Неовеберівська модель: між державою та ринком

Размещено на http://www.allbest.ru/

Неовеберівська модель: між державою та ринком

К.Є. Іщейкін

Веберівська модель бюрократії як організаційної основи для здійснення державної влади форми була вдало охарактеризована Д. Олсоном наступним чином: «по-перше, у центрі є конкретна організація: формалізована, ієрархізована, спеціалізована, з чітким функціональним поділом праці та визначенням компетенції, яка діє згідно стандартів, орієнтована на правила та деперсонфікована. По-друге, бюрократія стосується професійного, повністю зайнятого управлінського персоналу з пожиттєвим наймом, організованою кар'єрою, зарплатою та пенсією, винагородою на основі отриманої освіти, заслуг та стажу. По-третє, бюрократія передбачає більшу організаційну та нормативну структуру, де уряд заснований на владі .. .»*.

Однак виникають дискусії про те, наскільки веберівська модель близька до реальної ситуації з державним управлінням у Західній Європі протягом ХХ ст. чи її слід вважати насамперед як ідеальний тип для визначення ступеня «бюрократизації» приватних і державних організацій (перебувало у центрі поствеберівських досліджень 1940-1960-х років). Тим не менше веберівська модель залишається важливим концептуальним інструментом для аналізу державної бюрократії.

Нове державне управління (НДУ) часто описується як реакція на недоліки «старорежимної» веберівської моделі. У рамках НДУ була сформульована концепція держави - постачальника державних послуг, в якій державні органи за аналогією з приватними компаніями надають певні послуги громадянам, які розглядаються як споживачі. Для підвищення якості цих послуг і, відповідно, ефективності управління, вважалося за потрібне радикально перебудувати традиційну бюрократичну систему шляхом децентралізації і підвищення автономії її окремих складових (також розглядався варіант передачі окремих функцій держави на аутсорсінг приватним компаніям), завдяки чому вдалося б значно підвищити її орієнтованість на споживача-громадянина. Згідно з цим підходом рекомендувалося створити у державному управлінні конкурентне середовище та матеріально винагороджувати чиновників за високі отримані результати, відмовившись від системи заохочень, що виходила з етики служіння суспільству. Підхід НДУ запозичив низку положень мік- роекономіки та теорію організаційного менеджменту. Це й зумовило прагнення прихильників цього підходу оптимізувати адміністративні процеси, орієнтувати чиновників на кінцевий результат, перетворити їх на аполітичних ефективних менеджерів, здатних мотивувати підлеглих на досягнення поставлених результатів.

Один із підходів розглядає НДУ як концепції щодо організації державного сектора². Однак у спеціалізованій літературі такими дослідниками як Д. Бостон³, П. Данліві⁴, К. Поллітт⁵ представлені різні підходи до тлумачення цього феномена. Вони включать:

на рівні загальної конфігурації державного сектору пріоритет належить радше одно цільовим, ніж багатозадачним організаціям; пріоритет малих організацій; пріоритет приватних надавачів над публічними організаціями, особливо щодо комерційних функцій; пріоритет для неміністерських організацій над міністерськими; акцент на відділенні операцій від регулювання та політики; акцент на відділені фінансування від закупок, і закупки у постачальників; акцент на аудиті результатів, а не відповідності загальному курсу.

на рівні окремих організацій державного сектора пріоритет віддається плоскій, а не ієрархічній структурі, з прямою підзвітністю, децентралізацією відповідальності управлінців; акцент на вимірюванні результатів управління, що включає розподіл ресурсів згідно з планованих показників; акцент на відповідальності за досягнення поставлених цілей, аніж процедурі слідування; переорієнтація трудових відносин на контрактну систему, а не укладання колективних угод; пріоритет для призначень на чітко визначений термін, особливо на вищі посади, та акцент на взаємозв'язку між отриманими результатами та винагородою.

Найінтенсивніше НДУ запроваджувався в країнах з англосаксонською традицією і найбільш повно були реалізовані у Новій Зеландії, що довго слугувала прикладом того, як слід здійснювати адміністративні реформи. Однак уже в кінці ХХ ст. стало очевидним, що впровадження НДУ не дало очікуваних результатів.

