Основные тенденции бюджетной обеспеченности и инвестиционной деятельности муниципальных образований севера России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основные тенденции бюджетной обеспеченности и инвестиционной деятельности муниципальных образований севера России Исследование выполнено при поддержке гранта РГНФ № 16-32-00019 «Новые проблемы и перспективы социально-экономического развития регионов российской Арктики в условиях кризиса».

Емельянова Е.Е.

к.э.н., с.н.с. Института экономических проблем КНЦ РАН

Возможности реализации инвестиционной деятельности муниципалитетом существенно зависят от его бюджетной обеспеченности. В текущих условиях сложной экономической ситуации, сокращения финансирования и бюджетных расходов, свертывания инвестиционных программ и роста уровня безработицы муниципальные бюджеты стали еще более напряженными, чем до кризисного уровня.

В связи с тем, что в регионах Севера и Арктики значительное число муниципальных образований сформировано в качестве горнодобывающих центров в районах разработки полезных ископаемых, предлагается классифицировать их на три подгруппы:

- моногорода, экономика которых связана с деятельностью градообразующего предприятия (9 городских округов);

- города, экономическая активность которых связана с добычей и переработкой углеводородного сырья (13 городских округов);

- города, которые не входят в первые две группы, а имеют разнонаправленную структуру экономики (7 городских округов).

Как известно, моногорода находятся в группе риска - они больше остальных подвержены негативным кризисным явлениям. Монопрофильность города часто приводит к возникновению разного рода социально-экономических рисков, таких как сокращение численности населения, увеличение дефицита бюджета, безработица Стратегическое управление: регион, город, предприятие / Под ред. Д.С.Львова, А.Г. Гранберга, А.П.Егоршина; ООН РАН, НИМБ. - М.: Экономика, 2004. - 605 с..

К числу монопрофильных муниципальных образований РФ с наиболее сложным социально-экономическим положением (в том числе во взаимосвязи с проблемами функционирования градообразующих организаций) и расположенными в регионах Севера отнесены 12 моногородов. Из рассматриваемой категории городских округов с численностью населения от 20 до 10 тыс. чел. к ним относятся городские округа Кировск и Ковдор Мурманской области. К монопрофильным муниципальным образованиям РФ, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения, распоряжением Правительства отнесены 20 северных моногородов. Из рассматриваемой категории к ним относятся семь: Новодвинск, Коряжма (Архангельская область), Мончегорск, Оленегорск (Мурманская область), Костомукша (Республика Карелия), Инта и Воркута (Республика Коми). Таким образом, все исследуемые моногорода Севера и Арктики либо уже находятся в тяжелой социально-экономической ситуации либо имеют риски ее ухудшения.

Что касается городов, чья экономика связана с добычей и переработкой углеводородного сырья, считается, что они, наоборот, находятся в более благоприятном положении. Поэтому из-за новых критериев отнесения муниципальных образований к монопрофильным Перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) (утв. распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2014г. №1398-р)., из перечня моногородов были исключены города, с градообразующими предприятиями по добыче нефти и газа. Это города Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов: Губкинский, Урай, Лангепас, Радужный, Нягань и Мегион, которые до актуализации перечня имели статус моногорода Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 23 декабря 2011 г. № 597 «Об актуализации перечня моногородов»..

Как уже отмечалось выше, одним из важнейших вопросов осуществления инвестиционной деятельности является ее ресурсное, в частности финансовое обеспечение. Для определения изменений инвестиционных возможностей в муниципалитетах с разной структурой экономики был проведен анализ их бюджетной обеспеченности на основе статистических данных Федеральной службы государственной статистики Федеральная служба государственной статистики. Официальный сайт. - www.gks.ru.

Анализ бюджетов городских округов за 2012-2015 годы (рис. 1) показал значительное ухудшение бюджетной обеспеченности именно моногородов. Если в 2012 году с профицитом закончили 4 моногорода, а средняя бюджетная обеспеченность составляла -0,6% от доходов бюджета, то в дальнейшем ситуация значительно ухудшилась. Так в 2013 и 2014 годах с профицитом закончил только один моногород, а в 2015 средняя бюджетная обеспеченность моногородов упала до -6,4 % от доходов бюджета. При этом в докризисный период бюджетная обеспеченность моногородов была несколько лучше по сравнению с городскими округами Крайнего Севера, не имеющими статуса моногорода (3,9% в моногородах против -0,4% в среднем по городским округам Севера) Емельянова Е.Е. Финансовая обеспеченность инвестиционной деятельности и развитие стратегических методов управления в моногородах Севера // Актуальные проблемы экономики и управления: сборник статей Второй заочной всероссийской научно-практической конференции (г. Екатеринбург, 17-18 ноября 2014 года) / Отв. ред. проф. М. Н. Игнатьева и доц. Л. А. Мочалова; Урал. гос. горный ун-т. - Екатеринбург: УГГУ, 2014. - С.22-28..

инвестиционный муниципалитет бюджет доход

Рисунок 1. Профицит (дефицит) бюджетов городских округов Севера и Арктики, в % к доходу.

