Текущее состояние и перспективы институтов регионального развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Текущее состояние и перспективы институтов регионального развития

Сухарев О.С.

Д.э.н., проф. ИЭ РАН

Аннотация

В статье рассматривается проблема организации институтов регионального развития, исследуется адекватность предложений о создании так называемых региональных агентств развития. Автор обобщает опыт управления институтами развития в регионах России, делает вывод о необходимости повышения качества исполняемых функций планирования и аналитической подготовки решений на региональном уровне власти.

Ключевые слова: региональное развитие, планирование, институциональный посредник, программы развития.

INSTITUTE OF REGIONAL DEVELOPMENT

Abstract. The paper considers the problem of organizing a regional development institutions, examines the adequacy of proposals for a so-called regional development agencies. The author summarizes the experience of management development institutions in Russian regions, concludes on the need to improve the quality of executable functions of planning and preparation of analytical solutions at the regional level of government.

Keywords: regional development, planning, institutional intermediary development programs

1. Подходы к описанию регионального развития и модернизация

Решение задачи модернизации российской экономической системы, провозглашённой первыми лицами государства и правительством РФ, по существу, представляет собой, на мой взгляд, создание новой индустриальной базы российской экономики - сохранение и развитие высоко технологичных производств, производящих изделия для внутреннего и внешних рынков, формирование эффективной структуры экономики (реструктуризация - выправление межсекторальных пропорций), где доля новых результатов была бы относительно высока, а динамизм и перспектива такой структуры превосходили аналогичные параметры сырьевого комплекса страны. Иными словами, это не задача наращения темпа, не задача догнать «передовые» страны и регионы, то есть не задача темпа роста, а задача структуры и её эффективности. Для решения такой задачи в указанной постановке необходимо широкое применение методов планирования экономики, управления социально-экономическими пропорциями, прогноз результатов применения тех или иных инструментов, и поиск адекватных инструментов регулирования, организационных форм. Именно так задача реструктуризации российской экономики, была поставлена в середине 1990-ых гг. В противоположность такой постановке официально-стереотипная установка экономической политики правительства в тот период сводилась в финансовой макроэкономической стабилизации и приватизации как способу повышения экономической эффективности, как тогда трактовался этот процесс.

Исходя из достижений современной регионологии, регион представляет собой самоорганизующийся и саморазвивающийся контур управления, закономерно вписанный в систему межсекторных, межрегиональных и межстрановых экономических отношений. Часто регион рассматривается как автономная система, что приводит к необходимости изменения методов управления региональным развитием от традиционных, сфокусированных на поддержке определённых направлений деятельности в рамках региона («точек роста»), к стратегии активного самообеспечения - создания инновационно-технологической матрицы региона, закладывающей фундамент его долгосрочной конкурентоспособности. Реализация последней стратегии, которую предлагает автор, требует достижения определённого уровня рентабельности производства, учёта соперничества между регионами, а также повышения качества внутрирегионального планирования.

Можно выделить три базовых модели, описывающих развитие региональной системы: "квазигосударства", "квазикомпании" и "потока экспорт-импорт".

Модель “квазигосударства” описывает условия развития региональной экономики, исходя их характерных целей и задач, что и для государства. Более того, некоторые методы макроэкономического регулирования и исследования макроэкономики вполне применимы для изучения проблем развития и управления региональной экономикой. Модель “квазикомпании” представляет регион в виде корпорации, применяющей методы корпоративного планирования и управления. В эту модель включены аспекты, отвечающие за концентрацию капитала, специализацию деятельности, диверсификацию производства и управления, экономию затрат, групповое принятие решений. Модель “поток экспорт-импорт” ставит проблему конкурентоспособности региональной экономики, сбалансированности регионального бюджета, зависимости региона от других регионов страны, внешнеэкономических факторов и условий торговли Boisier S. Regional Managment in a New International Order. Quasi States and Quasi Firms, IIpes - CEPAL, Santiago-Chile, 1992..

В действительности эти модели не могут рассматриваться в отрыве друг от друга, поскольку региональная система представляет некую целостную систему, характеризующуюся своими факторами, условиями, ограничениями развития. Поэтому, на мой взгляд, важно ввести интегративную модель согласованного регионального развития. Эволюционная экономическая теория даёт для этой цели необходимый аппарат.

Эволюционная теория регионального развития ставит следующие основополагающие проблемы:

- изменения сущности регионального развития и концептуальных моделей понимания регионов в условиях глобальной общины и кризисной экономики;

- обоснованности перехода от социально к глобально ориентированной региональной политике;

- адекватности теории уменьшения межрегиональных различий при существующих межрегиональных диспропорциях;

- поиска новых парадигм региональной интеграции и сотрудничества.

В отдельных работах осуществляется противопоставление социально и глобально ориентированной региональной политики через постулирование перехода от одного вида к другому, а также утверждается кризис теории межрегиональных различий как результат кризиса кейнсианского государства всеобщего благоденствия Куклински Э. Региональное развитие - начало поворотного пункта//Региональное развитие и сотрудничество, 1997, №0 - С. 3-7.. С моей точки зрения, кризис теории межрегиональных различий обусловлен нарушением действия принципа неоднородности в рамках межрегиональных систем, развиваемого эволюционной экономикой, а не кризисом кейнсианской системы, опирающейся на принцип полной занятости и социальной справедливости, как считает Куклински Э. Глобальные региональные структуры, отрицающие два последних императива, долгосрочно бесперспективны, так как они пренебрегают в этом случае социальным направлением развития и входят в противоречие с основными постулатами эволюционной экономики.

