этим В.В. Левиной предложен показатель «стимулирующий бюджетный рычаг», исчисляемый как соотношение изменения налоговых и неналоговых доходов местного бюджета и всех его собственных доходов, позволяющий определить результативность и сделать выводы об эффективности финансового стимулирования на региональном уровне посредством межбюджетных трансфертов [7; С. 28].

Главной задачей российской бюджетной политики Е.А. Домбровский обозначает снижение зависимости от межбюджетных трансфертов и наращивание регионами собственного доходного потенциала [5; С. 3], а стимулирующая функция трансфертов, по его мнению, может усиливаться преимущественно за счет предоставления грантовых субсидий [5; С. 14].

Рост эффективности в сфере выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и усиление стимулирующей функции межбюджетных отношений, в том числе за счет применения грантовых субсидий - выступают ключевыми направлениями, позволяющими увеличить доходный потенциал региональных бюджетов [5; С. 18].

В своих исследованиях Е.А. Домбровский предлагает ряд мероприятий на федеральном и региональном уровнях по увеличению доходов бюджетов регионов, например, направленных на повышение налоговых и неналоговых доходов:

передача на федеральный уровень поступлений от налога на прибыль организаций в пользу нормативов отчислений от налога на добавленную стоимость для региона;

применение более адекватной методики оценки эффективности и оптимизация налоговых льгот;

ограничения для организаций, имеющих налоговую задолженность перед региональными бюджетами, в использовании государственной собственности, государственного заказа, бюджетной помощи и пр.;

использование более консервативных прогнозов при планировании поступлений от доходов, имеющих целевое назначение;

развитие благоприятной инвестиционной среды и замещение льготных налоговых ставок снижением административных барьеров для крупнейших налогоплательщиков;

повышение эффективности использования государственного имущества в целом, и др. [5; С. 20-22]

Кроме того, Е.А. Домбровским актуализируются вопросы эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, для решения которых, среди прочих мероприятий, необходимы:

индексация дотаций по ожидаемому приросту доходов федерального бюджета, а не по уровню инфляции;

расширение применения стимулирующих трансфертов (грантовых субсидий) в целях усиления заинтересованности региональных администраций в опережающем экономическом развитии подведомственных территорий;

направление части профицита федерального бюджета на экономическое и инфраструктурное развитие регионов;

отказ от заключения индивидуальных соглашений по субсидиям с региональными администрациями и опора на определенные федеральным уровнем власти единые показатели эффективности предоставления субсидий и др. [5; С. 23-24]

Кроме того, Е.А. Домбровский указывает на необходимость совершенствования самой системы мониторинга эффективности бюджетной политики в регионах: следует, например, дополнить набор финансовых показателей экономическими при оценке эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти в конкретном регионе в случае, если объем налоговых и неналоговых доходов на душу населения в нем ниже некоторого среднероссийского значения. [5; С. 24-25]

Г.Р. Багмановой проведено исследование факторов, влияющих на качество жизни населения региона, и доказано, что определяющее влияние на него оказывают объемы межбюджетных трансфертов и показатель ВРП на душу населения, при этом корреляционный анализ показал отсутствие статистически значимой зависимости объема валового регионального продукта от объема межбюджетных трансфертов. [3; С. 20]

Региональные администрации и органы местного самоуправления, испытывая потребность в трансфертах из вышестоящего бюджета прибегают к использованию неформальных институтов для их получения, а их длительность и устойчивость приводит, как заключает Г.Р. Багманова, к отсутствию интереса в повышении налогового потенциала подведомственной территории, а также адекватной его оценке и большей прозрачности при установлении контрактных отношений. [3; С. 17]

Во многих развитых странах для достижения относительной сбалансированности бюджетов регионов применяются трансферты, однако, например, в Японии, за последние 50 лет территориальные диспропорции только усилились, что особенно очевидно на примере дифференциации уровня ВРП на душу населения по муниципальным образованиям (префектурам), несмотря на кратный рост данного показателя в стране в целом. [8; С. 10-11] Объем расходов на региональную политику (трансферты и инвестиции в общественные работы) составляют практически четвертую часть японского государственного бюджета, а ВРП на душу населения является, по О.А. Меркушевой, основным показателем, иллюстрирующим ее эффективность. [8; С. 16]

