Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Программно-целевой метод планирования - воплощение стратегии модернизации, инновационного и технологического развития России

Звягинцев П.С. к.э.н., в.н.с. Института экономики РАН

Программно-целевой метод планирования -- метод, при котором цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Сущность этого метода планирования заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели - пути - способы - средства - результат».

Сначала устанавливаются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, затем - необходимые способы и средства для их реализации и определяется экономический и (или) социальный эффект при их реализации.

Программно-целевой метод планирования является одним из основных инструментов бюджета, ориентированного на результат, и наиболее ярко выражает его основные принципы. Этот метод заключается в установлении или отборе приоритетных целей и задач использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки.

В основу программно-целевого подхода положена система программ, которые реализуются государственными органами разного уровня или частными компаниями при государственной поддержке.

Впервые программно-целевой метод был введен в частном секторе. Идея принадлежала американскому предпринимателю, собственнику автомобилестроительной компании «Форд» Линдону Джонсону, который в то время был президентом США Федосов В. Бюджетний менеджмент: Підручник // В. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова та ін.; За заг. ред. В. Федосова. - К.: КНЕУ, 2004. - 864 с..

Программно-целевой подход к управлению экономикой региона получил широкое распространение в ФРГ, где методами регионального программирования осуществляется воздействие на развитие 2/3 территории ФРГ, 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, отстающих в экономическом развитии регионов Италии и Швеции.

Большинство стран с рыночной экономикой используют элементы этого метода в бюджетном процессе, прежде всего Канада, страны Европы, Новая Зеландия, Австралия и много других, среди которых и страны бывшего Советского Союза. Значительных успехов в использовании программно-целевого метода достигли страны Балтии и Казахстан. Сегодня большинство стран ЕС помогают другим странам в форме программ, направленных на достижение конкретных результатов.

В СССР данный метод был реализован в плане ГОЭЛРО, разработанном в 1920 г. Ленинский план ГОЭЛРО по своему содержанию, по форме и организации его разработки представлял крупнейшую комплексную целевую программу.

В 60-80-е годы в СССР целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов.

Однако игнорирование основных принципов и требований программно-целевого подхода - «директивный» характер выбора проблем для программной проработки вместо научного анализа, планирования без формирования системы управления программой, способной осуществлять ее реализацию, отсутствие контроля и координации в процессе выполнения и др. приводило к низкой результативности использования программно-целевого метода в период существования планово-административной системы.

В России внедрение программно-целевого метода началось с 2004 года, когда на федеральном уровне была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах. Позже была принята программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года за счет расширения практики внедрения программно-целевых методов в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Согласно действующему законодательству в Российской Федерации имеются государственные программы, федеральные целевые и межгосударственные программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики» Постановление Правительства РФ «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» № 594 от 26 июня 1995 г. (с изменениями, утвержденными Постановлением Правительства РФ № S42 от 25 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч.2). Ст. 5506..

Переход к инновационной модели экономического роста является важнейшей стратегической задачей, без решения которой невозможно восстановление и развитие современного экономического потенциала России, формирование конкурентоспособной экономики. Инновационное развитие экономики России отражено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (с изменениями и дополнениями)»., а также в Стратегии инновационного развития России до 2020 года Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р.. В Стратегии определены основные направления формирования инновационной экономики: развитие и укрепление промышленного потенциала, формирование новых институтов инновационного развития, создание эффективной инновационной инфраструктуры, совершенствование кадрового потенциала.

Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет три основных формы использования программно-целевых методов финансирования в бюджетном процессе: долгосрочная целевая программа; ведомственная целевая программа; федеральная адресная инвестиционная программа Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изменениями от 1, 6 декабря 2007 г.), Глава 20..

В Постановлении Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы объединены в государственные программы Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»..

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Расходы федерального бюджета на федеральные целевые программы (ФЦП) в 2006-2012 годы представлены в табл.1

Анализ данных табл. 1 показывает, что расходы бюджетных средств на государственные целевые программы с 2006 года по 2009 год ежегодно увеличивались и рост их составил 238,16% в 2009 году по сравнению с 2006 годом. В 2010 году расходы бюджетных средств на государственные целевые программы сократились по сравнению с 2009 годом. В 2011 -2012 годы расходы бюджетных средств на государственные целевые программы вновь возросли, и рост их составил в 2012 году 18,1% по сравнению с 2011 годом.