Перехід до оринковленої держави та зміна культури державного управління дали підстави низці дослідників стверджувати, що такий крок у жодній країні не призвів до досягнення поставлених цілей, а у ниці випадків - навіть до управлінських катастроф⁶. На думку Т. Рандма-Ліів НДУ не сприяє формуванню сильної держави, здатної вирішувати численні внутрішні та зовнішні проблеми, характерні для новоутворених держав, таких як надмірно плюралістичні партійні системи, неефективне регулювання економіки, систем охорони здоров'я та довкілля⁷. Наслідком стало зростання популярності ідеї неовеберівської держави та усвідомлення переваг традиційної державної служби.

Як можна поєднати характеристики веберівської та чисто управлінської моделей? Один з підходів пояснення співіснування характеристик веберівської бюрократії та моделі НДУ характеристик полягає в аналізі адміністративних форм у державному секторі сучасних демократій⁸. Це дає змогу розглядати їх як вдале співіснування для подальшого порівняльного аналізу. Інший підхід полягає у тому, щоб розглядати управлінські та веберівські риси як такі, що інтегровані у внутрішньо цілісну модель, так звану неовеберівську модель, яка була запропонована К. Полліттом та Г. Букартом для пояснення траєкторій реформ державного управління у країнах континентальної Європи⁹. У цій моделі веберівські елементи становлять основу того, як працює і повинно працювати державне управління. Такі елементи включають підтвердження важливості ролі держави, функціонування представницької демократії як інструменту легітимації державного апарату та адміністративного права як основного способу збереження принципів, що регулюють відносини між державою та громадянином. Якщо більш детальніше, то неовеберівська модель виходить з:

важливості держави як основного координатора у прийняті рішень щодо нових проблем, які постають у результаті технологічних, екологічних та соціальних (старіння, депопуляція, міграція) викликів;

необхідності представницької демократії як легітимізуючого елементу в рамках державного апарату, що може бути доповнений, але не замінений низкою консультативних механізмів;

здійснення адміністративного права як основного інструмента для збереження принципів, що регулюють відносини між державою та громадянином (включаючи рівність перед законом, правову безпеку та доступність спеціалізованого правового нагляду за діяльністю органів державної влади);

ідеї особливо статусу державної служби та створення особливих умов праці для державних чиновників.

Веберівські елементи таким чином доповнюються, але не заміщаються управлінськими елементами. Вони включають:

відхід від внутрішньої орієнтації на дотримання бюрократичних правил до зовнішньої, зосередженої на задоволення потреб громадян;

орієнтацію на досягнення конкретних результатів, а не слідування процедурі;

акцент на державних службовцях як професійних управлінцях, знання закону якими у відповідній сфері є лише однією із широкого переліку вимог, необхідних для державного чиновника;

доповнення, але не заміщення, інститутів представницької демократії широким набором механізмів для консультацій з прямим представленням поглядів громадян.

Основною для неовеберівської моделі є положення, що саме бюрократична модель визначає те, як повинен бути організований державний сектор, вона забезпечує внутрішню логіку підзвітності та основу для легітимності, в той час як управлінські інструменти активно використовуються та інтегруються, але не заміщують ці базові характеристики.

Щоб краще зрозуміти суть неовеберівської моделі слід зазначити, що НДУ, принаймні у деяких інтерпретаціях, не є синонімом до впровадження управлінського підходу в державному управлінні. Іноді він передбачає радикальні заходи щодо реорганізації державного сектора¹⁰; це теорія управління, що кидає виклик попереднім підходам, зокрема веберівському, і не просто нашаровує нові інструменти на додаток до уже відомих, а передбачає радикальну реструктуризацію організації державного сектору, включаючи інші підстави підзвітності, ніж у веберівській моделі¹¹.

З огляду на це НДУ протилежне неовеберизму, моделі, що розглядає «традиційні» лінії підзвітності, що є суттю функціонування державного сектора, і передбачає їх інтеграцію, а не заміщення.

