Модернизация государственного управления: зарубежный опыт (на примере лесного хозяйства)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академия социального управления

Модернизация государственного управления: зарубежный опыт (на примере лесного хозяйства)

Клейнхоф И.А.

д.э.н., доцент

Резкий спад темпов роста ВВП в 2013 г. обострил необходимость модернизации системы государственного управления в Российской Федерации. Для разработки научно обоснованной концепции формирования целостной системы государственного управления, отвечающей глобальным вызовам, особое значение приобретает творческое использование опыта зарубежных стран.

В настоящее время более чем в 70 странах мира проводятся реформы, в основу которых положены принципы нового государственного управления (new public management - NPM). Наибольший интерес в этом отношении для России представляют страны Европейского Союза и Северной Америки. В 1970-х в Швеции, Дании, Финляндии, Германии, США, Канаде и ряде других развитых стран сформировалось государство, которое выполняло значительное количество социальных функций. Подобное государственное устройство довольно успешно функционировало в условиях стабильного экономического роста. Во второй половине 1970-х по мере снижения темпов экономического роста и ухудшения демографической ситуации в развитых странах начали возникать кризисные ситуации в экономике. Для выполнения большого количества социальных функций требуются значительные расходы государственного бюджета и многочисленный штат чиновников. Несмотря на это, скорость роста количества проблем, которые возникали по мере развития общества, стала намного больше скорости реакции государства на эти проблемы. Следовательно, государство в должной мере не смогло обеспечить управление переменами, обусловленными социальными и экологическими факторами на глобальном, национальном и региональном уровнях.

Вышеотмеченные проблемы привели к росту общественного недовольства в развитых странах. Основные направления критики заключались в следующем:

· эффективность функционирования целостной системы государственного управления является низкой;

· качество услуг, оказываемых государством, несмотря на довольно высокую их стоимость, оставляет желать лучшего;

· не обеспечивается принятие государством управленческих решений с опережением развития социально-экономической и экологической ситуации.

В ответ на критику появились первые опыты построения и внедрения NPM. Принципиальные положения NPM были разработаны на основе обобщения практического опыта развитых стран. Следует отметить, что NPM не представляет собой какой-то стандартной модели, которая бы работала во всех странах. Имеются лишь общая идеология и общие подходы к формированию NPM, в рамках которых каждая страна ищет свои собственные способы их реализации, исходя из своей специфики. Однако внедрение NPM в разных странах имеет общую цель, которая сводится к максимизации позитивного эффекта функционирования системы государственного управления для самих граждан, т.е. государство должно выполнять свои функции, руководствуясь интересами самого общества.

В Великобритании ключевыми элементами практической реализации концепции нового государственного управления стали: изменение корпоративной культуры в целом; ориентация управленческой деятельности на потребителя государственных услуг, определение государственных услуг, которые экономически целесообразно передать коммерческим организациям на конкурсной основе. Вышеотмеченное позволяет активировать механизм конкуренции, что обеспечивает рост эффективности государственных услуг.

В целях обеспечения системного подхода к решению проблемы в Великобритании были подготовлены два документа - "Модернизация государственного управления" и "Реформа государственной службы". Вышеназванные документы определили следующие основные направления реформы государственного управления:

· укрепление традиций лидерства;

· использование опыта частного сектора в государственном управлении;

· управление эффективностью деятельности сотрудника государственной службы;

· открытость государственной службы для идей, привлечение талантливых людей;

· обеспечение статуса и социальных гарантий для государственных служащих, обеспечение возможностей карьерного роста [2].

Для практической реализации программы модернизации государственного управления проводится значительная работа по повышению профессионального уровня чиновников, созданию надлежащей информационной базы, подготовка лидеров на всех уровнях государственной службы. Лидеры, находящиеся в центре системы, обязаны обеспечить основу для выработки четко сформулированных национальных стандартов и критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих.

Заслуживает внимания "система оценки компетентности", определяющая качества, необходимые госслужащим высшего звена. При этом оценка деятельности кадров высшего управленческого звена осуществляется в соответствии с их вкладом в достижение целей данной управленческой структуры.

Для практической реализации NPM проводится широкомасштабная программа обучения госслужащих в области управления предоставлением услуг населению, управлению проектами, вовлечению общественности в процесс разработки и принятия управленческих решений [1].

