Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственно-частное партнерство как форма реализации инвестиционной деятельности в регионе

Сивакова Светлана Юрьевна

Аннотация

Ограниченность инвестиционных ресурсов на региональном уровне порождает проблему низкой инвестиционной активности в субъектах Российской Федерации и поиска новых, эффективных форм реализации инвестиционной деятельности. В этой связи рассматривается возможность активизации инвестиционной деятельности региона на основе использования механизма государственно-частного партнерства, являющегося источником ресурса экономического роста нового формата. В данном исследовании отражены особенности дефиниции государственно-частного партнерства, выявлены основы правового регулирования на федеральном и региональном уровне. Предлагается алгоритм процедуры реализации проектов государственно-частного партнерства на региональном уровне. В структуре государственной власти субъекта Российской Федерации обозначены органы, которые должны нести ответственность за выполнение функций по сопровождению проектов государственно-частного партнерства, включающие выявление и оценку проектов, их структурирование, проведение конкурсов по отбору частных инвесторов, а также контроль и мониторинг хода реализации проектов. В статье отражены особенности государственной поддержки инвестиционной деятельности в Смоленской области. Обосновано развитие института государственно-частного партнерства на региональном уровне, в том числе через создание четкой нормативной базы, системы управления проектами государственно-частного партнерства. Реализация предложенных мер будет способствовать активизации инвестиционной деятельности в регионе.

Ключевые слова: инвестиции; инвестиционная деятельность; социально-экономическое развитие; государственно-частное партнерство; инвестиционная политика; инвестиционные проекты; нормативно-правовая база; инфраструктура; бюджетное финансирование; инвестиционная привлекательность региона.

Инвестиции являются важнейшим фактором поддержания конкурентоспособности и устойчивого развития региона. Привлечение инвестиций в региональную экономику и их освоение способствуют повышению производственного потенциала, созданию оптимальных условий для всех субъектов хозяйствования, решению социальных проблем, поддержке малого и среднего бизнеса [8].

Однако в условиях недостатка инвестиционных ресурсов, невозможности полноценного использования собственных средств предприятиями и ограниченности возможного участия государства в инвестиционной деятельности встает вопрос о поиске приоритетных форм инвестиционной деятельности.

В настоящее время в качестве одной из наиболее эффективных форм реализации инвестиционной деятельности может рассматриваться государственно-частное партнерство (ГЧП).

Существует множество различных определений ГЧП, но в общем случае этот термин характеризует совокупность различных форм взаимодействия государства и частного сектора для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. При этом первостепенное значение отводится ведущей роли государства.

В трактовке Всемирного банка: "ГЧП - это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования" [3]. Европейская экономическая комиссия ООН: "Государственно-частное партнерство (ГЧП) основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются: а) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг; б) передача рисков частному сектору; в) многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами" [6].

В отдельных странах ЕС существуют свои дефиниции государственно-частного партнерства. Например, в Великобритании, где ГЧП получило довольно широкое распространение, эта форма хозяйствования определяется как "ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны". В Ирландии под ГЧП понимается "сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания населению услуг социального характера, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор". В США ГЧП понимается как "закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти" [3].

Посредством государственно-частного партнерства реализуются задачи, стоящие перед публичными образованиями, повышается качество и доступность услуг, оказываемых публичными образованиями. Для достижения указанных целей осуществляется привлечение средств частного инвестора, а также происходит распределение рисков между сторонами партнерства. инвестиционный государственный частный

Понятие государственно-частного партнерства может рассматриваться в широком и узком смысле.

В широком смысле под ГЧП понимается любое взаимодействие власти и бизнеса, направленное на достижение целей социально-экономического развития государства или региона, в том числе взаимодействие государства и частных инвесторов в рамках государственных контрактов, арендных отношений, реализация федеральных целевых программ, создание и развитие особых экономических зон, индустриальных парков, территорий опережающего развития и т.д.

В узком смысле ГЧП представляет собой различного рода контрактные формы сотрудничества публичной и частной стороны, в результате которого происходит снижение нагрузки на бюджет и получение прибыли инвестором.

Объектом ГЧП может являться имущество, входящее в состав транспортной, социальной, энергетической, коммунальной и иных видов инфраструктуры. В качестве объекта ГЧП могут также выступать любые функции, выполняемые публичной стороной, например, публичные или государственные услуги.

