Естественные монополии: концептуальные подходы к стратегическому планированию в условиях структурных реформ, социальные ориентиры

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Естественные монополии: концептуальные подходы к стратегическому планированию в условиях структурных реформ, социальные ориентиры

Белоусова Н.И.

д.э.н., в.н.с. Института системного анализа ФИЦ ИУ РАН

Ключевые слова: естественные монополии, структурные реформы, стратегическое планирование, концептуальные основы, система принципов, конкурентоспособные рынки, социальные аспекты, ценовое регулирование, цены доступа, устойчивость, экономическая эффективность и социальная справедливость.

Keywords: natural monopolies, structure reforms, strategy planning, conceptual basis, system of principles, contestable markets, social aspects, price regulation, access prices, sustainability, economic efficiency and social fairness.

1. Структурные реформы в сферах естественных монополий, направления их проведения

Под структурным регулированием/реформированием естественных монополий (разбиение которых нецелесообразно из экономических соображений и требуется государственное регулирование и контроль) понимается выработка в условиях реформ стратегических и тактических управленческих решений и проведение соответствующих им мероприятий по обособлению (объединению) видов экономической деятельности естественных монополий на отраслевых и региональных рынках инфраструктурных услуг.

Речь идет о мероприятиях, относящихся к изменению организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, форм собственности, материально-вещественных активов, расщеплении вертикально и горизонтально интегрированных отраслевых конгломератов, выведении непрофильных видов деятельности, относящихся как к сфере производства (ремонтные, строительные, машиностроительные и другие предприятия, непосредственно не связанные с осуществлением перевозочного и других основных технологических процессов), так и к социальной сфере (в части бывшей ведомственной системы здравоохранения, образования и т.п.). Так, на отечественном железнодорожном транспорте проведено отделение промышленного железнодорожного транспорта от транспорта общего пользования, выделен ряд непрофильных видов деятельности, связанных с оказанием услуг социального характера и производственного (по ремонту подвижного состава и локомотивов), осуществляется отделение инфраструктуры от операций по доставке грузов и пассажиров в отдельные компании (в т.ч. в форме дочерних и зависимых обществ) и т.п.

Цели (задачи) структурных реформ естественных монополий, согласно соответствующим документам по структурному реформированию, постулировались прежде всего как экономические, в качестве важного условия повышения эффективности их деятельности. Прежде всего, это основополагающий документ в пакете материалов по структурной реформе "Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий" (Указ Президента РФ от 28.04.1997, № 426). - www.consultant.ru, а также законодательные документы различного уровня, разработанные в его развитие в ходе реформ. «Зеленый свет» давался акционированию, приватизации, способам формирования отраслевой структуры капитала с контрольным пакетом акций определенных институциональных участников. Преимущественно выстраивались отношения, ориентированные на рост экономической и технико-экономической эффективности, определяемой потенциальными экономическими выгодами, связанными с особенностями технологии естественно-монопольных подсистем, но не с ее социальным статусом (как общественного перевозчика и т.п.).

В формулировках, принятых в Федеральном законе «О естественных монополиях» Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17.08.1995, №147-ФЗ. - www.consultant.ru указывалось - как показывает анализ, не вполне корректно (если исходить из представлений теории естественной монополии Белоусова Н.И., Васильева Е.М., Лившиц В.Н. Реформирование естественных монополий в России: законодательные аспекты // Экономика и организация промышленного производства. 2001. - № 3 (321). - С.49-64 и др.), на особенности технологии естественной монополии, определяемые существенным отставанием динамики издержек производства на единицу выпуска по мере увеличения объема производства. С позиций государственного регулирования это непосредственным образом связано с идентификацией естественной монополии (по сути дела, априорной) и включением так определяемых естественных монополистов в соответствующие реестры субъектов естественных монополий по установленным сферам (с расшифровкой по видам деятельности).

