Модернизация финансовых отношений в системе высшего профессионального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кабардино-Балкарского государственного университета

МОДЕРНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В СИСТЕМЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Аликаева М.В.

В условиях глобализации и становления «экономики знаний» важнейшее значение имеет модернизация финансовых отношений в российской системе высшего профессионального образования (ВПО), направленная на обеспечение необходимых и достаточных условий для развития вузов. При этом достижение эффективности в процессе модернизации финансовых отношений системы ВПО возможно при взаимодействии и взаимодополнении государственных и рыночных регуляторов. Практика показывает, что в условиях инновационного развития России модель модернизации финансовых отношений системы ВПО целесообразно дополнить рыночными трансформаторами и трансакторами, адаптированными к функциональной деятельности образовательных учреждений.

Как известно, современный финансовый механизм представляет собой систему целевого регулирования процессов формирования, распределения и использования финансовых ресурсов вузов в рамках институционально определенных принципов, финансовых методов, финансовых рычагов, нормативно-правового и информационно-методического обеспечения. Поэтому в процессе трансформации финансовых отношений системы ВПО необходимо ввести изменения законодательно определенных принципов функционирования данной системы, соответствующего нормативного и информационно-методического обеспечения, а также использовать новые финансовые методы и финансовые рычаги, позволяющие адаптировать систему ВПО к условиям инновационного и технологического развития.

Формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными финансами привело к изменению сложившейся системы обеспечения функционирования государственных и муниципальных организаций, что нашло отражение и в концептуальных положениях модернизации финансовых отношений в российской системе ВПО. Комплекс проводимых в системе ВПО преобразований включил: переход от сметного финансирования учреждений образования к финансовому обеспечению образовательной деятельности на основе государственного задания на выполнение бюджетной услуги и государственного контракта; отказ от бюджетирования на основе сметы доходов и расходов и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат; расширение автономии и ответственности университетов в финансово-экономической сфере, предполагающее активное применение таких финансовых методов, как планирование, прогнозирование, инвестирование, кредитование, лизинг, факторинг, страхование, финансовый маркетинг; создание системы налогового стимулирования деятельности вузов на федеральном, региональном и муниципальном уровне; внедрение современных методик финансовой отчетности и финансового менеджмента.

Проводимая модернизация бюджетного финансирования российских учреждений ВПО должна учитывать зарубежный опыт и использовать модель внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, заключающегося в совершенствовании процесса формирования и реализации целевых программ; разработке моделей и механизмов финансирования вузов, стимулирующих их к повышению качества оказываемых услуг и эффективности бюджетных расходов; расширении полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения государственных услуг на основе государственного задания или закупки услуги на рынке на основе государственного заказа; предоставлении вузам права самостоятельно определять направления расходования средств; повышении качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Переход российской экономики к рыночным условиям хозяйствования в сфере высшего образования сопровождался рядом отрицательных последствий, а именно:

- ухудшение материально-технического обеспечения учебного процесса;

- прогрессирующий износ основных фондов вузов;

- кризис вузовской науки, прежде всего, в области фундаментальных наук;

- снижение престижа научно-педагогической работы.

Таким образом, главная причина низкого уровня конкурентоспособности российской системы образования заключается в проблемах финансирования высшего образования, обусловленных с одной стороны - введением элементов рыночных отношений в сферу образования, а с другой - снижением доли бюджетного финансирования. Отсутствие достаточного бюджетного финансирования привело к необходимости привлечения внебюджетных средств - то есть к фактической коммерциализации высшего образования.

Объективная необходимость поиска оптимального соотношения бюджетных и внебюджетных источников финансирования вузов, выявления экономических факторов, способствующих росту заинтересованности вузов в подготовке высококвалифицированных специалистов для инновационной экономики и развитии технической базы для научных исследований, повышения ответственности вузов за финансовые результаты своей деятельности предопределила основные направления совершенствования финансового механизма образования. Финансовый механизм вуза можно представить как совокупность видов и форм организации финансовых отношений и методов использования финансов вуза, в том числе государственных в целях обеспечения реализации финансовой политики вуза для достижения его стратегических и тактических целей в соответствии с государственной политикой развития образования. Мальцева Г.И. Финансовый механизм и управленческий учет вуза в условиях бюджетных реформ. - Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2006.