В городах, чья экономика связана с добычей и переработкой углеводородного сырья, после спада в 2013 году, наоборот, наблюдается улучшение бюджетной ситуации. Стабильный и наиболее высокий рост обеспеченности бюджетов демонстрируют городские округа, не вошедшие в две первых группы.

При этом анализ бюджетов городских округов Севера и Арктики показал, что и в монопрофильных и в «нефтегазовых» городах доля собственных доходов в общем объеме доходов бюджетов в 2014-2015 годах сократилась по сравнению с докризисным периодом в 1,3 раза (рис. 2.), хотя до 2014 года отмечалось их постепенное увеличение. Если в 2013 году в среднем доля собственных доходов в общем объеме бюджетов по моногородам составляла 77,2%, то в 2015 году - 58,3%; в «нефтегазовых» - 75,9 и 62,3 соответственно. Это свидетельствует о сокращениях доходной части бюджетов, что ведет к сокращению и инвестиционной составляющей.

Муниципалитеты, не относящиеся к монопрофильным и к городам с угледобывающим характером экономики, не демонстрируют столь резкого снижения.

Рисунок 2. Доля собственных доходов в общих доходах бюджета городских округов Севера и Арктики, в %.

Следует отметить, что в структуре доходов за исследуемый период времени произошло перераспределение доли налоговых и безвозмездных поступлений в бюджеты всех исследуемых муниципальных образований (рис. 3). В монопрофильных и «нефтегазовых» муниципалитетах отмечается сокращение доли налоговых доходов и увеличение безвозмездных поступлений. Наиболее заметные изменения произошли именно в моногородах. Если до кризиса в среднем доля налоговых поступлений в моногородах составляла 45,7%, то к 2015 году произошло их сокращение до 38,0%. При этом возросла доля безвозмездных поступлений с 48,7 до 55,5%. То есть бюджеты монопрофильных муниципальных образований стали сильнее зависеть от вышестоящих уровней бюджетной системы РФ, что напрямую сказывается на возможности формирования собственной инвестиционной политики.

2012 год 2015 год

Рисунок 3. Структура доходов муниципальных бюджетов моногородов Севера, в %.

При более детальном рассмотрении источников доходов муниципальных бюджетов моногородов, можно констатировать, что уменьшение налоговых доходов произошло в основном за счет сокращения самого доходного налога для муниципальных образований - налога на доходы физических лиц (таб. 1). Наибольшее сокращение в 2015 г. по отношению к 2012 г. наблюдается в Воркуте и Инте (Республика Коми) - 45,7 и 53,7% соответственно. В среднем по моногородам сокращение налога на доходы физических лиц составило 20,5%.

Таблица 1 Динамика налога на доходы физических лиц в моногородах Севера к предыдущему году, в %

По-видимому, это связано с массовыми сокращениями работников градообразующих предприятий в связи с падением спроса и ростом задолженности предприятий. Данное обстоятельство отмечалось и в докладе Аналитического центра при Правительстве и Федеральной службе охраны (ФСО). Согласно данным, в моногородах отмечается рост безработицы. Так в 206 моногородах в целом по стране уровень регистрируемой безработицы превысил среднероссийский показатель - 1,2% от численности экономически активного населения (по состоянию на 1 января 2015 года - в 173 моногородах), в том числе в 84 моногородах превышение составило два и более раза (на 1 января 2015 года - в 66 моногородах) О мониторинге социально-экономического положения моногородов // Официальный сайт Правительства России. - http://government.ru/orders/22920/.

Менее значительное перераспределение доли налоговых и безвозмездных поступлений произошло в нефте-газо-добывающих и перерабатывающих муниципалитетах. В городах с другими типами экономик, наоборот, наблюдается небольшой перевес в пользу налоговых поступлений.

Доля доходов от использования государственного и муниципального имущества колеблется от 17,2% в Кировске Мурманской области до 0,4% в Холмске (Сахалинская область). Наиболее благополучная ситуация в этой части доходов муниципальных бюджетов складывается в монопрофильных муниципальных образованиях - 6,4 % (в 2012г. - 7,4).

Что касается безвозмездных поступлений, то до 2008 года намечалась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются муниципалитетами самостоятельно, к субсидиям, т.е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимым Емельянова Е.Е. Анализ системы управления и механизмов реализации местной социально-экономической политики северного города // Север и рынок. 2010. -№ 1. - С. 39. Сейчас, в условиях кризиса, отмечается тенденция к перераспределению безвозмездных поступлений (рис. 4). В моногородах данное перераспределение в пользу субвенций наблюдается особенно очевидно. Так к 2015 году произошло резкое сокращение доли субсидий в общем объеме безвозмездных поступлений почти в 4 раза (с 32,2% в 2012 году до 8,3%). В «нефтегазовых» городах данное перераспределение не так значительно, а в городах, не отнесенных к вышеуказанным категориям, произошло перераспределение субсидий в пользу дотаций.