В части социальной составляющей выдвигалось (и в процессе реформ в значительной мере реализовывалось) положение о поэтапном прекращении практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей, что далеко не всегда сопровождалось одновременной адресной поддержкой социально не защищенных групп населения. Инвестиционные риски - в рамках принятой системы ценообразования - в значительной мере были переложены на конечных потребителей. В должной мере не были сделаны необходимые акценты на социальную ориентацию мероприятий по структурному реформированию - как в стратегических документах развития корпораций и отраслевых естественно-монопольных подсистем, так и в практике проведения реформ.

2. Социальные ориентиры и цена структурных реформ

В рамках оптимизации расходов периодически на определенных этапах реформ естественных монополий проводятся мероприятия по сокращению численности персонала и высвобождению занятых, прежде всего, по неосновным видам деятельности, но не только. В России в транспортной отрасли только в 2010-2013 гг. было сокращено, согласно данным Росстата, 77,7 тыс. чел (при этом доли численности сокращенного персонала в среднесписочной численности составили в этот период 0,7-1,2%). В отрасли «связь» за этот же период сокращения составили 61,9 тыс. чел (соответствующие доли сокращенного персонала - 1,4-3,5%). В контексте общей ситуации роста безработицы в России и в мире Число безработных в России на конец января 2016 года превысило 1 млн. человек. См.: https://news.mail.ru/economics/24783811/?frommail=1. Согласно представленным Международной организацией труда (МОТ) результатам исследования по занятости, основанным на данных по 180 странам, количество безработных в мире в январе 2015 г. достигло 201 млн. чел. и продолжает расти. См.: http://krizis-kopilka.ru/archives/17308. На этапе структурных реформ российских естественных монополий, совпавшем по времени с экономическим кризисом и снижением спроса на перевозки, в качестве первоочередных антикризисных мер во многих инфраструктурных компаниях проводятся мероприятия по оптимизации численности и сокращению штата. высвобождение нескольких десятков тысяч (и даже сотен тысяч человек - за весь период проведения реформ в сферах естественных монополий) в порядке оптимизации может показаться относительно незначительным фактом. Однако практика проведения реформ в сферах отечественных естественных монополий показывает, что по ряду направлений сокращение занятых было связано с жизненно важными направлениями деятельности инфраструктурных предприятий, в значительной мере определяющими безопасность жизнедеятельности (например, в части высвобождения путевых обходчиков, которые по участкам следили за состоянием железнодорожного полотна). По тем же направлениям, которые связаны с выделением в части неосновной деятельности специализированных предприятий на условиях аутсорсинга и др., как правило, не были проведены необходимые обоснования эффективности, прежде всего с учетом всех потенциальных вариантов ортогонального расщепления. Отделение же объектов социальной инфраструктуры и снятие их с баланса естественно-монопольного предприятия, как правило, если и имело краткосрочный экономический эффект (в части поступления финансовых средств от продажи имущества и упущенной выгоды, связанной с тем, что не требуется тратить средства на текущую эксплуатацию и ремонт зданий в социальной сфере), то в последующий период отсутствие соответствующих социальных объектов усугубило тяжесть преодоления кризисной ситуации в экономике для отдельных низкодоходных групп работников и социально слабо защищенных граждан, вынужденных уйти на пенсию (в т.ч. раньше установленных трудовым законодательством сроков).

3. О в условиях структурных реформ

естественный монополия структурный реформа

Разработку системы обоснований по стратегическому анализу и управлению естественно-монопольных подсистем в условиях структурных реформ предлагается основывать на подходах, существенным образом опирающихся на положения современной теории естественной монополии Baumol W.J., Panzar J.C., Willig R.D. Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. - N.Y.: HBJ, 1982; Белоусова Н.И., Васильева Е.М., Лившиц В.Н. Модели идентификации естественных монополий и государственного управления ими (возможности расширения классической теории) // Экономика и математические методы. 2012. - Т.48, № 3. - С.64-78; Белоусова Н.И., Васильева Е.М. Об актуальном направлении стратегического анализа в сфере естественной монополии // Российский экономический журнал. 2014. - № 1. - С.76-83. и специально ориентированных на решение задач эффективного регулирования в рассматриваемой сфере теоретических положениях, принципах, включая методологические, методические и операциональные. Белоусова Н.И. О возможностях теоретических обоснований мероприятий по структурному реформированию естественных монополий // Труды XII Международной научно-практической конференции «Теория и практика экономики и предпринимательства». - Симферополь; Гурзуф, 2015. - С.10-12.