Как показал анализ экономической литературы в обобщенном виде финансовый механизм системы ВПО можно представить как систему целевого регулирования процессов формирования, распределения и использования финансовых ресурсов вузов в рамках институционально определенных принципов, финансовых методов, финансовых рычагов, нормативно-правового и информационно-методического обеспечения (табл.1).

Таблица 1 Содержание финансового механизма системы высшего профессионального образования Тараканов В. В. Финансовый механизм системы высшего профессионального образования: от трансформации к модернизации: монография. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2009.

В структуру финансового механизма входят следующие основные взаимосвязанные элементы: финансовые методы, финансовые рычаги, правовое, нормативное и информационное обеспечение. Финансовые методы являются способами воздействия финансовых отношений на хозяйственный процесс в двух направлениях: финансовый рыночный образование

по линии управления движением финансовых ресурсов;

по линии отношений, связанных с соизмерением затрат и результатов, материальным стимулированием и ответственностью за эффективное использование денежных средств.

Действующий механизм финансового обеспечения вузов не соответствует основным целям и задачам, определенным в Концепции модернизации российского образования. К основным его недостаткам можно отнести:

- отсутствие нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, в связи с чем действующая методика планирования бюджетных расходов предполагает не определение нормативных потребностей в средствах, а лишь увязку потребностей учреждений с возможностями бюджета;

- ограничение прав вузов при исполнении сметы доходов и расходов в части невозможности самостоятельного перераспределения бюджетных ассигнований по кодам экономической классификации;

- ограничение самостоятельности в распоряжении внебюджетными средствами, вызванное переводом внебюджетных средств на счета в органы федерального казначейства;

- отсутствие преимуществ в налоговом режиме для бюджетных учреждений, стимулирующих занятие предпринимательской деятельностью в целях их развития, исключающим предоставление каких бы то ни было налоговых льгот образовательным учреждениям.

В Концепции модернизации российского образования отмечено, что одним из основных направлений модернизации является формирование эффективных экономических отношений в образовании. Решение данной задачи требует формирования комплекса финансовых мер, включающего 1) разработку дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ; 2) нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений образования; 3) последовательную реализацию принципа экономической автономии учебных заведений, включая распоряжение собственными внебюджетными средствами; 4) создание условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования, широкое использование льгот, в том числе и налоговых Миргалеева И.В. Вопросы финансирования образовательных учреждений: Монография. - М.: Бухгалтерский учет, 2009. - 152 с..

Реформирование финансовых отношений в сфере высшего образования проводится в соответствии с основными направлениями бюджетной реформы, и в частности направлениями реструктуризации бюджетного сектора экономики. Наиболее важным является переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг, а именно нормативно-подушевому финансированию, предусматривающему возмещение расходов организаций на оказание стандартизируемых услуг их потребителям по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных услуг. Основной целью внедрения нормативно-подушевого финансирования является обеспечение определения объема бюджетных средств для организаций, предоставляющих в соответствии с государственным заданием государственные услуги, по единым методикам путем умножения нормативной стоимости единицы государственных услуг на количество предоставленных услуг.

Необходимо отметить, что в настоящее время при финансировании образовательных учреждений нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг в сфере ВПО и СПО не используются, а применяются только материальные нормы и финансовые нормативы: 1) соотношение числа студентов, приходящихся на одного преподавателя; 2) тарифные коэффициенты; 3) ставки единого социального налога; 4) ставки страховых взносов по обязательному социальному страхованию; 5) нормы доплаты за ученые степени кандидата и доктора наук, за должности доцента и профессора; 6) тарифы оплаты коммунальных услуг и т.д. Данные нормы используются при расчете объемов бюджетного финансирования по каждой статье расходов. Таким образом, нормативный метод нашел широкое применение при расчете ассигнований, однако дифференцированные нормативы финансирования, учитывающие характер реализуемых вузами образовательных программ, пока не разработаны. Использование нормативно-подушевого финансирования позволит:

- обеспечить сохранение государственных гарантий получения высшего образования за счет средств федерального бюджета;

- производить расчеты величины бюджетных средств на основе методик, гарантирующих адекватность механизма бюджетного финансирования вузов;

- обеспечить равные финансовые условия для получения гражданами Российской Федерации высшего профессионального образования.