Так, принцип неоднородности, провозглашающий наиболее эффективное приспособление систем с различными элементами (регионами), объясняет проблему дифференциации регионов не имманентными межрегиональными особенностями, а отсутствием должного взаимодействия регионов, определённой согласованности. Потребность стратегии согласованного регионального развития, базирующейся на парадигме представления региона как квазикомпании Boisier S. Regional Managment in a New International Order. Quasi States and Quasi Firms, IIpes - CEPAL, Santiago-Chile, 1992., которая использует корпоративные методы планирования и играет роль телеологической компоненты эволюции экономических регионов, вытекает из указанного свойства эволюционного типа. Применение планирования является важной функцией регионального управления и приводит к выделению следующего набора пар переменных, которые требуют анализа в рамках теории регионального развития:

- продуктов (технологий) и рынков (контрактов, формальных и неформальных правил);

- проектов (технико-экономических процедур, рутин) и инвестиций в них (процедур выбора);

- интеллектуальных ресурсов (знаний, организационного генотипа) и их размещения (наследования);

- развития методов планирования и принятия корпоративных решений и поиска путей повышения их эффективности.

Анализ описанных компонент с использованием эволюционных представлений позволит создать условия для соблюдения принципа неоднородности, внешнего дополнения, рекурсивности систем, требуемого разнообразия применительно к развитию региональных структур, соблюдение названных принципов в системе регионального планирования развития на различных уровнях управления крупной социально-экономической системой повысит качество этого развития.

Представляется, что такая трактовка, предполагающая применение эволюционного подхода, выводит проблему регионального развития из плоскости «догоняющего» развития в плоскость «согласованного» развития различных региональных подсистем на основе планирования задач такого развития и обеспечения целей межрегионального взаимодействия. В этом случае «догоняющий» характер развития перестаёт быть самоцелью. Кроме того, имеющаяся в российских регионах инфраструктура планирования развития требует совершенствования, расширения функций и потенциала, но вопрос относительно того, насколько целесообразно развёртывать абсолютно новую инфраструктуру с теми же или похожими функциями является важным с точки зрения эффективности управления региональным развитием. Подчинять ли задачи по развёртыванию подобной инфраструктуре целям догоняющего развития, насколько обоснованным и точным является предложение по формированию так называемых региональных агентств? Мне представляется эта задача проектировочной, поэтому дальнейший анализ будет подчинён логике методов, использующихся при решении подобного класса задач, причём опираться будем на оценку реальной ситуации в регионах России, а также имеющуюся информационную и иную инфраструктуру, которая обслуживает функции планирования и управления в регионах, координации развития.

Получила известность, так называемая доктрина СИУР - стратегии индикативного (интерактивного) управления ростом, включающая три компоненты, как-то: национальную инновационную систему, интерактивное планирование и координацию типов политики ради абсорбции зарубежных технологий наиболее интенсивно. По своей сути, при воплощении этой стратегии, исходя из её содержания, произойдёт привязка развития региона к внешним источникам как на уровне формирования новшеств и промышленной структуры, так и на уровне управления. Сведение модернизации к такой стратегии означает свёртывание условий для создания режима конкурентоспособного национального воспроизводства (конкурентоспособного типа роста на основе создаваемых национальных преимуществ). В условиях деиндустриализации даже такая абсорбция становится невозможной, потому что предполагает «доразрушение» имеющихся производств, без создания потребностей развития отечественных технологий, технических достижений и расширения их применения (патентная База России). Идея интенсификации заимствования представляется контрпродуктивной и не обоснованной, увеличивающей структурную зависимость в области развития технологий и производства, базирующейся на неверной посылки об отсутствии национальных разработок по широкому спектру изделий и технологиям широкого применения. Технологическое заимствование - это процесс, который никогда не прекращается и важен лишь его масштаб, то есть то, какую долю он занимает в общем объёме технических решений и технологических достижений. Увеличение этой доли, а интенсивное заимствование предполагает именно такой исход, будет означать соответствующее сокращение доли отечественной, в том числе и по причине эффектов связанных с развёртыванием импортируемой технологической инфраструктуры. В силу деградационных тенденций в отечественной промышленности этот процесс де-факто идёт многие годы. Вместе с тем, эти же процессы сокращают потребность в качественной аналитической информации для бизнеса в регионах, снижают мотивы участия в неких органах с размытыми функциями и предполагаемыми выгодами от участия. Хотя от региона к региону это отношение также меняется, как оно зависит и от изменяющихся тенденций в реальном секторе региональных систем.