Предлагаемая система методологических принципов:

- системное представление естественной монополии как объекта структурного регулирования сложно организованного конгломерата с множеством видов экономической деятельности, в том числе, непосредственно отвечающих характеристическим свойствам естественной монополии. Существенным - для обеспечения эффективности проводимых мероприятий, является возможность опираться на продвинутую современную теорию, адекватную сложности рассматриваемого объекта и ситуации в экономике и обществе. Доступная для регулятора полезная информация должна быть определенным образом систематизирована, и модель объекта конструктивна;

- оптимизация параметров социально-экономической среды проводимых преобразований, создание в процессе структурных реформ совместимых с естественной монополией конкурентных сред - не как цели, а как потенциального средства повышения эффективности; поиск подходящих типов работоспособной конкуренции - не внутри рынка, а преимущественно за право доступа на естественно-монопольный рынок;

- учет социального аспекта и отслеживание устойчивых социально желаемых ценовых режимов экономического поведения участников естественно-монопольных рынков;

- включение результатов анализа отраслевых особенностей инфраструктурных подсистем как естественных монополий для обеспечения конкретизации имеющихся подходов по обоснованию мер структурного регулирования, а также их обобщения и систематизации;

- учет многопродуктовости, т.е. введение в анализ различных видов деятельности с учетом иерархического характера форм организации естественно-монопольных инфраструктурных подсистем и выделением социально-экономических характеристик по различным иерархическим уровням (включая промежуточный уровень, на котором формируются цены доступа к инфраструктуре).

Эти методологические принципы могут служить основой для формирования теоретических схем анализа и государственного регулирования естественных монополий в условиях реформ на тех или иных этапах структурных преобразований. Белоусова Н.И., Васильева Е.М. Вопросы теории государственного регулирования и идентификации естественных монополий. - М.: КомКнига, 2006; Белоусова Н.И. Практика проведения реформ и теоретические модели государственного регулирования естественных монополий. - М.: Книжный дом «Либроком», 2008.

Методические принципы, опирающиеся на данную методологическую основу, в качестве ключевых включают целый ряд направлений методического обеспечения. Прежде всего - это модели идентификации естественных монополий в технологическом (нормативном) и поведенческом аспектах. Существенные дополняющие элементы - модели оценки распространения конкурентоспособных рынков как организационных инноваций, модели учета рисков и неопределенности для анализа ситуаций возможностей потенциального входа и безубыточного выхода по каждому из участников естественно-монопольного рынка. Белоусова Н.И. Экономические риски в системе анализа эффективности инновационного развития естественно-монопольных рынков // Материалы Шестнадцатого Всероссийского симпозиума «Стратегическое планирование и развитие предприятий». Секция 4. - М.: ЦЭМИ РАН, 2015. - С.28-30.

Система операциональных принципов в значительной мере ориентирована на определение возможностей упрощения процедур проведения идентификации, в том числе путем построения исходной конфигурации гипотетических наборов («сетки») отраслевых выпусков и затрат по ненаблюдаемым данным. Вместе с тем, необходимо принятие в расчет заложенных в модельные расчеты предпосылок (в том числе гипотез относительно идентичности технологии действующих на рынке фирм, отражаемой в функции издержек). В операциональном плане весьма существенным является формирование допустимых вариантов разбиения с учетом характера развития ситуации и этапа структурного реформирования. Так, при прочих равных условиях, чем выше уровень развития сетевых инфраструктурных объектов, тем шире возможности для проведения структурных мероприятий - но при условии, если связность сети не нарушается.