Таблица 1 Доля федеральных целевых программ в валовом внутреннем продукте и расходах федерального бюджета России в 2006-2012 годы

За семь лет (2006-2012 гг.) расходы бюджетных средств на федеральные целевые программы увеличились на 273,61%. Однако с учетом инфляции, ее рост за этот период составил 88,5%, расходы бюджетных средств на федеральные целевые программы за этот период увеличились только на 185,1%.

Удельный вес федеральных целевых программ в валовом внутреннем продукте составил 1,41% в 2006 году и 1,66% в 2012 году, а в расходах бюджета составляет от 7,59% (2007 год) до 10,42 % (2009 год).

Несмотря на внимание, уделяемое государством разработке, экспертизе и увеличению расходов бюджетных средств федеральных целевых программ, результаты их осуществления пока не дают российской экономике значимых позитивных результатов.

Федеральные целевые программы оказали влияние на некоторое улучшение ситуации в сфере науки и технологий, связанное с ростом бюджетного финансирования исследований и разработок. Процесс создания новых технологий в России характеризуется незначительным ростом: начиная с 2000 года общее число созданных в России передовых производственных технологий увеличилось в 1,7 раза (с 688 технологий в 2000 году до 1138 технологий в 2011 году), а число аналогичных технологий, созданных в промышленности, возросло в 2 раза (с 190 технологий в 2000 году до 371 технологии в 2011 году) Итоги социально-экономического развития Российской Федерации в 2001 - 2012 годах..

По данным Минэкономразвития, несмотря на значительные затраты по «Стратегии развития науки и инноваций в РФ до 2015 г.», многие плановые показатели достигнуты не были. Например, хотя доля инновационной продукции в производстве выросла с 5,4% в 2006 г. до 6,1% в 2011 г., доля технологически инновационной продукции в экспорте промышленной продукции сократилась с 12,5% в 2003 г. до 4,9% в 2011 г.

Незначительный результат от реализации федеральных целевых программ вызван многими недостатками Звягинцев П.С. Программно-целевой метод планирования - как основа создания новой индустриализации России // Вопросы экономики и права. 2013. - № 9. - С.26-32.. Большинство технологий и инноваций, создаваемых в России, являются имитационными, то есть представляют собой результат копирования зарубежных технологий. Это вызвано не только небольшим бюджетным финансированием ФЦП в части раздела развития высоких технологий, но и тем, что эти программы, как показывает опыт, плохо выполняются. На выполнение федеральных целевых программ проводятся открытые конкурсы, в которых предусмотрены такие условия, как снижение финансирования программ, уменьшение сроков их выполнения и др. Как, правило, конкурсы выигрывают особо приближенные фирмы. Например, в условиях конкурсной документации на право заключения государственного контракта на выполнение работ по обеспечению реализации программы Союзного государства «Инновационное развитие производства картофеля и топинамбура» записано, что при оценке заявок в конкурсной документации устанавливается значимость веса критерия: «Цена государственного контракта» - 70 %, «Квалификация участника конкурса» - 20%, «Срок предоставления гарантии качества работ» - 10% Конкурсная документация на право заключения государственного контракта на выполнение работ по обеспечению реализации программы Союзного государства «Инновационное развитие производства картофеля и топинамбура». . Это значит, что достаточно снизить цену государственного контракта на выполнение работ и контракт выиграл.

Учитывая, что данная программа разрабатывалась более трех лет, инфляция составила за этот период около 23%, еще прибавить к этому снижение цены, то заранее можно сказать, что программа не может быть выполнена. Программу может выиграть только ООО, которое обналичит деньгу, отдаст «откаты» и в лучшем случае отчитается бумажками.

В 2013 году на федеральные целевые программы по разделу развитие высоких технологий объем финансирования из федерального бюджета составит 318,21 млрд. руб., что составляет 31,47% от общего финансирования на программы (табл.2) Федеральные целевые программы России. - 2013..