Однако, сегодня, в контексте провозглашённых целей модернизации, часто в спекулятивном ключе, всё чаще приходится видеть публикации и проводимые исследования, которые как будто с «белого листа» «изучают» ситуацию в регионах, ориентируются только лишь на западный опыт, лишь упоминая и о необходимости российского опыта, переносят какие-то примеры из других стран на условия межрегионального развития в России и т.д Полтерович В.М. Региональные институты модернизации. - м.: ИЭ РАН, 2011. При этом автоматически совершается методологическая ошибка перенесения, на которую указал ещё К.Маркс в шестой главе третьего тома «Теория прибавочной стоимости», что английским экономистам не свойственно понимание исторического различия способов производства. Действительно, не правомерно переносить различные организационные формы, решающие в иной социально-экономической и культурной среде иные задачи через время в другую социально-экономическую и культурную среду. Провал в работе «кружков качества» в Великобритании, которая в своё время заимствовала японский опыт, должен быть наглядным предупреждением такой стратегии заимствования. В качестве аргументов для подтверждения какой-то позиции, данные примеры также довольно слабы, потому что конкретная организационная форма выполняет функции и её задача сводится именно к этому. Для экономики как раз важно как выполняются эти функции. И если в экономической системе присутствуют уже формы, которые выполняют отдельные функции или все функции, тогда зачем создавать параллельно то же самое, придавая этому статус новшества, которое обязательно будет «работать». Ведь даже новая организационная структура может не справиться с возлагаемыми на неё функциями. Более того, она способна будет прервать выполнение этих же функций другими организациями, например, Торгово-промышленной палатой региона. Нужно упомянуть и о том, что организационные изменения, требуют изменения законодательства, режима работы и взаимодействия, повышая издержки, требуя время на адаптацию и реализацию предлагаемых решений. Иными словами, некоторый уровень дезорганизации возникает в системе по факту организационного изменения, а факторы, провоцирующие неисполнение функций, двигают данную систему к дисфункции. Потребность же в аналитической информации определяется масштабом задач развития данной региональной системы, её сложностью. Для регионов сырьевых - это один тип задач, сельскохозяйственных - другой, где развиты обрабатывающие производства, то их состав определит и комплекс задач, потому что оборонно-промышленный комплекс имеет свои задачи, гражданское транспортное машиностроение и электроника - свои.

Обсуждая проблему модернизации российской экономики, вынося её на уровень регионов, некоторые авторы в качестве некой панацеи предлагают институт региональных агентств развития (РАР), ссылаясь на зарубежный опыт и явно сводя задачу модернизации к стратегии догоняющего развития. Причём подобное агентство представляется как некий посредник между администрацией региона и бизнесом. Далее расписываются функции таких агентств, задачи их функционирования, причём, как правило, не принимается во внимание тот факт, что перечисляемые функции и задачи исполнялись и решались в текущем режиме. Иными словами, имеется конкретный опыт развёртывания подобной деятельности в регионах не совсем недавно, а ещё с середины и второй половине 1990-ых гг. применительно к постановке и решению задач реструктуризации экономики и промышленности региональной системы, а также формирования антикризисных программ развития регионов.

Какие же основные функции, обеспечивающие якобы имманентную необходимость организации подобных агентств, должны быть развёрнуты?

К ним относятся Подробнее см. доклад проф. В.М.Полтеровича в ИЭ РАН 22 ноября 2011 «Региональные институты модернизации». www.inecon.ru:

- (главная функция) завоевание доверия агентов друг к другу, выявление их предпочтений и траекторий повышения благосостояния региональной системы;

- в управлении агентством участвуют представители бизнеса, общественных организаций и администрации региона;

-организационная форма агентств должна быть выбрана с учётом характера решаемых задач, способом финансирования и конкретными условиями региональной экономики;

- обеспечивает видение перспектив развития региона;

-реализует эффект масштаба (покупка технологии, повышение квалификации работников)

- решает проблемы межотраслевой и межрегиональной координации, отбор проектов

Далее обычно утверждается, что статус агентства и его финансирование должны позволять привлекать самые квалифицированные кадры Подобные агентства должны решать задачу обеспечения взаимодействия власти, бизнеса и общественных организаций в регионе, стать центром институционального экспериментирования, быть информационным центром для бизнеса и правительств, консультационным центром, а также центром регионального прогнозирования и планирования.

Перечисленные функции и задачи давно решаются в том или ином объёме в регионах России. Поэтому предложение о создании агентств, да ещё с привязкой к задаче модернизации, которая сводится к обтекаемым параметрам догоняющего развития, выглядит опоздавшим.

Выработка практических решений, изменение организационных форм и способов управления региональной экономики должны опираться на проектировочный подход, поскольку предложения облекаются в облик создания новых структур. Следовательно, эти новые организации, функции которых выполняются в регионах иными действующими структурами, должны проектироваться. Это означает определённую логику обоснования необходимости создания подобных структур. Для этого необходимо:

Во-первых, идентифицировать состояние и основные тенденции развития региональной системы, включая изменения экономической структуры, установить факторы, обеспечивающие подобную динамику, то есть провести квалифицированную диагностику состояния региональной системы, включая действующие функции, организационные формы, текущие задачи, решение которых уже осуществляется. Необходимо выяснить, какие функции исполняются эффективно, какие вообще потеряны и не исполняются, а что функционирует неэффективно. Важный вопрос: приведёт ли изменение задач развития к потребному изменению функций и насколько необходимы новые организационные формы.

На этом этапе желательно уточнить цели и задачи развития региональной системы, выбрать магистральные направления развития, сформулировать основные тезисы программы развития региональной экономики. Вол многих регионах России подобные функции исполняются соответствующими структурами при координирующей роли администрации. Программирование (планирование) развития предполагает определение временного горизонта, с указанием промежуточных этапов, выполнимость которых оценивае6тся по вводимым показателям - индикаторам.