При этом в операциональном плане основой для анализа и моделирования мероприятий по структурному реформированию естественных монополий остаются данные официальной статистики, а также показатели интенсивно развиваемой бизнес-статистики в рассматриваемой сфере. Однако экономическая информация, формируемая в рамках корпоративных естественно-монопольных структур, в настоящее время является практически недоступной для анализа и моделирования, особенно в части оценок затрат естественных монополий (как совокупных, так и детализированных). Белоусова Н.И. Формирование статистических индикаторов структурных реформ естественных монополий // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Статистика и вызовы современности». - М.: Росстат-МЭСИ, 2015. - С.47-51.

В статистических оценках необходимо также отражение процессов становления рыночной среды, адаптированной к технологическим и поведенческим особенностям естественных монополий, создания условий для развития специальных конкурентоспособных рынков, совместимых с естественной монополией, на отдельных сегментах естественно-монопольных рынков - обычных типов конкуренции.

В части усиления социальной составляющей в перечне индикаторов структурного реформирования естественных монополий в значительной мере речь идет о систематическом отслеживании информации об уровне и динамике тарифов на услуги естественных монополий, сокращениях персонала реформируемых инфраструктурных мероприятий, поддержке социально не защищенных групп населения этих предприятий.

Сочетание подходов, основанных на анализе фактических статистических данных, ориентированных на оценку хода структурных реформ естественных монополий и оптимальных (субоптимальных) значений соответствующих показателей позволит определить приемлемые ориентиры для принятия наиболее эффективных управленческих решений в сферах естественных монополий.

4. Формирование системы цен в сфере естественных монополий в контексте социальных приоритетов и ограничений

В значительной мере речь идет о необходимости снижения уровня тарифов на услуги естественных монополий по мере проведения структурных мероприятий по реформированию. К сожалению, и зарубежный, и российский опыт чаще всего свидетельствует не о снижении, а росте тарифов - если не сразу, то, как правило, с некоторым временным лагом. И зачастую в процессе проведения реформ не удается преодолеть указанные негативные тенденции.

Подобную ситуацию можно интерпретировать и как пример недостаточной идентификации естественной монополии (в отечественной практике, как правило, ограниченной проведением лишь принятых бюрократических процедур), в т.ч. отсутствия должного анализа поведенческого аспекта идентификации, проведения оценок устойчивости (неустойчивости) естественных монополий в ценовом отношении (по Баумолю Baumol W.J., Panzar J.C., Willig R.D. Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. - N.Y.: HBJ, 1982.).

Один из ключевых факторов, который влияет на уровни и динамику конечных цен (тарифов) на инфраструктурные услуги, и представляет существенный элемент системы ценообразования в условиях структурных реформ естественных монополий - уровень и динамика цен доступа к инфраструктуре. Особенно, если учитывать, что ключевые направления реформирования в рассматриваемой сфере - отделение инфраструктуры от операций, формирование совместимых с естественной монополией конкурентных сред, обеспечение доступа независимых перевозчиков к услугам инфраструктуры.

При формировании цен доступа к сетевым инфраструктурным объектам, деятельность которых полностью или частично включается в сферы государственного регулирования естественных монополий - будь то железнодорожная инфраструктура или местная телефонная сеть - существенным образом следует принимать в расчет специфику ситуации, когда доминирующая компания, контролируя доступ к сети для других перевозчиков/операторов (в т.ч. в системе interconnection - взаимного доступа операторов к сетям связи), в значительной мере может инициировать определение условий конкурентного доступа и их стоимостной оценки как промежуточной продукции; в качестве промежуточных затрат эти оценки включаются как компоненты при формировании тарифов на перевозки грузов и пассажиров, на услуги телефонной связи, влияют на их уровень и динамику.