Наибольшее финансирование федерального бюджета по данному разделу приходится на федеральную космическую программу и развитие российских космодромов - 146,8 млрд. руб., что составляет 46,13% от всего финансирования по этому разделу.

Финансирование федерального бюджета федеральной целевой программы «Исследования и разработка по приоритетным направлениям научно-технологического комплекса России на 2007-2013 годы» вместе с программой «Национальная технологическая база» на 2007-2011 годы составляет 26,16 млрд. руб., или 8,22% от общего объема финансирования раздела развития высоких технологий, что явно очень мало для создания инновационных, высоких технологий.

В представленном в Государственную Думу Российской Федерации проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» на 2014-2016 гг. предусмотрено 43 государственные программы, три из которых не утверждены Правительством Российской Федерации Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (основные положения). - М.: Счетная палата РФ, 2013..

Расходы на реализацию государственных программ на 2014 год планируются в объеме 8161,1 млрд. рублей, на 2015 год - 8422,6 млрд. рублей, на 2016 год -- 8547,9 млрд. рублей, что составляет лишь 58,2 %, 56,2 % и 54,9 % общего объема расходов федерального бюджета соответственно (табл. 2).

Наибольший удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета (без условно утвержденных расходов) на реализацию государственных программ составляют программы, включенные в направления «Новое качество жизни» (около 40 %) и «Инновационное развитие и модернизация экономики» (около 25 %).

Если в 2014 году удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета программы «Инновационное развитие и модернизация экономики» составит 24,9%, то в последующие годы он снижается: 2015 год - 24,8% и 2016 год - 24,1%. С учетом инфляции это снижение еще существеннее.

Согласно проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» на 2014-2016 гг. в 2014 году предусмотрено распределение бюджетных ассигнований на реализацию 46 федеральных целевых программ, из них 40 программ включены в государственные программы, в 2015 году - 43 и 37, в 2016 году - 33 и 30 соответственно.

Объем ассигнований федерального бюджета, направленный на реализацию федеральных целевых программ (открытая часть ФЦП), уменьшится с 1011,5 млрд. рублей в 2013 году до 954,7 млрд. рублей в 2014 году (на 5,6 %), увеличится до 1024,8 млрд. рублей в 2015 году (на 7,3 %), в 2016 году - уменьшится до 921,6 млрд. рублей, или на 10,1 %.

расходы бюджет инновационный ассигнование

Таблица 2 Объем бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ по направлениям в 2013 - 2016 годах, млрд. руб.

Их доля в общем объеме ведомственной структуры расходов уменьшится с 8,8 % в 2013 году до 7,5 % в 2016 году.

Количество ФЦП, предусмотренных к финансированию, также значительно сокращается. Так в 2013 году количество ФЦП составляет 50, в 2014 году 46, в 2015 году 43 и в 2016 году только 33, т.е. уменьшение составляет 44% в 2016 году по сравнению с 2013 годом (табл. 3). Доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов федерального бюджета в 2016 году сократилась по сравнению с 2012 годом и составит 7,5 % (в 2012 году - 9,4%).

Наибольший удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета (без условно утвержденных расходов) на реализацию федеральных целевых программ по направлениям составляют следующие программы: транспортная инфраструктура (от 36,4% в 2013 г. до 45,8% в 2016 г.) и развитие высоких технологий (от 31,8% в 2013 г. до 26,0% в 2016 г.).

Таблица 3 Количество федеральных целевых программ и объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2010 - 2016 годах

*) С учетом ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы) (протокол Правительства Российской Федерации от З октября 2013 г. № 34, пункт 2)

Таблица 4 Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по направлениям в 2013-2016 годах, млрд. руб.

Если по ФЦП по транспортной инфраструктуре объем бюджетных ассигнований ежегодно увеличивается, то по программе развитие высоких технологий он сокращается по сравнению с 2013 годом: в 2014 году на 5,3% и в 2016 году на 15,5%. С учетом инфляции это снижение еще значительнее. Только в 2015 год бюджетные ассигнования увеличились на 0,3% по сравнению с 2013 годом.