Если проблема модернизации сводится к так называемому догоняющему развитию, то кто кого будет догонять, особенно применительно к развитию регионов. Применительно к странам - эта проблема более или менее ясна, но применительно к регионам одной страны, подобная формулировка не является достаточной. Региональные власти, как правило, имеют ограниченные инструменты воздействия на экономику региона, поэтому важна федеральная компонента, включая и соответствующее законодательство. Кроме того, регионы неоднородны по структуре, качеству трудовых и природных ресурсов, их составу, производственно-технологическим возможностям и т.д. Это фактически предопределяет специализацию региональной экономики, для отдельных регионов просто задаёт её с неотвратимой необходимостью.

Здесь же необходимо определить потенциал региона: ресурсный, производственно-технологический, возможности в достижении целей социально-экономического развития, необходимый объём финансовых ресурсов, частных инвестиций, квалифицированных кадров и т.д.

Во-вторых, наметить, отобрать основные проблемы, либо «узкие» направления развития региональной системы, определив конкурентные преимущества, потенциальные возможности развития региона на основе существующих специализаций и факторов, плюс те, которые возможно будет развернуть или создать. Тезис о том, что процесс модернизации обладает меньшим уровнем неопределённости, нежели процесс инновационного развития, а такое утверждение встречается среди поборников современной модернизации как догоняющего развития, не может быть признан удовлетворительным и доказанным Полтерович В.М. Региональные институты модернизации. - М.: ИЭ РАН, 2011., поскольку в случае, если модернизация осуществляется согласно плану и программе, если это управляемый процесс, то казалось бы план является преодолением неопределённости, но, одновременно, план или программа могут не учитывать многие факторы, включая и область инноваций. Кроме того, инновационное развитие бывает различным и также может предполагать наличие программы, к тому саму модернизацию можно сводить к расширяющейся траектории инновационного развития.

В-третьих, требуется подобрать инструменты воздействия на региональную экономику со стороны администрации и федерального центра, которые бы изменяли ситуацию по указанным направлениям в положительном направлении, не ухудшая другие направления развития, то есть не за счёт перебрасывания ресурсов. Важно отметить, что потребуется дополнительное изменение (совершенствование) законодательства, расширение функции планирования, конкретизация задач модернизации для конкретных регионов, определение масштаба этих задач. В частности, для многих регионов всегда на протяжении последних двадцати лет стояла задача реструктуризации их экономики, например, конверсии оборонных производств. Для других регионов, наоборот, задача стимулирования развития оборонного комплекса на новой технологической основе. Эти задачи не могут решаться одним методом. Для их решение требуется не просто использовать планирование и осуществлять координацию взаимодействий и решений в рамках региональной экономики, но и соответствующие федеральные решения и программы. В частности, государственный заказ должен финансироваться в полном обозначенном объёме. Если этого нет, если финансовые средства поступают на предприятия только к ноябрю-декабрю и уж как минимум первые два квартала в году предприятия не получают назначенного финансирования, а в последний день декабря выделенный средства не переносятся на следующий год, а аннулируются, то пока в стране не будет нормализовано управление финансами и финансовыми потоками, трудно говорить о результативности государственных решений и программ развития. Первооснова любой реорганизации, модернизации - это широкий доступ и полнота информации и связи, планирование, эффективное управление финансами

Довод относительно того, что идея полюсов роста не выдерживает критики, что так называемая «очаговая» или «точечная» модернизация, сводимая к определению перспективных направлений и их финансированию не принесёт значительного успеха, как, например, создание государственных корпораций, также представляется неверным. Проблема в том, что применяемые доводы используются для обоснования контрпродуктивных идей модернизации как догоняющего развития и интенсивного заимствования, причём не только производственных технологий, но и методов управления и организации хозяйства. Дело в том, что в теории экономического развития действительно используются два магистральных подхода: полюсов роста и системных последовательных улучшений. Однако, когда ограничены ресурсы и возможности, когда система имеет инерцию своего развития по не лучшей траектории, утверждать, что сразу, фронтально, в силу каких-то действий, удастся переломить процесс её движения представляется крайне самонадеянным. Мне представляется, что наиболее «живой» подход состоит в комбинировании этих двух подходов, то есть сосредоточении главных ресурсов на направлениях конкурентоспособности и восстановления внутреннего рынка отечественного производства на базе российских технологий и при этом системное улучшение качества функционирования экономики, сводимое к преодолению дисфункциональных состояний различных подсистем и организационных структур. Очевидно, что государственным корпорациям не дали поработать, как тут же возникла идея их приватизации. Такая же модель применялась и к Роснанотеху. Поэтому наравне с идеями приватизации, которые не подтвердили своей должной эффективности в ходе реформ, необходимо применять процедуры национализации, особенно в сырьевых секторах, возвращать государству «диапазон управления» и восстановить возможности управления по перспективным технологическим направлениям.