Модернизация системы ВПО и СПО базируется на возрастании роли внебюджетных источников финансирования вузов, формируемых за счет оказания дополнительных платных образовательных услуг и осуществления предпринимательской деятельности. Осуществление бюджетным образовательным учреждением предпринимательской деятельности предусмотрено в Гражданском кодексе РФ (п.3 ст.50), Федеральном законе «О некоммерческих организациях», законах, регулирующих деятельность учреждений различных учреждений образования ("Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"), если это служит достижению целей, ради которых созданы бюджетные учреждения. При этом Бюджетный кодекс гарантирует самостоятельность бюджетного учреждения в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (ст.161).

Современный механизм привлечения внебюджетных средств в образовательные учреждения не совсем соответствует рыночным условиям. Этот механизм должен включать в себя как разрешающие меры по осуществлению предпринимательской и иной доходной деятельность, так и стимулирующие условия, которыми могли бы стать полная самостоятельность в использовании внебюджетных средств; законодательные гарантии постоянства объемов бюджетного финансирования в условиях роста внебюджетных средств в текущем году, особый порядок исчисления налогооблагаемой базы вузов. Налоговые методы, и в частности предоставление льгот по подоходному налогу с физических лиц и налогу на прибыль организаций, должны стать основными в механизме привлечения внебюджетных средств. Такой подход соответствует задаче создания условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования, предусмотренной в Концепции модернизации российского образования.

Однако в настоящее время в РФ отсутствует адекватный механизм привлечения внебюджетных средств. При этом современное законодательство в сфере налогообложения прибыли вузов в определенном смысле сдерживает привлечение дополнительных средств в сферу высшего профессионального образования.

Качество ВПО и СПО всецело зависит от эффективности государственного финансового регулирования образовательной деятельности в целом и высшей школы, в частности. В условиях бюджетных реформ высшая школа фактически претерпевает трансформацию и реструктуризацию, трансформируется и финансовый механизм, что влечет за собой обновление методов прогнозирования, программирования, проектирования (образовательных программ и проектов), введение бюджетирования и других инструментов управленческого учета.Мальцева Г.И. Инструменты стратегического управленческого учёта / Г.И. Мальцева, О.В. Митина // Университетское управление: практика и анализ. - Екатеринбург: Изд-во УрГУ, 2005. - № 2. - С. 62-75.

Систематизация результатов проведенного анализа изменений законодательства в сфере образования и государственного управления представлена на рис.1.

Финансовый механизм должен получить новый статус и выполнять другую роль в системе высшего профобразования, должен измениться его инструментарий. Объективно необходимым и актуальным в этой ситуации представляется исследование теоретико-методологических основ функционирования финансового механизма университетского комплекса в интеграции с методологией и инструментарием стратегического управления в системе ВПО.

Рисунок 1. Целевые ориентиры системы образования

В качестве инструмента финансовой политики в сфере образования, направленной на повышение инвестиционной привлекательности и экономической эффективности деятельности университетских комплексов, предлагается многокритериальный подход. При этом следует принимать во внимание, что российская высшая школа является существенным элементом сектора государственного управления (или общественного сектора) Астафьева Н.В. Инновационное развитие университетских комплексов: монография. - Екатеринбург: УГТУ-УПИ, 2008..

То обстоятельство, что организации системы ВПО являются субъектами бюджетного учета и индикативного бюджетного планирования, в значительной мере определяет особенности финансовых отношений университетского комплекса в условиях модернизации образования и бюджетных реформ.

Структура финансового механизма университетского комплекса и система критериев устойчивого функционирования его финансового механизма вырабатываются на основе концепции финансового обеспечения образовательной деятельности. К элементам финансового механизма относятся формы финансовых ресурсов, методы их формирования, система регламентов, норм и нормативов, которые используются при определении доходов и расходов университетского комплекса, организации системы бюджетирования, финансов университетский комплекса и рынка ценных бумаг. Разнообразие элементов финансового механизма обусловлено множественностью финансовых взаимосвязей.

Финансовый механизм - наиболее динамическая часть финансовой политики университетского комплекса. Его изменения происходят в связи с решением тактических задач, необходимостью реагирования на все текущие особенности внешней среды. Для эффективного использования финансов большое значение имеет планирование и прогнозирование, нормативное оформление применяемых способов организации финансовых отношений (налогов, расходов), контроль правильности применения разных видов, форм и методов финансовых отношений.

Многие ученые и практики не признают возможность применения методов финансового менеджмента в госсекторе. Однако при бюджетном финансировании субъектов госсектора, к числу которых относится и университетский комплекс, до недавнего времени не ориентированный на эффективность, функция ответственного финансового менеджмента проявляется наиболее ярко.