Предмет ГЧП составляют отношения публичного и частного партнера, возникающие в процессе реализации конкретного проекта, которым присущи следующие особенности:

• привлечение инвестиций в объект инфраструктуры, последующее использование данного объекта с целью оказания услуг населению либо эксплуатация объекта;

• наличие инвестиционной и доходной стадии реализации ГЧП-проекта; долгосрочный характер государственно-частного партнерства (как правило, более 10 лет);

• договорная основа отношений ГЧП;

• распределение рисков между сторонами ГЧП;

• повышение эффективности использования бюджетных средств.

Государственно-частное партнерство является важным направлением развития инвестиционных процессов. В данном контексте государство является не только партнером, располагающим значительными ресурсами, но и организатором, регулятором и заказчиком инвестиционных взаимодействий. Использование частного капитала, в том числе зарубежных инвестиций, в реализации инвестиционных соглашений благоприятно сказывается на инвестиционной привлекательности субъекта и повышении уровня жизни населения, а также способствует эффективному социально-экономическому развитию региона [9].

Основным законом в сфере ГЧП на федеральном уровне по-прежнему остается Федеральный закон от 21.07.2005 г. 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", который регулирует только одну из возможных форм ГЧП - концессионные соглашения. Согласно установленной модели, концессионер (частное лицо) обязуется построить или реконструировать определенный объект за свой счет и использовать данный объект в течение установленного договором срока. Уступая частному инвестору права владения и пользования, концедент (публичное образование) всегда сохраняет право собственности в отношении объекта концессии, что, в частности, существенно ограничивает возможности частного партнера по привлечению заемного финансирования. За основу концессионного соглашения принята модель ГЧП, известная за рубежом как схема BTO (Build-Transfer-Operate, т.е. "строительство-передача-эксплуатация") и ее модифицированный вариант - схема RTO (Rehabilitate-Transfer-Operate, т.е. "реконструкция-передача-эксплуатация") [4].

На региональном уровне основу правового регулирования государственно-частного партнерства составляют законы о ГЧП, принятые на данный момент в субъектах РФ. Наличие регионального закона о государственно-частном партнерстве, с одной стороны, предоставляет возможность создания более привлекательных для инвестора условий реализации проекта и позволяет региону успешно конкурировать с другими субъектами РФ в процессе привлечения частных средств в общественную инфраструктуру. В то же время, положения регионального нормативного акта о ГЧП не должны носить исключительно декларативный характер, поскольку для инвестора решающее значение при принятии решения о вложении собственных или привлеченных средств имеет наличие четких и прозрачных правовых рамок, устанавливающих гарантии защиты его прав и минимизации возможных рисков.

На наш взгляд, процедура реализации проектов ГЧП на региональном уровне должна включать в себя следующие этапы.

1. Инициация и отбор проектов ГЧП.

На данном этапе осуществляется:

• сбор предложений о реализации проектов ГЧП от органов государственной власти или частных компаний;

• оценка потенциальной возможности реализации проекта на условиях ГЧП;

• разработка концепции проекта ГЧП;

• анализ показателей и бюджетной эффективности проекта в соответствии с действующими в регионе программами развития соответствующего комплекса, в рамках которого планируется реализация проекта (транспорт, социальная сфера, ЖКХ и т.д.);

• разработка документации по проекту.

2. Оценка и структурирование проекта, включая:

• анализ характеристик проекта (финансово-экономических, правовых, экологических, технологических);

• разработка договорной модели ГЧП-проекта;

• определение возможных вариантов участия региона в реализации проекта, в том числе формы оказываемой поддержки (выделение земельного участка, предоставление гарантий и т.д.);

• оценка и распределение рисков между партнерами;

• разработка схемы финансирования (на предпроектном этапе и этапе реализации проекта) и распределения доходов.

Оценка и структурирование проекта ГЧП является достаточно сложным этапом, требующим наличия специальных знаний и практического опыта. Как показывает практика осуществления проектов ГЧП, для успешной реализации указанного комплекса работ целесообразно привлекать независимых экспертов, обладающих необходимым уровнем квалификации.

3. Разработка проекта соглашения о ГЧП.

4. Поиск и проведение предварительных переговоров с потенциальными инвесторами.

В случае, если инициатором проекта выступает публичная сторона, необходимо провести предварительный поиск потенциальных инвесторов, организовать обсуждение порядка и условий их участия в реализации инвестиционного проекта. Это позволит выявить заинтересованность и актуальность проекта для инвесторов и устранить риск того, что в дальнейшем конкурс по отбору инвесторов будет признан несостоявшимся в связи с тем, что на него не подано ни одной заявки.

5. Проведение конкурсных процедур и отбор частного партнера для реализации проекта.

На данной стадии осуществляется:

• разработка конкурсной документации (с учетом проведенных переговоров и согласований с потенциальными инвесторами);

• информирование о проведении конкурса, в том числе подготовка презентационных материалов для инвесторов и размещение информационных сообщений в СМИ;

• проведение конкурсного отбора частного инвестора.

