Правовое регулирование энергетики в России в условиях глобализации

В России особенности эволюции регулирования национальной энергетики состоят в том, что каждая из отраслей энергетики находится в различном экономическом состоянии. Этим обстоятельством, а также наличием отраслевой специфики, обусловлены существенные различия в их правовом регулировании.

Реформы в электроэнергетике

В настоящее время реформы в электроэнергетическом секторе проводят уже более ста стран по всему миру. Россия начала реформы в энергетическом секторе позднее, чем многие индустриально развитые страны. Так, страны - члены Международного энергетического агентства (IEA) начали открывать электроэнергетические рынки для конкуренции в начале 1990-х годов. Часть из них не стали вводить полномасштабную конкуренцию во всех секторах рынка и ограничились установлением конкуренции на оптовых рынках. Крупные производители энергии начали напрямую и свободно продавать электроэнергию крупным (энергоемким) покупателям. Однако большинство стран установили полную конкуренцию независимо от размеров производителей и потребителей. После нескольких лет реформ 2/3 стран - членов IEA получили в качестве результата устойчивый рост рынков.

Россия начала проводить реформу в электроэнергетике в 2003 году, когда были приняты законодательные акты, направленные на рыночные преобразования в этом секторе экономики (Федеральный закон "Об электроэнергетике" от 26 марта 2003 г. № 35 -ФЗ и др.). Предполагается, что реформа позволит вывести отрасль из кризиса, а экономику страны избавит от инфраструктурных ограничений роста, о чем упоминалось в Послании Президента РФ Федеральному собранию в 2007 году.

За относительно короткий срок было создано новое российское законодательство об электроэнергетике. Во исполнение законов Правительством РФ были приняты более 20 нормативно-правовых актов, регулирующих отношения на конкурентном рынке электроэнергии. Правилами оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утв. постановлением Правительства РФ от 24 октября 2003 г. № 643 определены темпы постепенного открытия рынка для конкуренции, согласно которым с 2011 г. электрическая энергия в полном объеме будет продаваться по свободным ценам.

В ходе реформы происходит кардинальное изменение субъектного состава отрасли. В первую очередь, речь идет о появлении новых субъектов рынка: Коммерческого оператора, Системного оператора, Федеральной сетевой компании, оптовых генерирующих компаний, территориальных генерирующих компаний, распределительных сетевых компаний и др. Законодательством установлен с 1 апреля 2006 г. запрет на совмещение естественно-монопольной деятельности (передача электроэнергии и оперативно-диспетчерское управление) с потенциально конкурентной (производство и сбыт). Новые изменения законодательства об электроэнергетике точно определили дату окончания переходного периода реформирования - 1 июля 2008 г. После этой даты холдинг РАО "ЕЭС России", объединяющий около 80 процентов компаний отрасли, прекращает свое существование. Соответственно, произойдет децентрализация управления отраслью. Поэтому в ходе реформы должна произойти замена вертикальной интеграции бизнеса на горизонтальную интеграцию, главным инструментом которой будет выступать коммерческая инфраструктура рынка и система договоров. В связи с этим возникают определенные риски данной реформы.

В части структурных преобразований российская реформа воспроизводит универсальные принципы и общемировые тенденции: разделение естественно-монопольных видов деятельности от потенциально конкурентных видов; приватизация собственности в секторах производства и сбыта электроэнергии; создание конкурентного оптового рынка. Но на уровне создания рыночных механизмов российская модель рынка является уникальной и не содержит прямой аналогии и явной рецепции с какой-либо зарубежной моделью рынка.

В настоящее время российская реформа электроэнергетики находится на этапе завершения переходного периода, когда структурные преобразования практически завершены, но механизмы конкурентного рынка в полном объеме еще не запущены. Идет адаптация новых институтов к условиям рынка: строительство коммерческой инфраструктуры; создание новых правил для работы отрасли в условиях рынка.

В других отраслях российской энергетики качество правового регулирования и готовность к реформам существенно отличается.

Реформы в сфере газоснабжения

В сфере газоснабжения решение по рыночной реформе еще не принято, и в обществе ведутся дискуссии на эту тему. Законодательство отражает нерыночное централизованное регулирование и высокий монополизм в этой сфере, обусловленный наличием крупного национальная поставщика газа - ОАО "Газпром". В этой сфере продолжает сохраняться вертикальная интеграция (транспортная инфраструктура не отделена от добычи и продажи газа), что не позволяет создать полноценную конкуренцию на рынке газа. Независимые от монополии "Газпрома" поставщики газа имеют проблемы доступа к трубопроводной системе. В этих условиях, государство административными методами регулирует конечную цену на газ, поставляемый конечным потребителям.