Таким образом, как минимум, можно выявить наличие недоказанных, спорных положений, касающихся описания регионального развития:

1. представление о модернизации как о догоняющем развитии и о системе интерактивного (индикативного) управления ростом (при верном определении компонент - национальной инновационной системы, координации различных типов политики относительно магистральных целей и систему индикативного планирования) бесперспективно, поскольку не остановленный процесс деиндустриализации и технологической деградации не могут быть основой догоняющего развития и управления ростом, если под этими процессами понимать сокращение отставания не по сырьевым секторам и роста на базе этих секторов, адекватно представлять модернизацию - как новую индустриализацию и рост на этой основе;

2. идея интенсивного технологического заимствования, а также заимствования технологий и методов хозяйствования (абсорбционная способность как параметр эффективности внешнего заимствования, прежде всего необходимо ставить вопрос о применении российских технологических достижений, которые лежат «мёртвым грузом», патентной базы России - показатель внутренней наукоёмкости и технологичности производств, а абсорбционная способность - лишь его производная);

3. создание агентств развития в регионах как посредников между областной администрацией и бизнесом с филиалами в районных центрах, призванных продвигать «модернизационные» проекты (важно указывать отличие, чем «модернизационный» проект отличается от обычного инвестиционного проекта) при наличии региональных центров, ТПП и соответствующих департаментов администраций, выполняющих те же функции и задачи;

4. институциональный эксперимент (создание РАР и сопровождающих институтов трактуется как институциональный эксперимент), поскольку возможности для организационных модификаций имеются сейчас в рамках действующего законодательного режима - их не применимость и не использование подлежат оценке и пока она [оценка] не осуществлена, бессмысленно говорить об институциональном эксперимента - фактически речь о принятии конкретных законов, обеспечивающих ту или иную функцию или вид деятельности, но во многих регионах имеются законодательные акты о промышленной политике, об инвестициях, государственных программах, экспертном совете, действует либо научный центр региона, либо соответствующие департаменты органов власти при взаимодействии с этими структурами.

В России сложилась устойчивая тенденция поведения органов управления и обслуживающих эти органы части исследовательского сообщества в области экономической науки. Не выясняя причин неисполнения функций, не решая проектировочной задачи по созданию и вводу тех или иных подсистем, законов, правил, организаций, не расширяя информационные и аналитические возможности системы управления, а значит, эффективно не управляя, только лишь в аналоговом режиме, то есть с опорой на некий исторический опыт (который всегда конкретно-историчен и не может быть использован в полном объёме), проводя параллели и аналогии, предлагаются нагромождения изменений, якобы имеющих научные основания под видом того, что, дескать, подобные функции не исполняются.

Почему возникла необходимость в неких агентствах, институциональном эксперименте, когда не ясно, как и почему не выполняются предназначенные функции, коими обладают уже действующие структуры региональной экономической системы. Почему не исследуются способы повышения эффективности этих функций, не учитывается опыт предложений, совершённых российскими экономистами в ранний период реформирования страны. Прежде чем обосновывать необходимость якобы новых институтов нужно иметь данные о том, а не существуют ли подобные институты, не выполняются ли такие же или похожие функции и задачи и в каком объёме, в чём причины не вполне качественного их исполнения, в чём ограничения.

В регионах, безусловно, возникают и создаются администрацией различные институты развития, включая и организации и законодательные акты. Другое дело, насколько результативна такая деятельность, особенно в условиях конкретного региона.

На системно-аналитическом уровне раскроем значение и функции отдельных институтов, которые на протяжении более чем двенадцати лет существуют в регионах России. Необходимо упомянуть о схемах взаимодействия агентов в региональной экономической системе и напомнить о наличии таких институтов как советы директоров предприятий, региональные научные и научно-технические центры предприятий, соответствующие центры научно-технической информации, региональные научные центры, ассоциации предприятий, торгово-промышленные палаты регионов и, безусловно, программы развития секторов экономики и социально-экономического развития регионов. Кроме того, в качестве важнейших институтов выступают региональные фонды (промышленников и предпринимателей), ассоциации и лиги предприятий в роли общественных организаций, технопарки и т.д.

2. Взаимодействие агентов региональной системы: институциональные посредники

Важным условием эффективности развития региональной (территориально локализованной) экономической системы выступает фактор организации взаимодействия агентов, а также форма институциональных ограничений. Экономисты институционального направления вводят здесь специальный термин институциональный посредник, который по большому счёту означает выполнение неких промежуточных функций, либо функций вспомогательного характера при взаимодействии базовых агентов региональной экономической системы, в частности, при взаимодействии администрации и представителей бизнеса. Именно в таком ключе предлагается рассматривать региональные агентства развития, которые якобы призваны решать задачи модернизации региональной системы, хотя сами эти задачи могут для конкретного региона коренным образом отличаться как от общероссийских задач, так и от задач, которые существуют в других регионах.

По этому поводу представляется важным отметить следующее,

Во-первых, если власть, лицо, принимающее решение, лишено аналитической функции, функции связи, функции информации, как можно более полной и релевантной, то данный агент будет демонстрировать низкое по качеству управление, либо вообще не сможет ничем управлять. Иными словами, связь между принимаемым решением и изменение объекта, относительно которого данное решение направлено, будет не значительной. Агент будет изменяться самостоятельно, а решения приниматься исходя из какой-то только им понятной логике, либо тем лицам, которые их принимают. Это явление зачастую наблюдается в звеньях управления российской экономикой и в региональных органах управления очень часто, демонстрируя наличие дисфункции в области управления.

Во-вторых, исходя из первого пункта, функция планирования, как и другие аналитические функции должны быть интересны, прежде всего, органам государственного управления, частный бизнес в меньшей степени заинтересован в реализации подобных функций.

В-третьих, интересы частного бизнеса и государства во многом расходятся и решение макрозадач планирования для бизнеса выступает своеобразным общественным благом, которое он не заинтересован финансировать.