Требуется формирование - для определения по крайней мере ориентиров оптимизации - приемлемых методологических подходов, а также необходимого методического обеспечения по оценке структуры и уровня цен доступа естественно-монопольных компаний, являющихся владельцами/собственниками инфраструктуры, а также оценке регулирующими органами возможностей и ограничений по установлению ценовых диапазонов и оценке динамики цен.

Наиболее существенным образом учет специфики естественно-монопольных рынков, прежде всего, условий конкурентоспособных рынков типа contestable Baumol W.J., Panzar J.C., Willig R.D. Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. - N.Y.: HBJ, 1982; Белоусова Н.И., Васильева Е.М. Методологические аспекты анализа конкурентоспособных естественно-монопольных рынков и механизмов их развития // Вестник РГНФ. - М., 2013. - № 1 (70). - С.56-65. применительно к вертикально интегрированным сетевым структурам с контролем естественного монополиста может быть обеспечен при ориентации на модели ценообразования по правилу ECPR (efficient component pricing rule) Баумоля - Виллига, когда цены доступа определяются на уровне прямых приростных издержек с включением в расчет альтернативных издержек входа, которые могут обеспечивать покрытие постоянных издержек и выполнение определенного объема публичных обязательств. Baumol W.J., Sidak J.G. The Pricing of Input Sold to Competitors // Yale Journal on Regulation. 1994. - Vol.11, N 1. - P.171-202.

В практическом аспекте направления совершенствования ценового регулирования российских естественных монополий - с учетом имеющихся теоретических подходов - в ситуации структурного реформирования, прежде всего, связаны с:

- внедрением эффективных моделей ценообразования, в т.ч. в части цен доступа к инфраструктуре; как минимум, необходимо, чтобы управленцы, чиновники строили оценки ценовых альтернатив в терминах: приближает или удаляет принимаемое управленческое решение по ценовому регулированию к уровню цен, отвечающему той или иной модели оптимального (субоптимального) ценообразования;

- включением в сферу охвата ценового регулирования не только собственно естественного монополиста, который должен работать в безубыточном (но и в бесприбыльном, исходя из оценок экономической прибыли) режиме, но и других участников естественно-монопольного рынка, которые получают доступ к инфраструктуре; соответственно предполагается включение цен доступа к инфраструктуре в агрегатные пределы цен на промежуточную и конечную продукцию, формирование оценок ценовой устойчивости естественных монополий, определение допустимых границ ценовой неустойчивости для всех участников рынка и т.п.

Восприятие практикой тех или иных теоретических моделей ценообразования, в т.ч. ориентированных на оптимизацию, в значительной мере определяется тем, насколько проработаны и задействованы, включены в систему стратегического планирования и хозяйствования механизмы возмещения затрат, включаемых в цены в системе государственного управления с учетом социальных приоритетов на тех или иных этапах структурных преобразований естественных монополий.

5. Экономическая эффективность мероприятий по структурному реформированию естественных монополий и социальная справедливость

Исследование соотношений этих понятий выходит за рамки чисто экономических и социально-экономических категорий теоретико-методологического анализа, и в принципе допускает возможность рассмотрения этой проблематики в более широком, философском контексте. Промежуточное и связующее звено такого анализа в рамках системы социально-экономических категорий - ориентация на оценки социально-экономической эффективности и рассмотрение положительной динамики этих оценок как движение к социальной справедливости - в части компонент, связанных с обеспечением социальных гарантий и доступности для широких слоев населения по всему спектру необходимых услуг, относящихся к сфере естественной монополии. Формирование таких оценок в рамках проектного анализа и сравнения ситуаций «без проекта» и «с проектом» применительно к анализу результатов структурного реформирования естественных монополий может быть направлено на поиск вариантов компромисса, в большей или меньшей степени тяготеющих (возможно, в зависимости от того, о каком этапе реформ идет речь) к мероприятиям или обеспечивающим максимум экономической эффективности деятельности естественно-монопольных подсистем, или - сглаживание социальных противоречий в системе координат социальной справедливости.

Размещено на Allbest.ru