Основу правового регулирования газовой отрасли составляют Гражданский кодекс РФ и специальное законодательство: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ "О газоснабжении в РФ", Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях". Из подзаконных актов следует выделить Правила поставки газа в РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. № 162.

Существующие тенденции развития государственного регулирования в этой сфере состоят в создании биржевой торговли газом на оптовом рынке и повышении внутренних цен на газ в целях создания паритетных ценовых условий между российскими и европейскими потребителями.

Реформы в нефтяной отрасли

Российская нефтяная отрасль регулируется правом в наименьшей степени. В российской правовой системе нет ни одного специального закона по этому предмету. Проект закона "О трубопроводном транспорте" в течение нескольких лет находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ.

Поэтому основное нормативно-правовое регулирование осуществляется на уровне общих норм гражданского права и нормами публично-правовых отраслей и институтов (законодательство о естественных монополиях, о конкуренции, о недрах, таможенное законодательство, ценовое и экологическое регулирование и др.).

Основная транспортная инфраструктура нефтяного рынка принадлежит компании контролируемой государством (ОАО "Транснефть"), которая в настоящий момент является почти 100-процентным монополистом на рынке услуг по транспортировке нефти по магистральным нефтепроводам. Добыча и продажа нефти осуществляется множеством частных и государственных компаний. Цены на нефть и нефтепродукты на рынке являются свободными. Государственному регулированию подлежат только цены на транспортировку нефти по магистральным нефтепроводам в соответствии со специальной методикой, утвержденной ФЭК России 10 июля 2002 г.

Существующие тенденции развития государственного регулирования в этой сфере состоят во внедрении биржевой торговли на оптовом рынке и создании свободного доступа к магистральным нефтепроводам для экспорта нефти. Так, Федеральная антимонопольная служба России разработала проект постановления Правительства РФ об экспорте нефти магистральными нефтепроводами. Проект предусматривает отказ от существующей системы "закрепленных" за нефтяными компаниями экспортных направлений и предоставление им права равного доступа к трубопроводной системе. В докладе Исследовательской службы Конгресса США в 2006 г. отмечается, что система трубопроводов, управляемая монополией "Транснефть", обладает недостаточной экспортной способностью по перекачке нефти. Поэтому пока неясно, по каким критериям будет предоставлен равный доступ к нефтепроводу в условиях недостатка трубопроводных мощностей.

6. Поиск национальной модели регулирования энергетики

Полагаем, что в современных условиях для России становится актуальным поиск национальной модели регулирования энергетических отраслей с учетом происходящей глобализации отношений в этих сферах. В этом смысле важен как собственный опыт регулирования, так и применимый международный опыт.

Одна из глубоких методологических проблем создания новой национальной доктрины регулирования энергетических (инфраструктурных) отраслей является обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании.

Важно определить должное соотношение между административным и гражданско-правовым регулированием в этой сфере. Перекос в сторону административного регулирования создает неоправданные препятствия и барьеры для входа на рынок и конкуренции. Игнорирование публичного компонента регулирования и переход исключительно на частно-правовые методы регулирования не позволяет обеспечить защиту общих интересов и может привести к злоупотреблению частными интересами субъектов энергорынка.

В мировой практике существует несколько доктрин частно-публичного регулирования субъектов, оказывающих инфраструктурные и коммунальные услуги широкому кругу потребителей.

Например, в англо-американской правовой системе такая концепция регулирования существует уже почти сто лет и известна под названием "public utility" (публичное обслуживание, пользование). В русле этой доктрины регулируется: электро- и газоснабжение, тепло- и водоснабжение и другие коммунальные услуги; трубопроводный транспорт; общественный транспорт, общедоступная телефонная связь, телеграф и др. В этих сферах регулирования действует специальные законы. Например, в Англии Utilities Act 2000 года. В США имеется законодательство как на федеральном уровне (Public Utilities Holding Act), так и на уровне штатов. Например, весьма объемный Кодекс публичного обслуживания штата Калифорния (California Public Utilities Code) содержит несколько десятков тысяч статей, в том числе разделы, относящиеся к энергоснабжению и газоаснабжению.