6. Заключение соглашения о ГЧП с победителем конкурсного отбора.

7. Реализация ГЧП проекта.

8. Мониторинг и контроль за выполнением сторонами условий соглашения о ГЧП.

Для успешной и эффективной реализации проектов ГЧП в структуре государственной власти субъекта РФ должны быть определены органы, ответственные за выполнение следующих функций:

• инициация проектов ГЧП; ? подготовка проектов ГЧП;

• утверждение проектов ГЧП; ? контроль реализации проектов ГЧП.

Инициаторами проектов могут выступать:

• органы государственной власти региона;

• органы местного самоуправления;

• частные компании - потенциальные инвесторы, заинтересованные в участии в реализации инвестиционного проекта.

Функции по сопровождению проектов ГЧП, включающие выявление и оценку проектов, их структурирование, проведение конкурсов по отбору частных инвесторов, а также контроль и мониторинг хода реализации проектов, могут осуществляться органами исполнительной власти региона, в зависимости от отраслевой принадлежности реализуемого проекта, в частности: департаментом экономического развития, департаментом по социальному развитию, департаментом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, департаментом по промышленности, транспорту и дорожному хозяйству и др.

Для определения наиболее оптимальной модели организации процесса подготовки проектов ГЧП также целесообразно привлекать независимых консультантов, в том числе для выполнения следующих видов работ:

• анализ полномочий и сфер ответственности органов государственной власти региона в сфере ГЧП;

• анализ действующей нормативной базы, оценка необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, подготовка соответствующих проектов нормативных правовых актов;

• подготовка рекомендаций относительно механизма реализации проектов государственно-частного партнерства в регионе.

Предложения о разработке и реализации проектов ГЧП, поступившие от ответственных органов государственной власти региона, органов местного самоуправления или частных инвесторов, должны передаваться на рассмотрение Координационного совета по вопросам государственно-частного партнерства региона (далее - Координационный совет). Данный орган должен быть создан в целях обеспечения взаимодействия между органами государственной власти региона, органами местного самоуправления и инвесторами.

После утверждения Координационным советом предложения о разработке проекта ГЧП отраслевой департамент (по поручению Координационного совета) разрабатывает паспорт проекта ГЧП, конкурсную документацию, а также проект соглашения о ГЧП, которые также подлежат утверждению Координационным советом. Одобренный таким образом проект ГЧП утверждается Администрацией региона.

Объектами соглашения о государственно-частном партнерстве могут выступать:

1. Объекты транспортной инфраструктуры, включая:

• автомобильные дороги, мосты, развязки (в частности, платные дороги, обходы городов, железнодорожные переезды и парковки);

• железные дороги;

• порты (речные и морские);

• аэродромы, в том числе производственная и инженерная инфраструктура;

• метрополитен;

• иные виды транспорта общего пользования.

2. Объекты социальной инфраструктуры:

? здравоохранение (поликлиники, больницы, специализированные центры); ? образование (объекты дошкольного образования, спортивные комплексы и др.).

3. Водоснабжение и ТБО: ? водоснабжение и водоотведение;

? утилизация бытовых отходов.

4. Энергоснабжение (тепло-, электро-): ? системы коммунального теплоснабжения; ? объекты генерации.

Процедура осуществления контроля и мониторинга за выполнением публичной стороной положений соглашения о ГЧП предполагает:

• определение профильного ведомства, ответственного за осуществление мониторинга и контроля за выполнением соглашения о ГЧП, достижением плановых показателей;

• мониторинг и управление рисками, закрепленными за публичным партнером в соответствии с соглашением;

• согласование и внесение изменений и корректировок в соглашение о ГЧП, его досрочное прекращение;

• общий контроль за реализацией частным партнером условий соглашения о ГЧП осуществляется ответственным исполнителем, утвержденным решением Администрации региона, в течение всего срока реализации проекта ГЧП.

Как показывают проведенные исследования, в настоящее время созданная в Смоленской области система мер государственной поддержки инвестиционной деятельности направлена на стимулирование инвестиционных процессов в регионе, оказание финансовой и административной поддержки инвесторам, реализующим инвестиционные проекты на территории региона. Предусмотрены такие формы государственной поддержки инвесторов, как налоговые льготы, субсидии, предоставление инвестиционных налоговых кредитов, сопровождение инвестиционных проектов, а также методическая, информационная, организационная поддержка субъектов инвестиционной деятельности и другие. С 2013 года основной акцент в предоставлении государственной поддержки инвестиционной деятельности делается на поддержку реального сектора экономики. Для крупных организаций основной формой государственной поддержки стало предоставление налоговых льгот. Особый приоритет имеют инвестиционные проекты, направленные на создание новых высокопроизводительных рабочих мест, а также проекты, связанные с осуществлением технологических инноваций.