Поняття «неовеберівський» має тривалу історію у політології та соціології. Його асоціювали з поняттям «держава», оскільки не- овеберівські теорії зазвичай сприймають державу за належне, а в історичній перспективі «окремі держави розуміються як ті, що залишаються на власних особливих шляхах інституційної еволюції, яку ми можемо назвати конституційною еволюцією чи еволюцією «правової держави», водночас час вона представляє ізоморфізм у важливих характеристиках управлінських систем, ... управлінська трансформація може відбутися без фундаментальної зміни кордону між державою і суспільством»¹².

Однак стверджується, що глобальний капіталізм (зокрема глобальний фінансовий капіталізм до кризи 2008 року, його агресивні форми, зосереджені на приматі першості розподілу ресурсів з огляду на поставлені задачі та мінімізацію податків, а не виходячи з потреб суспільства) у поєднанні з технологіями, що нівелюють значення кордонів, видається чи видавався таким, що може перекроїти кордони між державою і суспільством. Таким чином, концепція неовеберівської держави може розглядатися також і як політична відповідь еліт країн континентальної Європи на тиск з боку глобального капіталізму щодо перегляду взаємовідносин між державою і суспільством; а більш глобально - як реакція на надмірний вплив «знеособлених сил» (на кшталт тих, що діють у глобальному фінансовому капіталізмі), при цьому особливе значення має зміцнення інститутів представницької демократії.

Згідно іншого підходу слід відзначити, що неовеберівська модель є «територіально локалізованою парадигмою», що стосується конкретних країн континентальної Європи і передбачає наявність низки характеристик (таких як окрема галузь права - адміністративне право; окрема державна служба; та більш узагальнено - центральне місце держави). В свою чергу НДУ є територіально делокалізованою концепцією, що схожа на універсальний рецепт, який може застосовуватися у будь-якій країні без огляду на її інсти- туційну еволюцію. Очевидно, що ця модель створена на дуже високому рівні абстракції і питання конструктивних особливостей та операціоналізації є досить поширеними.

Отже, на сьогодні неовеберівська модель може вважатися адекватною відповіддю на специфіку функціонування державного бюрократичного апарату та потребу підвищення ефективності державного управління шляхом запозичення інструментарію приватної сфери, який пропонується Новим державним управлінням.

Література

веберівський бюрократія управління держава

1. Olsen J.P. Europe in search of a political order. Oxford: Oxford University Press, 2006. Р. 138.

2. Barzelay M. The new public management. Improving research and policy dialogue. Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 2001.

3. Boston J., Martin J., Pallot J., Walsh P Public management: The New Zealand model. Auckland: Oxford University Press, 1996.

4. Dunleavy P, Hood C. From old public administration to new public management // Public Money & Management. 1994. Vol. 14. № 3. Р. 9-16..

5. Pollitt C., Bouckaert G. Public management reform. A comparative analysis. Oxford: Oxford University Press, 2011.

6. Dunleavy P Margetts H, Bastow S., Tinkler J. New public management is dead - Long live digital-era governance // Journal of Public Administration Research and Theory. 2006. Vol. 16. № 3. Р. 467-494.

7. Рандма-Лиив Т. О применимости «западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 73-87.

8. Christensen T, Lжgreid P Transcending new public management: The transformation of public sector reforms. Aldershot: Ashgate, 2007; Lжgreid P., Verhoest K. Governance of public sector organization. Proliferation, autonomy and performance. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2010.

9. Pollitt C., Bouckaert G. Public management reform. A comparative analysis. Oxford: Oxford University Press, 2011. Р. 99-100.

10. Lynn L.E. Jr. What is a neo-weberian state? Reflections on a concept and its implications? // The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. 2008 Vol. 1. № 2. Р. 17-30.

11. Ferlie E., Ashburner L., FitzgeraldL., Pettigrew A. The new public management in action. Oxford: Oxford University Press, 1996.

Размещено на Allbest.ru