Университетским комплексам все чаще приходится действовать в условиях жесткой конкуренции - как в региональной рыночной среде, так и более глобальном масштабе. Наряду с этим происходит ускорение процесса дерегулирования деятельности рынков и субъектов отрасли образования. Руководство университетского комплекса, ориентируясь на будущее, должно предвидеть, какое влияние на его организационную структуру и характер деятельности окажут масштабные изменения, особенно в условиях модернизации системы образования и бюджетных реформ. В связи с этим формирование эффективного финансового механизма университетского комплекса как социально-экономической системы должно базироваться на основных принципах устойчивого развития. Иншаков О.В. Хозяйственная деятельность государственного вуза в современном экономико-правовом пространстве // Экономическая наука современной России. - М., 2003. - № 3.

Любое высшее образовательное учреждение в условиях постоянной конкуренции может успешно работать только при наличии долгосрочных ориентиров и целей, показывающих партнерам, конкурентам и собственным сотрудникам, к чему оно стремится. Университетским комплексам следует подготовиться к изменению своего текущего состояния и переходу к методам более результативного управления деятельностью. При этом важно сохранить сферы самоопределения университетского комплекса, которые способствуют повышению эффективности системы управления и усилению конкурентных преимуществ.

Важнейшими критериями устойчивого развития ВПО и университетских комплексов являются удовлетворенность заинтересованных сторон (потребителей образовательных услуг, в том числе обучающихся и их родителей; педагогического персонала; специалистов образовательных и приравненных к ним учреждений; органов государственной власти регионального и федерального уровня), а также повышение размера чистых активов (финансовых результатов, в контексте новой методологии бюджетного учета) и своей инвестиционной привлекательности.

Показатели удовлетворенности всех участников образовательного процесса в ВПО, размера чистых активов и инвестиционной привлекательности должны быть выражены количественно, представлены в стратегическом плане развития университетского комплекса и в перспективном (среднесрочном) финансовом плане в форме индикаторов. Совокупность индикаторов в данном контексте сравнима с системой сбалансированных показателей, применяемой в стратегическом менеджменте, в системе менеджмента качества в коммерческом секторе, а сейчас уже имеется опыт построения системы сбалансированных показателей в ряде российских вузов.

В качестве ключевой компоненты новой практики предлагается отказаться от системы сметного финансирования бюджетного учреждения и перейти к финансированию бюджетной услуги, оказанной ее потребителю. В этом случае стоимость образовательной услуги определяется как стандартный финансовый норматив на обучающегося.

Нормативно-подушевое финансирование исходя из числа обучаемых позволяет преодолеть негативную тенденцию увеличения затрат в отрасли при снижающемся числе потребителей образовательных услуг.

Существующее законодательство (Бюджетный кодекс РФ и новые подходы, применяемые при финансировании программ и проектов) позволяет планировать и выделять финансовые ресурсы на нормативной основе. При этом у руководителя образовательного учреждения появляются стимулы минимизировать штат работников, так как объем финансовых средств зависит не от количества занятых в образовательном процессе, а от числа получателей бюджетной услуги (обучаемые) и нормативной стоимости данной бюджетной услуги.

При сметном финансировании удельные бюджетные затраты на обучаемого в разных образовательных учреждениях одного типа могут отличаться в разы. Это является серьезным нарушением принципа равного доступа к образованию, реализацию которого должно обеспечить государство.

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений с распределением бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. Закон «Об образовании», вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий и бюджетное законодательство позволяют реализовать нормативный принцип.

Использование нормативов финансирования на одного обучаемого при формировании бюджетов позволит:

- обеспечить равенство доступа к бюджетной услуге;

- повысить прозрачность бюджетного процесса и доступность бюджетной отчетности;

- создать условия для оптимизации бюджетных затрат и повышения их эффективности (в общественном секторе внедряется аудит эффективности использования бюджетных средств и государственной (муниципальной) собственности);

- создать условия для финансирования по результатам с учетом качества предоставляемой услуги (в бюджетном процессе уже начался переход от сметного финансирования к управлению результатами).

Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основные из которых - нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.

Финансирование ключевых расходов на нормативной основе создает базу для выделения остальных средств по программно-целевому принципу.

Развитие этого направления, связанного с достижением конкретных результатов, должно стимулировать поиск путей повышения качества образовательной услуги, улучшения финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов.

Размещено на Allbest.ru