Недоучет значения и даже пренебрежение показателем ВРП делает, по Ю.С. Зайцевой, невозможным построение адекватной региональной политики и эффективного распределения межбюджетных трансфертов между регионами России, а также искажают реальное состояние социально-экономического развития российских регионов. [6; С. 25]

Отставание роста ВРП на душу населения от динамики реальных среднедушевых доходов, как показали исследования Д.А. Барабаш, приводит к росту зависимости бюджета региона от федеральных трансфертов. [4; С. 21] Причем, в работе А.В. Шаруниной выявлена дополнительная связь между этими показателями: разрыв между заработными платами работников бюджетного и внебюджетного сектора существенно выше в регионах с более высоким значением ВРП на душу населения и относительно низкой долей трансфертов в доходной части бюджета. [11; С. 29]

Учитывая вышеизложенное, представляет интерес исследование отношения ВРП региона к среднему значению ВРП по регионам Российской Федерации на душу населения и сопоставление данного показателя с суммой трансфертов из федерального бюджета в региональный к средней по регионам Российской Федерации сумме трансфертов из федерального бюджета в региональный на душу населения.

Таблица 1

Средние показатели ВРП и суммы трансфертов на душу населения по регионам Российской Федерации за 2014 год (составлено/разработано автором)

По результатам проведенных расчетов все регионы можно разбить на 4 группы в зависимости от отношения среднедушегового ВРП региона к такому же значению ВРП региона по стране в целом и среднедушевой суммы трансфертов из федерального бюджета к аналогичному среднему значению сумм трансфертов по стране (табл. 2):

Регионы с уровнем ВРП выше среднего и суммой трансфертов из федерального бюджета выше среднего по стране;

Регионы с уровнем ВРП выше среднего и суммой трансфертов из федерального бюджета ниже среднего по стране;

Регионы с уровнем ВРП ниже среднего и суммой трансфертов из федерального бюджета ниже среднего по стране;

Регионы с уровнем ВРП ниже среднего и суммой трансфертов из федерального бюджета выше среднего по стране.

Таблица 2 Матрица ВРП и суммы трансфертов по регионам Российской Федерации (составлено/разработано автором)

К первой группе относится часть регионов Дальневосточного Федерального округа.

Ко второй группе относятся 10 регионов и эти регионы можно назвать локомотивом всей российской экономики: при достаточно низком уровне финансирования из федерального центра, эти регионы показывают высокий уровень ВРП и обеспечивают высокий уровень поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации.

В третьей группе представлено большинство регионов Российской Федерации: 58 регионов из 83 исследуемых или 70% от общего числа регионов России. Данная группа характеризует общее состояние экономики Российской Федерации.

К четвертой группе относятся наиболее проблемные регионы страны, характеризующиеся большим дефицитом регионального бюджета (11 регионов). В бюджеты данных регионов на душу населения направляются финансовые средства из федерального бюджета в среднем по объему в 2-3 раза превышающие средства, направляемые в остальные регионы страны на душу населения, при том, что ВРП данных регионов остается на низком уровне. В данной группе представлены в основном регионы Северо-Кавказского и Сибирского федеральных округов.

Не менее интересным представляется исследование вышеуказанного соотношения применительно к федеральным округам Российской Федерации (табл. 3).

Таблица 3

Средние показатели ВРП и суммы трансфертов на душу населения по федеральным округам Российской Федерации (составлено/разработано автором)

Результаты представим в таблице, аналогичной представленной выше при разбивке по регионам (табл. 4).