В европейских странах в отношении энергоснабжения, газоснабжения и других инфраструктурных услуг используется другая доктрина частно-публичного регулирования, известная под наименованием "публичная служба" (public service). Концепция "публичной службы" включает в себя целый набор публичных обязательств субъекта, оказывающего такие услуги, по отношению к потребителям: доступность, непрерывность, надежность, безопасность, информационную открытость, недискриминационность предоставления услуги и т.п. Наличие в зарубежной практике частно - публичных доктрин регулирования социально важных секторов экономики является подтверждением того, что сфера энергоснабжения не может регулироваться только лишь в плоскости частного права, поскольку в ней объективно заложены публичные (общие) интересы, требующие наличия специальных правовых механизмов регулирования (защиты).

Очевидно, что в России еще не сложилось понимание социально-публичной роли энергетики как инфраструктурной и жизнеобоспечивающей отрасли для всей экономики страны. Это не было принципиальным в прежней модели регулирования, так как она была основана на прямом управлении отраслями со стороны государства, как собственника основных энергетических активов. Поэтому публичные интересы учитывались через механизм управления государственной собственностью и прямое регулирование цен. В ходе рыночных реформ, как правило сопровождающихся приватизацией производства и сбыта, а также в условиях свободных цен, данные проблемы перестают иметь чисто теоретический характер. Необходимо понимать, что существенное повышение цены на электроэнергию может сделать ее недоступным товаром для части населения, а свобода договора в чистом виде может привести к дискриминации потребителей со стороны субъектов электроэнергетики, обладающих рыночной силой. Полагаем. что ответы на данные вопросы должны быть найдены в ходе проводимых реформ, в том числе с учетом существующего позитивного международного опыта.

7. Проблемы правового регулирования российской энергетики в условиях глобализации

Процесс международной глобализации энергетики позволяет более критически взглянуть на состояние правового регулирования в России и выявить проблемы, которые препятствуют развитию эффективной национальной энергетики. Не вдаваясь в причины медленного движения к рыночным реформам в газовой отрасли и поверхностного регулирования нефтяной отрасли, отметим наиболее общие проблемы и задачи правового регулирования рынков в энергетической сфере.

Ограничение конкуренции и высокий монополизм

Можно указать на следующие негативные тенденции, связанные с низким качеством конкурентной среды в энергетике:

§ Создание административных барьеров входа на рынок для независимых поставщиков энергоресурсов;

§ Дискриминация и отсутствие свободного доступа к инфраструктуре (трубопроводный транспорт, энергетические сети);

§ Отсутствие разделения транспортной инфраструктуры от поставки энергоресурсов (в газовой отрасли);

§ Информационная непрозрачность издержек и затрат энергетических компаний, влекущая необоснованный рост цен;

§ Неэффективное антимонопольное регулирование и контроль.

Указанные проблемы характерны не только для отраслей, где еще не проводились рыночные реформы, но и для электроэнергетики, где такая реформа проводится в течении нескольких лет. Вследствие недооценки роли конкуренции в ходе проектирования реформы электроэнергетики, существует риск консервации монопольной системы рамках новой институциональной структуры рынка. В последние годы выявились серьезные проблемы с конкуренцией на рынках нефтепродуктов, конкуренция в газовой отрасли находится в зачаточном состоянии. Все это указывает на недостаточное внимание государства к вопросам качества регулирования конкурентных отношений в этих сферах.

Между тем, как уже отмечалось, в международной практике государства видят свою главную регулирующую функцию в развитии конкуренции и пресечении монополизма на энергетических рынках.

роблемы защиты потребителей в ходе либерализации энергетических рынков

Полагаем, что защита потребителей на энергетических рынках должна стать одной из приоритетных функций государственного регулирования в ходе либерализации энергетических рынков.

Речь прежде всего идет о защите неквалифицированных потребителей, под которыми принято считать граждан. Как экономически слабая сторона потребители легко уязвимы в отношениях с участием монополий или недобросовестным бизнесом. Профессор Яковлев В.Ф. справедливо отмечает, что экономическое неравенство нарушает баланс интересов и противоречит принципам рыночной экономики. Мы полностью разделяем его мнение о том, что только государство может обеспечить баланс интересов и своим регулированием выровнять положение экономически неравных сторон.

Формы нарушения прав и интересов потребителей на этом рынке весьма разнообразны: ценовые манипуляции; наличие дискриминационных положений в договорах; необоснованный отказ от заключения договора; продажа товаров (услуг) ненадлежащего качества; информационная непрозрачность и др.

Еще больше возрастают риски потребителей в ходе дерегулирования и свободного ценообразования, как это имеет место на рынке электроэнергии. К сожалению новая модель регулирования электроэнергетики складывается явно не в пользу потребителей. Об этом свидетельствуют следующие тенденции нового законодательства об электроэнергетике: снижение стандартов ответственности субъектов рынка перед потребителями; переложение рисков на потребителей; отсутствие симметрии в правах и обязанностях потребителей и субъектов рынка.