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие высоких технологий», на реализацию Федеральной космической программы России на 2006-2015 годы, в 2014 году предусмотрено 37,9%, в 2015 году - 33,4%, в 2016 году - 48,4% бюджетных ассигнований.

Таблица 5. Перечень федеральных целевых программ (раздел - развитие высоких технологий), предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2013 год.

Несмотря на то, что данное направление называется «развитие высоких технологий», финансирование программ по технологиям составляет только 8,22% от финансирования всего направления (без космической программы).

Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по видам бюджетных ассигнований в 2013-2016 годах, показывает, что в 2014 году объем расходов на НИОКР составит 195,8 млрд. рублей, или 20,5 % общих расходов ФЦП, что выше уровня 2013 года на 0,8 процентного пункта. Объем расходов на НИОКР в 2015 году сократится до 19,7 % и до 9,1 % в 2016 году (рис.1).

Рис. 1. Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по видам бюджетных ассигнований в 2013 -- 2016 гг., млрд. руб.

Объем расходов ФЦП на государственные капитальные вложения в 2014 году составит 507,1 млрд. рублей, или 53,1 % общей суммы расходов на федеральные целевые программы, что ниже уровня 2013 года на 2,8 процентного пункта. Доля капитальных вложений в общих расходах ФЦП увеличивается до 53,9 % в 2015 году и сокращается до 51,6% в 2016 году.

Объем расходов на прочие нужды составит в 2014 году 251,7 млрд. рублей, или 26,4 % общих расходов ФЦП, в 2015 году - 270,0 млрд. рублей, или 26,4 %, а в 2016 году увеличится до 39,2 % и составит 361,5 млрд. рублей.

С учетом инфляции объем расходов ФЦП в 2016 году сократится по сравнению с 2013 годом: на НИОКР - на 66,65%, на государственные капитальные вложения - на 33,6%. На прочие нужды объем расходов ФЦП в 2016 году увеличится на 15% по сравнению с 2013 годом.

Структура по видам бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ в 2013-2016 годах показывает, что объем расходов на НИОКР в 2016 году составит 84,3 млрд. руб., или уменьшится в 2,37 раза по сравнению с 2013 годом. Вместо увеличения объема финансирования НИОКР государство не только сокращает финансирование ФЦП в 2016 году на 11,4% по сравнению с 2013 годом (с учетом инфляции), но значительно сокращает финансирование НИОКР.

В своем заключении Счетная палата Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» отмечает следующие недостатки Счетная палата РФ направила в Госдуму РФ и Совет Федерации официальное заключение на проект изменений в закон о федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 гг.:

- цели, задачи, мероприятия и показатели госпрограмм не всегда увязаны со стратегическими приоритетами национального развития;

- отсутствие в большинстве госпрограмм разделов, содержащих информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами, свидетельствует о преимущественно отраслевом, ведомственном подходе к их формированию.

- переход к программно-целевому бюджетированию на данном этапе в большинстве госпрограмм подменен финансированием от достигнутого и большинство сформированных программ в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.

- целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень реализации целей и задач. Не приведены обоснования возможности достижения количественных значений целевых показателей.

- методики оценки эффективности не предусматривают оценку уровней показателей в зависимости от объемов финансирования по каждому источнику финансирования.

- в госпрограммах не дана оценка рисков, в том числе по вероятности наступления, их влиянию на результаты реализации госпрограмм, возможности управления рисками. Отсутствует комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий. Отсутствует оценка уровня совокупного риска по госпрограммам и др.

К недостаткам, перечисленным выше, необходимо добавить, что государственные и федеральные целевые программы должны быть дополнены региональными программами. В этих программах должны участвовать государственные и частные предприятия (организации), которые вкладывают свои финансовые и материальные ресурсы и несут определенный риск, если разработанная новая продукция не будет обладать новыми, востребованными качествами. Результатом этих программ должен быть не единичный продукт, а продукция, изготавливаемая как минимум на пилотном предприятии.