В-четвёртых, в региональных системах исполняются функции планирования, приняты соответствующие законы, а новые организационные изменения требуют отдельной проработки и точного обоснования, например, что именно такой вариант и форма являются наиболее приемлемыми, менее затратными и перспективными.

В-пятых, важно оценить сложившиеся схемы и формы взаимодействия агентов региональной экономики, их устойчивость и эффективность.

В связи с перечисленными моментами, приведём несколько схем взаимодействия агентов региональной экономической системы (рисунок 1-3).

Рисунок 1. - Взаимодействие агентов «напрямую»

Рисунок 2. Взаимодействие агентов и «институциональный посредник»

Как показано на рисунка 1-2 взаимодействие двух агентов «напрямую» может иметь искажение ДZ = Z1-Z2, обусловленное восприятием информационного сигнала Z1 агентом Б, на который осуществляется воздействие. Если появляется институциональный посредник (в ситуации когда его не было вообще, хотя на практике в регионах они уже имеются), происходит разрыв информационного сигнала Z1 на две составляющие Z11 и Z12, что связанно с деятельностью этого институционального посредника. Тогда искажение может увеличиваться за счёт наличия этого посредника на величину ДZ_IP =(Z12-Z11)+ (Z22-Z21). Тем самым издержки трансакций возрастают, оперативность принимаемых решений, как и их качество могу понизиться.

Если взаимодействующих агентов 3 (А, Б, С), то посредник может быть один или несколько, как показано на рисунке 3.

региональный развитие планирование

Рисунок 3. Посредники и взаимодействие агентов

В таком случае, искажение информации может наблюдаться по каждой ветви взаимодействия для каждого институционального посредника избирательно. Если посредник один ИП1 (штриховой линией показан треугольник), то есть один институциональный посредник контролирует все информационные потоки, то искажение будет самым минимальным, однако в случае ошибки это структуры - институционального посредника, она скажется на функционировании всех субъектов региональной системы.

Таким образом, принимая во внимание задачи развития региональной системы, предполагаемые организационные модификации и изменения в системе управления, требуется более точное обоснование необходимости изменений формального свойства, касающихся организационных атрибутов функционирования системы и управления этой системой.

В качестве одного из элементарных критериев принятия решений, должна быть оценка искажений и эффективности принятия решений, в частности, применительно к так называемому институциональному посреднику, критерий может быть принят так ДZ? ДZ_IP. Что означает необходимость или обусловленную потребность в посреднике, когда существующие информационные сигналы искажены больше, недели при наличии промежуточной структуры, которая будет повышать релевантность информации, оперативность и эффективность управления. Существо проблемы состоит в том, что трудно учесть (оценить) будущие искажения, когда систему реорганизуем, информационные издержки. Однако, имеющиеся в регионах институты развития выполняют похожие задачи и функции, причём прежде чем создавать новые институты, необходимо точно представлять неэффективность работы существующих, как и возможности повышения этой эффективности. Если этого нет, если предшествующий опыт забыт, то существует гарантия не успешности новых предложений.

3. Советы директоров предприятий по секторам региона, торгово-промышленные палаты, аналитические центры и программы развития

Учитывая, что задачи модернизации для российских регионов не новы, ещё в 1990-ые гг. в качестве антикризисных мер, либо мер промышленной политики в регионах возникали советы директоров предприятий по секторам, региональные научно-технические центры, в списке функций и задач которых как раз находились те позиции, которые сегодня вкладываются в компетенцию якобы необходимых новых организационных структур, названных агентствами.

Приведу пример одного из регионов России, в котором наравне с задачами промышленной политики, решались задачи конверсии оборонных производств, причём для задач первого уровня был создан региональный научно-технический центр, а для задач конверсии - предлагался координационно-аналитический центр конверсируемых предприятий, выполняющий функции и проектирования областной конверсионной программы.

В частности, цели и задачи регионального научно-технического центра промышленных предприятий Создавался в 1998-1999 гг. в Брянской области - прим авт., который учреждался администрацией области, представителями бизнеса, то есть акционерными обществами и обществами с ограниченной ответственностью (промышленные предприятия области) при участии и общественных организаций, то есть абсолютно на такой же основе, как и так называемые «региональные агентства развития» включали:

- координацию деятельности промышленных предприятий с целью выполнения федеральных и региональных программ развития;

-разработка программ развития по секторам промышленности и экономики региона, а также предложений с программу социально-экономического развития региона;

- развитие внутриотраслевой кооперации, облегчение условий межотраслевого взаимодействия и развитие межрегиональных связей;

- научно-техническая экспертиза проектов, поиск инвесторов, решение задач интеграции производственных мощностей;

-оказание консультативной помощи субъектам регионального рынка в исследовании рынков продукции и формировании сферы услуг;

- создание общей региональной телеинформационной сети;

- разработка технико-экономических обоснований, бизнес-планов и продвижение инвестиционных проектов;

- решение задач оптимизации финансово-экономических показателей предприятий, стабилизации производства;

- проведение согласованной ассортиментной политики;

- внедрение опыта и разработок в области конверсии военного производства;

- координация структурных преобразований в регионе, создание функционально-экономических групп предприятий;

-организационное и информационное обеспечение структурной перестройки региональной экономической системы в соответствии с Программой социально-экономического развития региона Эти задачи и цели сформулированы на этапе 1996-1998 гг. центр был создан в 1999 году при участии автора. И согласно данным предложениям. .