В целях содействия потенциальным инвесторам в поиске и реализации инвестиционных проектов на территории Смоленской области создан специализированный двуязычный Инвестиционный портал Смоленской области, который постоянно совершенствуется и активно продвигается в сети Интернет. Данный интернет-ресурс обеспечивает наглядное представление инвестиционных возможностей Смоленской области, ее инфраструктуры, потенциальных (приоритетных) направлений инвестиций, а также сбор и оперативное рассмотрение обращений инвесторов [7].

Вместе с тем, следует отметить, что на данный момент не разработана единая система взаимосвязанных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере государственно-частного партнерства, в том числе отсутствует региональный закон об участии Смоленской области в проектах ГЧП.

Для справки: как показывают проведенные исследования, удельный вес регионов в рамках Центрального федерального округа, в которых создана законодательная база, способствующая развитию партнерских отношений бизнеса и власти, составляет только 39%. В других округах Российской Федерации данный показатель еще ниже, что не позволяет в полной мере использовать преимущества механизма ГЧП в целях обеспечения устойчивого территориального развития. Кроме того, нормативно-правовое регулирование взаимодействия бизнеса и власти на территориях фактически ограничено законодательством о концессионных соглашениях и ГЧП, что не позволяет реализовывать крупные инвестиционные проекты [5].

Отдельные вопросы ГЧП на территории Смоленской области затрагиваются в законе от 30.05.2013 г. № 48-з "Об инвестиционном фонде Смоленской области", предусматривающем направление части средств областного бюджета Смоленской области на цели реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП. Применение механизмов ГЧП для достижения целей развития отдельных отраслей экономики региона также предусмотрено в следующих документах программного характера Смоленской области:

• программа "Развитие здравоохранения в Смоленской области" на 2014-2016 годы;

• региональная целевая программа "Развитие жилищного строительства в Смоленской области" на 2011-2015 годы;

• государственная программа "Лесное хозяйство и животный мир Смоленской области" на 2014-2020 годы;

• государственная программа "Внедрение спутниковых навигационных технологий с использованием системы ГЛОНАСС в интересах социально-экономического развития Смоленской области" на 2014-2016 годы и др. Департамент экономического развития Смоленской области: [сайт]. URL: http://www.econsmolensk.ru/inves.

Примером реализации инвестиционной деятельности на условиях ГЧП в Смоленской области является региональный инвестиционный проект "Реконструкция и расширение ОАО "Игоревский деревообрабатывающий комбинат". Данный проект реализуется с привлечением государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и направлен на создание и развитие производства древесноволокнистых плит средней плотности для мебельного производства, производства паркета и стеновых панелей, а также создание и развитие объектов транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры в муниципальном образовании "Холм-Жирковский район" Смоленской области.

В рамках реализации регионального инвестиционного проекта на ООО "Игоревский деревообрабатывающий комбинат" будет создано 202 новых рабочих места, в том числе: основной персонал - 140 человек, инженерно-технические работники - 14 человек, прочие - 48 человек. Кроме этого, реализация проекта повлечет за собой создание дополнительных рабочих мест на лесозаготовках. Таким образом, социальная эффективность в целом выражается в создании порядка 560 рабочих мест Инвестиционный портал Смоленской области: [сайт]. URL: http://www.smolinvest.com. .

Данный проект может быть отнесен к проектам государственно-частного партнерства в широком смысле ГЧП. Его реализация позволяет решить несколько стратегических задач, а именно:

• сократить нагрузку на бюджет за счет привлечения средств частного сектора;

• диверсифицировать риски проекта между государством и частным сектором;

• привлечь инновационные технологии;

• сохранить объекты пользования в государственной собственности; улучшить инвестиционный климат [1].

Чтобы подобные примеры реализации таких инвестиционных проектов не носили единичный характер, администрации Смоленской области необходимо сосредоточиться на развитии инструментов для расширения практики применения контрактных схем ГЧП, где важным шагом, направленным на совершенствование государственной политики развития ГЧП на территории Смоленской области, должно стать совершенствование нормативно-правовой базы, включая принятие закона Смоленской области об участии в реализации проектов государственно-частного партнерства.

Содержание самого закона о ГЧП, принятого в каждом конкретном регионе, может быть различным. Однако целесообразно обозначить ряд основных общих вопросов, которые необходимо урегулировать для того, чтобы данный закон стал работоспособным и обеспечивал возможность выполнения поставленных задач [10].