Таблица 4 Матрица ВРП и суммы трансфертов по федеральным округам Российской Федерации (составлено/разработано автором)

Учитывая вышеизложенное, представляет интерес отношение ВРП к сумме субсидий, субвенций, дотаций и других поступлений, осуществляемых с федерального центра в регионы в расчете на единицу населения. Данное соотношение назовем «индексом трансфертной эффективности региональной экономической политики»:

Iэф = ВРП на душу населения / Трансферты на душу населения

Этот индекс показывает, сколько на один рубль, поступивший с федерального бюджета в бюджет региона на душу населения, приходится рублей в ВРП на душу населения. Расчеты на статистических данных российских регионов иллюстрируют следующее их распределение по предлагаемому показателю (табл. 5).

Таблица 5 Индекс трансфертной эффективности по регионам Российской Федерации

(составлено/разработано автором)

По представленной таблице видно, что рассматриваемый нами индекс трансфертной эффективности наибольший в следующих регионах: Ненецкий автономный округ, Ямалоненецкий автономный округ, г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ, Сахалинская область. А наименьший в таких регионах как: Чеченская Республика, Республика Алтай, Республика Ингушетия, Камчатский край, Республика Тыва.

Если рассчитать данный показатель эффективности для федеральных округов, то получится следующая картина (табл. 6).

Таблица 6 Индекс трансфертной эффективности по федеральным округам Российской Федерации (составлено/разработано автором)

Согласно результатам проведенного нами анализа, следует, что самым эффективным с точки зрения межбюджетных отношений федеральным округом Российской Федерации является Уральский. Характеризующийся наименьшей суммой поступлений из федерального центра, этот федеральный округ показывает наибольший ВРП на душу населения - 154,98 рублей. Средний индекс трансфертной эффективности по Российской Федерации составил 69,78, что означает наличие только у трех округов из восьми показателя эффективности выше среднего, а у пяти - ниже. При этом следует отметить, что у Приволжского федерального округа Индекс трансфертной эффективности составил 63,95, что, как можно заметить, близко к среднероссийскому уровню при расчете по федеральным округам.

Самыми же неэффективными в рассматриваемом отношении федеральными округами выступают Дальневосточный и Северо-Кавказский, с отдачей 21,89 и 11,52 рублей ВРП при поступлении 1 рубля с федерального центра соответственно, и это при учете факта, что по показателю ВРП Дальневосточный федеральный округ опережает среднероссийский показатель на 29 процентов. Из этого можно сделать вывод, что относительно высокий уровень ВРП Дальневосточного федерального округа обеспечивается, в том числе, за счет поступлений из федерального бюджета. В свою очередь, можно прийти к выводу о недостаточной обоснованности с формально-экономической точки зрения направления денежных средств в Северо-Кавказский федеральный округ из федерального бюджета. Индекс трансфертной эффективности данного округа в шесть раз ниже среднероссийского при расчете по федеральным округам, поэтому ситуацию нельзя назвать экономически эффективной и рациональной, однако существующие перекосы региональной политики можно объяснить социальной и политической проблемностью данного федерального округа.

Таким образом, результаты проведенного исследования подтверждают основной вывод - при сложившийся практике у регионов нет прямой заинтересованности в увеличении эффективности своей экономической политики, при котором регион показывал бы рост ВРП, потому как в любом случае федеральный центр в рамках соблюдения принципов бюджетного федерализма будет проводить политику «горизонтального выравнивания».

Выход из сложившейся проблемной ситуации нам видится в единстве трех направлений дальнейшего развития:

передача на местный и региональный уровень поступлений тех налогов, которые бы стимулировали заинтересованность органов исполнительной власти и местного самоуправления в интенсификации экономического развития подведомственной территории;

усиление обоснованности при принятии решений о направлении дотаций и субсидий в регионы, чьи органы исполнительной власти не продемонстрировали эффективность их расходования, а также признание приоритетности субвенций перед другими видами трансфертов;

признание несовершенства и несоответствия существующего административнотерриториального деления субрегиональных территорий сложившимся экономическим условиям, развитие хозяйственного взаимодействия и укрупнение муниципальных образований.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ахунов Р.Р. Новые задачи в развитии межбюджетных отношений в системе «центр - регионы» / Г.Б. Ахмедина, Р.Р. Ахунов, А.И. Трухов // Вестник Башкирского университета. - 2014. - №4. - с. 1266-1269.