При планировании программы развития в качестве базовой функции этот центр реализовывал научный подход за счёт вовлечения оставшихся организаций прикладной науки и экспертов-аналитиков вузов региона. Кроме того, важнейшим элементом проектирования программ развития стала реализация на практике административного принципа разработки «сверху» в сочетании с принципом «снизу», то есть отбирались предложения и проекты предприятий.

Для поиска решений задач развития производств региональной экономической системы, в рамках работы такого центра осуществлялись следующие процедуры и действия:

1. оценка потенциала, направлений деятельности и технических возможностей предприятий;

2. исследование финансово-экономического состояния предприятий с уточнением возможностей улучшения этого положения за счёт региональных возможностей в рамках планируемой промышленной политики в регионе;

3. структуризация народнохозяйственного комплекса региональной системы с выделением перспективных направлений развития и участием предприятий в этой намечаемой перспективе;

4. разработка инвестиционных проектов новых производств и обеспечение их финансирования;

5. обобщение информационных потоков, разработка Программы конверсии применительно к оборонным производствам, с этой целью создание центра конверсируемых предприятий, а также регионального аналитического центра, отвечающего за реализацию промышленной политики и программы развития региона в целом;

6. разработка предложений по интеграционным процессам в регионе, внедрение международных стандартов качества;

7. отслеживание и аналитическое сопровождение выполнения Программы, поскольку гарантии предопределённости результатов отсутствуют, динамика промышленных структур в регионах охватывает фазы «выживания», «стабилизации» и «роста», оказание консультационной помощи в области управления отдельными предприятиями.

Применение приведенных алгоритмов действий и позиций в конкретном развитии одного из регионов России Нужно отметить, что подобные структуры формировались в разных регионах, отличались только наименованием, но были очень похожи по функциям и задачам которые выполняли. - прим авт., работе его аналитических структур, позволило обеспечить научный подход в решении триединой задачи реструктуризации экономики данного региона:

-изменить номенклатуру выпуска увеличив долю новых технологий (это период 1998-2001 гг.);

-изменить структуры управления предприятиями и регионального управления, повысив эффективность промышленной и учётной политики;

- повысить конкурентоспособность изделий, в том числе за счёт расширения международных систем качества.

Решение перечисленных задач потребовало изменения базовых законов региона, организационных изменений и нового стиля регионального управления.

Вместе с тем, можно уверенно констатировать, что те регионы, которые использовали научно-экспертные методы и аналитические процедуры подготовки управленческих решений и планирования, демонстрировали большую степень эффективности управления и результативность развития, хотя само по себе использование аналитических процедур не уберегает от ошибок и неверных решений, но снижает вероятность негативных исходов.

При реализации функции регионального планирования и разработке Программы социально-экономического развития экономики региона предлагается реализовать следующие взаимосвязанные положения, обратив внимание на структурное построение Программы, организационное обеспечение и взаимосвязь отдельных подпрограмм в рамках общей Программы:

- цели программы (природные условия, приоритеты, стратегия, структура, классификация, количественные и качественные показатели, финансовое положение);

- системная реализация Программы и её разработки (анализ взаимодействия мероприятий по различным блокам программы и по времени осуществления, научное обоснование каждого положения и прогноз результатов его реализации, обеспечение этапной последовательности действий);

- решение организационно-методических вопросов разработки программы (подбор специалистов, создание исследовательских групп по различным направлениям программы и обеспечение управления ими в интересах комплексного подхода и конструктивной работы при планировании мероприятий) Эти предложения были подготовлены мной ещё в 1996 году. Подробнее см.. Сухарев О.С. Проблемы разработки программы модернизации экономики и инвестиции в промышленности// Инвестиции в России, 2010, № 3 - С. 41-46. Важным условием реализации функции планирования являлось создание Центра (департамента), обеспечивающего аналитическую функцию проектировщика программы/плана социально-экономического развития. Например, эта функция выполнялась в Орловской области во времена правления Е.С.Строева в 2000-ые гг..

Приведу ещё пример подготовки авторских предложений для областной администрации от января 2005 года. Смысл предложений сводился к созданию Научного Совета по планированию и прогнозированию экономики региона, а в основу его деятельности должен быть положен новый региональный закон «Об индикативном планировании и региональных программах развития». Цель работы такого совета состоит в разработке и анализе прогнозов социально-экономического развития региона, реализации функции планирования и разработки программ развития на основе оценки ресурсных возможностей региона, размещения производительных сил и повышения качества управленческих решений. К основным функциям такой организации, действующей на постоянной основе при администрации, относятся:

- обоснование основных направлений развития региона;

-совершенствование методик количественных и качественных показателей социально-экономического и научно-технического развития;

- подготовка предложений по изменению федерального и регионального законодательства;

-проведение научной экспертизы программ, законов, проектов.

- формирование основных мероприятий экономической политики в регионе.

Как видим, названные функции и задачи в том или ином объёме решались и решаются в российских региональных экономических системах, при управлении этими системами. Поэтому на базе известного российского опыта, его обобщения, необходимо улучшать исполнимость названных функций, повышает экспертную пригодность и аналитическую обоснованность решений. Представляется, что организационные модификации и развёртывание дополнительной инфраструктуры в виде так называемых региональных агентств развития не будет иметь для решения конкретных задач определяющего значения.