Что касается Смоленской области, разработка указанного закона позволит создать четкую правовую основу для осуществления проектов ГЧП, определить цели, принципы, условия и формы участия в проектах ГЧП, закрепить возможные механизмы привлечения средств частных инвесторов и определить круг, функции и полномочия ответственных лиц, выступающих в отношениях ГЧП на стороне публичного партнера, а также будет способствовать дальнейшему развитию специализированной системы управления проектами ГЧП, включая систему законодательных и подзаконных нормативных актов, региональные программы (в части включения в них проектов ГЧП) и методические материалы.

Разумеется, ГЧП не может не быть дорогой с двусторонним движением. Бизнес должен иметь возможность участвовать в формировании планов экономического развития страны и регионов, в том числе выражать свои интересы. Это интерактивный процесс, в котором поставленные государством целевые задачи корректируются исходя из интересов бизнеса, а эти интересы учитываются при формировании планов экономического развития. Общим знаменателем согласования интересов должны быть цели социально-экономического развития, определяемые на основе конституционного принципа социального государства [2].

Таким образом, государственно-частное партнерство в настоящее время является одной из актуальных форм реализации инвестиционной деятельности, способствующей привлечению дополнительного финансирования в наиболее социально значимые отрасли (транспорт, ЖКХ, социальная сфера, энергоснабжение и др.), испытывающие дефицит бюджетного финансирования. Развитие института ГЧП на региональном уровне, в том числе создание четкой нормативной базы, создание системы управления проектами ГЧП будет способствовать решению первоочередных задач, таких как:

• повышение инвестиционной привлекательности региона;

• повышение доступности, уровня и качества услуг, которые предоставляются населению;

• создание возможностей для внедрения качественно новых технологий в рамках реализации инвестиционных проектов, повышение эффективности управления объектами инфраструктуры;

• сокращение расходов регионального бюджета и повышение эффективности использования бюджетного финансирования.

В целях успешного развития ГЧП необходимо не только принятие региональных законов об участии в проектах государственно-частного партнерства, но также определение состава, структуры, функций и полномочий органов и лиц, ответственных за реализацию проектов ГЧП и взаимодействие с инвесторами на региональном уровне. Реализация указанных мероприятий будет способствовать созданию привлекательных условий и гарантий для инвесторов, становлению и дальнейшему развитию практики реализации проектов с применением различных форм взаимодействия государства и частного сектора.

Литература

1. Акинина В.П. Государственно-частное партнерство как катализатор инновационных процессов / В.П. Акинина, Р.Г. Абасов // Финансы и кредит. - 2013. - №9. - с. 45-50.

2. Глазьев С.Ю. Жребий брошен: [о создании прозрачного механизма государственно-частного партнерства для модернизации и экономического развития России: извлечение] / С.Ю. Глазьев // Эксперт. - 2013. - №17-18. - с. 24-26.

3. Государственно-частное партнерство: теория и практика [текст] / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев и др.; Государственный университет - Высшая школа экономики. М.: Изд. дом Государственного университета - Высшей школы экономики, 2010. - 287 с.

4. Корнеева А.В. ГЧП в России: правовое регулирование, понятийный аппарат / А.В. Корнеева, А.А. Комиссаров // Вестник Калининградского филиала СанктПетербургского университета МВД России. - 2013. - №1. - с. 126-130.

5. Мошкова Л.Е. Стратегии развития государственного управления и партнерские отношения бизнеса и власти на территории присутствия / Л.Е. Мошкова // Вестник Тверского государственного университета. Серия Экономика и управление. - 2014. - №2. - с. 361-372.

6. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Пер. с англ. Женева: Организация Объединенных Наций, 2008.

7. Сивакова С.Ю. Инвестиции как фактор экономического роста Смоленской области // Символ науки. - 2015. - №1-2. - с. 58-62. 8. Сивакова С.Ю. Инвестиционный потенциал (на примере Смоленской области):

Монография / Сивакова С.Ю. - Смоленск.: ЗАО "Персонал Центр", 2006. - 101 с.

9. Сивакова С.Ю., Шеломенцева М.В. Пути повышения инвестиционной привлекательности Смоленской области // Интернет-журнал "Науковедение". - 2013. - №3(16). URL: http://naukovedenie.ru.

10. Совершенствование институциональных и финансовых механизмов формирования и реализации инвестиционной политики государства: монография / колл. авт.; рук. авт. колл., д-р экон. наук, проф. О.М. Белоусова. М.: Финансовый университет, 2013. - 248 с.

Размещено на Allbest.ru