В условиях свободного рынка защита потребителей должна происходить уже не за счет гарантированной государством цены, как это было ранее, а в большей степени за счет повышения качества институциональной среды рынка, воспроизводящей справедливую цену (конкуренция; информационная прозрачность; и др.). Серьезное значение следует придавать правовым инструментам, направленным на усиление переговорной силы потребителей: наличие типовых договоров, исключающих появление дискриминационных условий; нормативно-правовое регулирование процедур заключения договоров; предоставление полной и достоверной информации потребителям; реальная свобода в выборе поставщика электроэнергии; участие потребителей в регуляторном процессе и др.

Полагаем, что реформы, проводимые без социальных (компенсирующих) и юридических (защитных) механизмов, неизбежно приведут к снижению качества жизни.

В ходе разработки новой модели регулирования в инфраструктурных секторах экономики России следует принять во внимание опыт регулирования энергетических рынков в Европе. Уже упоминавшаяся директива Еврокомиссии по электроэнергии 2003/54/EC, обязывает европейские страны обеспечивать высокий уровень защиты потребителей электроэнергии, в том числе такими мерами, как прозрачность и недискриминационность договорных условий; наличие у потребителей необходимой информации; создание доступных механизмов разрешения споров и др. Еще одна Директива Еврокомиссии 2005/89/ЕС также направлена на защиту интересов потребителей и посвящается мерам обеспечения безопасности поставок электроэнергии и инвестициям в инфраструктуру.

Все это позволяет признать, что вопросы защиты потребителей на энергетических рынках требует серьезных регулирующих усилий со стороны государства.

Проблемы неадекватного государственного регулирования реформ в энергетике интернационализация энергетика интеграционный реформа

Общая регуляторная политика в странах Европы состоит в том, что государства не полагаются только на рыночные силы, но создают четкий формат регулирования, чтобы не упустить из виду растущую сложность задач. Выдвигаемый крупным бизнесом либеральный тезис о том, что Россия при переходе к рынку должна радикально отказаться от государственного регулирования неверен по своей сути и не основан на международном опыте реформирования энергетических рынков.

Тенденции международного регулирования энергетики показывают неизбежность усложнения системы регулирования по мере продвижения в сторону создания конкурентных рынков. В ходе создания рынка происходит колоссальное усложнение экономической системы оборота товаров (услуг). Появляются новые технологии торговли, новые объекты торговли (например, мощность на рынке электроэнергии), новые услуги, новые рынки (рынок системных услуг и т.п.). Усложняется порядок взаимодействия субъектов рынка и меняется их состав. Сложная экономическая организация рынка предполагает управление множеством параметров деятельности, начиная от информационного обмена до регулирования технологических аспектов взаимодействия инфраструктурных организаций и поставщиков энергоресурсов. Соответственно требует адекватного усложнения и система регулирования, которая должна обеспечить управление процессами в этих условиях. Поэтому роль правового регулирования при переходе к рынку существенно возрастает, что должно быть учтено при принятии государством решения о проведении той или иной реформы. Так, в настоящее время в ходе реформы электроэнергетики, организация оптового и розничного рынка потребовала количественного и качественного усложнения правил и институтов регулирования.

Следует отметить, что структурные реформы в электроэнергетике были поставлены впереди реформы самой системы регулирования, что является характерной чертой проведения экономических реформ в России. Они не обеспечены адекватными правовыми механизмами. Новые модели регулирования формируются на ходу, часто путем принятия временных или запоздалых компенсирующих решений.

Очевидно, что рыночные реформы такого масштаба должны быть обеспечены адекватными регуляторными механизмами. В противном случае, без активной роли государства, реформируемые отрасли рискуют навсегда остаться в переходном периоде. Сегодня это уже заметно на примере российской электроэнергетики: несмотря на структурные преобразования, качественный переход к новому состоянию конкурентного рынка в этой сфере, еще не состоялся. Качество такой реформы вызывает справедливые вопросы. Иностранные эксперты по этому поводу отмечают, что российская система регулирования не готова к появлению новых рынков в инфраструктурных секторах. Так, в докладе ОЭСР, посвященном вопросам рыночного регулирования, говорится, что "Россия совершит дорогостоящую ошибку, если она двинется вперед, не до конца подготовившись в надежде на то, что ошибки или неопределенности можно будет исправлять на ходу. Слишком много реформ в странах ОЭСР потерпели крах из-за плохо сконструированных систем регулирования".

Размещено на Allbest.ru