В регионах России действуют торгово-промышленные палаты, являющиеся негосударственными некоммерческими организациями, призванными стимулировать развитие предпринимательства, торговли и промышленности на территории своих регионов. Это довольно мощный и возникший с середины 1990-ых гг. институт регионального развития, приобрёл богатый и неуклонно расширяющийся опыт взаимодействия с администрацией и подготовки решений, а также оказания услуг для предпринимательского сообщества региона, что стимулирует развитие экономики, облегчает обмен информацией, повышает эффективность координации и взаимодействия агентов бизнеса. В частности, Брянская торгово-промышленная палата объединяет более 800 предприятий, включая крупные предприятия г. Брянска. Основная цель данного института сводится к развёртыванию и поддержанию промышленной и торговой инфраструктуры в регионе, создания благоприятных условий для инвестиций, выполнения консультационной и посреднической функции в межрегиональных обменах и межотраслевых взаимодействиях. Более того, торгово-промышленные палаты объединяют образовательные центры региона, обеспечивают контакты региональных научных организаций, включая науку вузов, с предприятиями и бизнесом, осуществляют процесс обучения и переквалификации персонал, занятого в промышленности области. В связи с этим, совершенно необоснованным выглядит предложение о создании неких агентств, потому что некоторые западные исследователи делают ссылки на аналогичный опыт за рубежом, в то время, как эти же функции уже выполняются в регионах России. Представляется, что институт торгово-промышленных палат требует своего развития, инфраструктура уже развёрнута, включая и то, что торгово-промышленные палаты уже имеют свои филиалы в районных центрах субъектов Федерации. Данный институт выполняет и функцию сертификации продукции, способствует внедрению менеджмента качества, стимулирует интеграционные процессы в регионах - создание промышленных групп и одновременно способствует антимонопольному вектору в развитии малого и среднего бизнеса.. Конечно, это далеко не все функции - информационные, консалтинговые, экспертные, которые выполняет институт торгово-промышленных палат. Безусловно, научно-аналитическая функции в этой части является трудно исполнимой, но она может быть введена без труда за счёт совершенно иных действий, в частности, Научного совета, или регионального центра по планированию, причём эти функции не должны быть перемешены с интересами бизнеса, которые простираются далеко за рамки чисто аналитической работы и составления планов развития.

Так, в заключение, хотел бы упомянуть, что ещё 10-12 лет назад предлагал региональные законы «О промышленной политике» и «региональном государственном планировании» Для Брянской области - прим авт., которые не были приняты областной Думой данного региона, хотя предложения автора и были учтены. Одним из предложений было то, чтобы оценивать деятельность областной администрации по конкретным показателям, характеризующим развитие промышленной системы региона (список приводился). Именно это испугало депутатов принять предлагаемый проект закона.

Таким образом, как видим, проблема состоит не в отсутствии должных функций и задач, сводится не к необходимому созданию новых организационных форм, ко8да существуют эти формы на практике, а в том, каково качественное наполнение существующих форм и функций. Тем самым, с точки зрения эффективного управления необходимо не расширять число организаций, а гарантировать исполнение тех функций, которые полезны и уже исполняются «вглубь», то есть с нарастающим качеством и продуктивностью. В этом также состоит задача модификации известных подходов в области регионального управления.

Выводы

1. Для применения методов планирования в широком значении необходимо разработка и принятие базового конституционного федерального ордонанса «Закон о государственном планировании», который бы позволял устанавливать стратегические национальные приоритеты и направления развития, национальные и региональные программы развития. Именно исходя из этого институционального акта должны развиваться методы экономической политики, формироваться механизмы согласования приоритетов и программ, видов и инструментов экономической политики, решаться вопросы координации, проектироваться системы, в частности, национальная инновационная система. Он должен заниматься верхнее положение в иерархии законов Российской Федерации, иметь статус конституционного, определяющего действия государственной власти, включая планирование и замену институтов.

2. Требуется принять закон «О государственном секторе РФ», где определить масштаб, состав государственного сектора, взаимосвязь сектором, в частности образования (государственное) с задачами в промышленности (государственной), включая заказ и подготовку кадров. В этом же законе обозначить и юридически закрепить статус двух экономических процессов - приватизации и национализации, как двух разнонаправленных инструментов политики, сильно влияющих на развитие и долгосрочные перспективы и т.д.

3. Иметь план ввода и вывода значимых институциональных систем (прав, правил, законов, кодексов, нормативов) исходя из перечня очерёдности задач с предоставлением лагов адаптации агентам экономики, то есть прекратить правовую чехарду - высокую частоту изменения различных нормативов, упорядочить законодательное поле поведения хозяйствующих агентов, усилив значение как количественных, так и качественных критериев при оценке законодательства и его результативности, при оценке итогов социально-экономической политики.

4. Регионы располагают институтами развития, которые недоиспользованы, в том числе по причине «сжатия» потребности в их использовании в силу дисфункции управления, состояния конкретных подсистем региональной экономики, соответствующего негативного состояния финансовых институтов, определяющих функционирования институтов развития.

5. Программно-целевые процедуры и проектировочный подход являются основными инструментами формирования стратегии социально-экономического развития региона, однако исследования в области регионологии должны дать ответ, насколько тесна связь между конкретными инструментами воздействия на региональном уровне с изменением параметров развития, которые характеризуют успешность продвижения к стратегическим программным целям.