2. Ахунов Р.Р. Проблемы оценки финансового потенциала региона / К.Н. Юсупов, А.В. Янгиров, Р.Р. Ахунов // Методологические проблемы моделирования социально-экономических процессов: сборник статей II Всероссийской конференции с международным участием, 14-15 ноября 2014 г. - Уфа: Аэтерна, 2014. - с. 72-73.

3. Багманова Г.Р. Формирование эффективного институционального контура межбюджетных отношений в современной российской экономике: автореф. дисс. … канд. экон. наук: 08.00.01 / Багманова Гульнара Рафаэлевна. - Казань, 2015. - 24 с.

4. Барабаш Д.А. Совершенствование инструментария оценки сбалансированности регионального развития: автореф. дисс. … канд. экон. наук: 08.00.05 / Барабаш Дмитрий Александрович. - Москва, 2014. - 24 с.

5. Домбровский Е.А. Резервы роста доходов бюджетов субъектов Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. экон. наук: 08.00.10 / Домбровский Евгений Александрович. - Москва, 2013. - 26 с.

6. Зайцева Ю.С. Валовой региональный продукт: измерения, структурный анализ, межрегиональные сопоставления: автореф. дисс. … докт. экон. наук: 08.00.05 / Зайцева Юлия Сергеевна. - Москва, 2010. - 38 с.

7. Левина В.В. Регулирование межбюджетных отношений на уровне субъекта российской федерации на основе согласования региональных и муниципальных интересов: автореф. дисс. … канд. экон. наук: 08.00.05 / Левина Вера Владимировна. - Москва, 2016. - 42 с.

8. Меркушева О.А. Региональная политика Японии на общенациональном и местном уровне: 25.00.24 / Меркушева Ольга Андреевна. - Москва, 2016. - 24 с. 9. Рабцевич А.А. Инвестиционное обеспечение инновационной ориентации работодателей региона / А.А. Рабцевич // Управление стратегическим потенциалом регионов России: методология, теория, практика: сборник научных трудов Всероссийской научной конференции, 16-18 апреля 2014 г. - Волгоград: ВолГТУ, 2014. - с. 70-72.

9. Токтамышева Ю.С. Оценка уровней инвестиционного и инновационного развития российских регионов / Ю.С. Токтамышева, К.Н. Юсупов, А.В. Янгиров, Р.Р. Ахунов // Экономика и управление: теория, методология, практика: сборник материалов X Российской научно-практической конференции, 24 апреля 2015г. - Уфа: Аэтерна, 2015. - с. 223-230.

10. Шарунина А.В. Различия в оплате труда работников бюджетного и небюджетного секторов: масштабы, динамика и механизмы формирования: автореф. дисс. … канд. экон. наук: 08.00.05 / Шарунина Анна Вячеславовна. - Москва, 2016. - 32 с. 12. Юсупов К.Н. Регион в системе национальной экономики: монография / К.Н. Юсупов, А.Р. Таймасов, А.В. Янгиров, Р.Р. Ахунов / Под общ. ред. К.Н. Юсупова. - Уфа: РИО БашГУ, 2005. - 208 с.

11. Янгиров А.В. «Воспроизводственный потенциал в системе управления региональной экономикой»: автореф. дисс. … докт. экон. наук: 08.00.05 / Янгиров А.В. - Уфа, 2008. - 48.

12. Янгиров А.В., Ахунов Р.Р. «Воспроизводственный потенциал как системообразующий элемент региональной экономики» // «Проблемы функционирования и развития территориальных социально-экономических систем» VIII Всероссийская научно-практическая интернет-конференция. 2014. с. 13-15.

13. Янгиров А.В., Юсупов К.Н. «Межпотенциальные взаимосвязи в анализе воспроизводственного потенциала регионов Российской Федерации» / Управление риском. 2008. №1. с. 12-17.

Размещено на Allbest.ru