Государство осуществляет бюджетное финансирование исследований и разработок, но все это после выполнения программы передается частным предприятиям. Более правильно на наш взгляд было бы создание нового предприятия на базе государственно-частного партнерства (ГЧП). Государственно-частное партнерство отражает производственные отношения, складывающиеся в процессе производства, обмена и распределения Зельднер А.Г. Концептуальные основы становления и функционирования государственно-частного партнерства (научный доклад). - М.: Институт экономики РАН, 2010. С. 42.. Становление и развитие государственно-частного партнерства следует рассматривать как процесс, формирующий партнерские отношения между государством и бизнесом и направленный на достижение социально-экономической стабильности и национальной безопасности. Важнейшей функцией частно-государственного партнерства является участие партнеров в интеграционной схеме по созданию конечной продукции и в производственной цепочке по созданию добавленной стоимости. Это позволяет использовать все те преимущества, которые обеспечивает как сам процесс интеграции и кооперации, так и обеспечить синергетический эффект, который возникает в процессе партнерства.

Частный сектор заинтересован в привлечении в совместные проекты современных технологий, ноу-хау, эффективного менеджмента. Государство же при этом получает дополнительное финансирование совместных проектов и решает не только инфраструктурные проблемы, обеспечивая эффективное использование бюджетных средств, но и достигает социальной стабильности.

Цедесообразность государственно-частного партнерства обозначена и в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года: создание конкурентоспособной на мировом уровне инновационной системы и активизация инновационных процессов в национальной экономике и социальной сфере, в том числе за счет развития механизмов государственно-частного партнерства в инновационной сфере Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Минэкономразвития России..

Инновационная модель экономического роста предполагает способность не только производить новые знания, воплощенные в новые технологии, но и эффективно внедрять эти технологии в производство с использованием соответствующих видов новой техники.

Для новой модернизации, наряду с новыми технологиями требуется развитая промышленная база для производства оборудования, требуемого другими секторами экономики. Не случайно лидируют в инновационной экономике страны с развитым промышленным потенциалом, прежде всего, - современным машиностроением и приборостроением. Эти отрасли являются ядром национальных инновационных систем: с одной стороны, они формируют устойчивый спрос на технологические инновации, а с другой - содействуют их практическому освоению в производственных процессах.

Опыт стран - технологических лидеров показывает: переход к пятому и, тем более, к шестому технологическому укладам невозможен без проведения активной государственной промышленной политики и в инновационно-инвестиционной, и в институциональной областях. Для российской экономики в конкретно сложившихся условиях это требование становится безусловным императивом.

В прогнозируемый период социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года в первоочередном порядке будут обеспечиваться ресурсами приоритетные федеральные целевые программы, в наибольшей степени влияющие на социально-экономическое развитие страны, перечень которых определен поручением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 г. N ВП-П13-1841 Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития РФ. .

Ресурсы федеральных целевых программ будут сконцентрированы преимущественно на реализации высокотехнологичных проектов, решении наиболее острых проблем в сфере обеспечения безопасности, развитии транспортной инфраструктуры, науки и образования.

Динамика финансирования федеральных целевых Программ по приоритетам показывает существенное увеличение объемов средств на развитие транспортной инфраструктуры в долгосрочной перспективе относительно настоящего уровня и снижение финансирования приоритетных ФЦП с 38% в 2013 году до 22% в 2030 году (рис.2).

Рис. 2. Расходы федеральных целевых программ по приоритетам.

В то же время финансирование высокотехнологичных ФЦП за этот период увеличивается с 1% в 2013 году до 2% в 2030 году (рис. 3).

Рис. 3. Расходы федеральных целевых программ по основным направлениям.

Таким образом, использование программно-целевого метода планирования посредством реализации принятых российским правительством государственных и федеральных целевых программ способствует развитию инновационной российской экономики. Однако, небольшое бюджетное финансирование данных программ и многие недостатки, возникающие при их разработке и реализации, не дают российской экономике значимых позитивных результатов. Устранение вышеперечисленных недостатков, использование механизмов государственно-частного партнерства в инновационной сфере и увеличение финансирования государственных и федеральных целевых программ значительно ускорят инновационное развитие экономики России.

Размещено на Allbest.ru