2012 год 2015 год

Рисунок 4. Доля дотаций, субсидий и субвенций в общем объеме безвозмездных поступлений, %

Таким образом, городские округа имеют различные возможности реализации собственной инвестиционной политики, в связи с тем, что доля дотаций, направления расходования которых определяются муниципалитетом самостоятельно, колеблется от 0% в Костомукше (Республика Карелия) до 48% в Губкинском и Лабытнанги (Ямало-ненецкий АО), что дает (или не дает) определенную свободу в реализации муниципальной инвестиционной политики. Что касается моногородов, то большую часть безвозмездных поступлений (более 75% в 2015 году) у них составляют субвенции, которые выделяются государством местным органам власти на определённый срок и на конкретные цели, определенные государственными органами власти, а не муниципалитетом. В отличие от дотаций они подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные ранее сроки. Это обстоятельство сужает возможности моногородов проводить собственную инвестиционную политику.

Негативные тенденции бюджетной обеспеченности городских округов Севера и Арктики в последние годы оказывают непосредственное влияние на возможности формирования и реализации инвестиционной политики муниципалитетами (рис. 5).

Рисунок 5. Инвестиции в основной капитал за счет всех источников, тыс. руб./чел.

Видно, что если моногорода и «нефтегазовые» муниципалитеты находятся примерно на одинаковом уровне инвестиций (в пределах от 200 до 300 тыс. руб./чел.), то города с другой структурой экономики расположены много ниже. Так в 2013 году в среднем по данным городам инвестиции не превышали 80 тыс. руб. на человека, а к 2015 году они сократились на 18,5% и составили 47, 6 тыс. руб./чел.

Таким образом, инвестиционные возможности в моногородах и городах, экономика которых связана с добычей и переработкой углеводородного сырья, гораздо выше, чем в остальных муниципалитетах.

Более детальное рассмотрение инвестиций в основной капитал по источникам инвестирования (рис. 6) выявило, что по сравнению с 2012 годом практически во всех исследуемых городах произошло существенное сокращение инвестиций в основной капитал за счет средств муниципального бюджета. Наиболее заметен спад в городских округах, чья экономика связана с добычей углеводородных ресурсов. На втором месте - моногорода. В остальных муниципалитетах спад не так значителен.

Инвестиции за счет средств муниципального бюджета

Инвестиции за счет организаций муницип. формы собственности

Инвестиции за счет средств организаций, находящихся на территории городского округа

Рисунок 6. Динамика изменения инвестиций по видам, тыс. руб./чел.

Однако, доля данного вида инвестиций в общем объеме незначительная, особенно в городах, отнесенных к монопрофильным и «нефтегазовым». Наибольший удельный вес в этих группах городов занимают инвестиции организаций, находящихся на территории муниципального образования - около 97% в моногородах и 90% в «нефтегазовых».

Очевидно, что градообразующие предприятия в этих муниципальных образованиях играют значительную роль в формировании инвестиционной политики и возможностях ее реализации, не смотря на то, что по сравнению с 2012 годом объем данных инвестиций сократился в среднем на 15% в моногородах и на 41% в «нефтегазовых», однако их уровень на порядок превышает инвестиции организаций, находящихся на территории муниципалитетов, не отнесенных к данным категориям городов.

То, что моногорода демонстрируют наилучшую инвестиционную активность по сравнению с другими городами в кризисный период также связано с поддержкой государства в рамках антикризисных мер, предпринимаемых Правительством страны, которая ориентирована на наиболее проблемные монопрофильные поселения. Всего на эти цели с 2014 по 2017 год планируется потратить 29,2 млрд. руб. субсидий, выделяемых через ВЭБ Правительством Субсидии моногородам расписали по-новому [Электронный ресурс] // Издательский дом «КоммерсантЪ». Официальный сайт. - URL: http://www.kommersant.ru/Doc/2978995 (дата обращения 17.05.2016).

Стратегия Фонда развития моногородов (ФРМ) предполагает участие фонда в направленных на развитие моногородов инфраструктурных проектах только при условии софинансирования указанных проектов муниципальными органами власти в пропорции 95% ФРМ, остальные 5% - за счет муниципалитета Моногорода: некоторые важные результаты и показатели 2015 года // Официальный сайт Правительства России. - URL: http://government.ru/info/22707/ (дата обращения 17.05.2016). Однако реализация данной схемы распределения бюджетных средств для поддержки моногородов может быть весьма проблематичной, если учитывать ранее приведенные данные о бюджетных возможностях участия муниципалитетов в инвестиционной деятельности, где средний показатель доли инвестиций за счет муниципального бюджета по моногородам составил в 2015 году всего 0,9% от общего объема инвестиций или 1,1 тыс. руб./чел.

Таким образом, анализируя бюджетную обеспеченность и инвестиционную активность городских округов Севера и Арктики, можно констатировать, что моногорода до кризисного периода находились в более благоприятном финансовом положении по сравнению с другими городскими округами, имели более стабильный бюджет и гораздо большие инвестиционные возможности. Однако в последнее время происходит сокращение как доходной части бюджетов моногородов, так и объемов инвестиций, что негативно сказывается на их социально-экономическом положении. Несмотря на это, и нефтегазовые муниципалитеты и моногорода по уровню инвестиций на душу населения намного превосходят городские округа, не относящиеся к ним по своей структуре экономики.

Размещено на Allbest.ru