В Швеции создана эффективно действующая система контроля работы Правительства и администрации на региональном и локальном уровнях. Риксдаг (шведский Парламент) ежегодно осуществляет контроль за деятельностью правительства. Основное внимание при этом уделяют соблюдению министрами и другими чиновниками действующих законов, а также эффективному управлению в государственном секторе экономики. В этой связи уместно отметить, что в Швеции на долю госсектора приходится около 65 % ВВП [7].

В свете безуспешных попыток оптимизировать численность госслужащих в России внимания заслуживает опыт США, Швеции и ряда других стран. Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограничения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государственной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руководящего состава. Управление государственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением, входящим в аппарат президента, и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Установлены ограничения и в отношении других категорий государственных служащих. В частности, общее число не карьерных государственных служащих не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава. А общее число государственных служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрезвычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего руководящего состава.

NPM справедливо критикуют за то, что достижение экономических целей нередко обеспечивается в ущерб социальным и экологическим компонентам устойчивого развития. Оптимальное сочетание экономических, социальных и экологических компонентов является центральной проблемой перехода общества к устойчивому развитию. В практическом плане примером социальной устойчивости является «Северная модель» экономики, представленная тремя государствами - Швецией, Финляндией и Данией. «Северная модель» содержит механизмы сбалансирования социальных, экологических и экономических аспектов устойчивого развития. Особое значение имеет разработанный этими странами механизм разделения выгод и рисков между победителями и проигравшими в конкурентной борьбе. Для решения подобной задачи разработана всеобъемлющая система страхования каждого гражданина от возможных рисков, таких как болезни, потеря работы, стихийные бедствия и другие. «Северная модель» демонстрирует значительные возможности повышения уровня социальной устойчивости [3].

В 21-м столетии учеными и специалистами ведется многоплановый поиск путей и методов решения проблемы сбалансирования социальных, экономических и экологических компонентов устойчивого развития. Существенное значение при этом имеет поиск оптимального сочетания разных форм собственности, взаимодействие рыночных механизмов и государственных структур на разных уровнях управления, формирования новых институтов, необходимых для партнерства государственных структур, бизнеса и неправительственных организаций при сбалансировании социальных, экономических и экологических компонентов устойчивого развития [10].

Разработаны стандарты и кодексы социально и экологически ответственного ведения бизнеса на глобальном и национальном уровнях. В этой связи стоит выделить Глобальный Договор под эгидой ООН (UN's Global Compact) на основе консорциума более чем 7700 компаний из 130 стран, направленный на обеспечение перехода к ответственному бизнесу (морально-этическому, социальному, экологическому). Global Compact - крупнейшая глобальная инициатива в области устойчивого развития, в основу которой положены следующие принципы:

· соблюдение прав человека;

· усиление ответственности компаний в области охраны окружающей среды;

· развитие природосберегающих технологий;

· всемерное противодействие коррупции;

· обеспечение социальной защиты работников;

· соблюдение стандартов в области охраны труда и здоровья [2].

Данное соглашение способствует достижению партнерства и открытости в отношениях бизнеса, правительства, гражданского общества и ООН. Каркас стратегической политики Global Compact создает условия для внедрения принципов и практики устойчивого развития, включая участие в соответствующих программах и проектах. Вышеуказанное позволяет отчасти преодолеть один из недостатков рыночной экономики - стремление к получению краткосрочных результатов [3].

В 21-м столетии на мировое лидерство могут рассчитывать только социально, экологически и этически ответственные компании. Большинство российских компаний не отвечает соответствующим технологическим, социальным, экологическим стандартам мировых лидеров в области качества продукции, деловой среды, здоровья, безопасности и других. Лидирующие в мире компании уже пытаются извлечь определенную выгоду из проводимой ими политики социальной, экологической и этической ответственности бизнеса. Рост спроса на производимые ими товары и услуги создает им определенные преимущества при привлечении выдающихся специалистов в области управления и технологии производства, а также социально и экологически ответственных инвесторов.

Для более широкого вовлечения бизнеса в решение проблемы социальной и экологической ориентации механизма конкуренции особое значение имеет формирование международных отраслевых кластеров. В их состав входят социально, экологически и этически ответственные производители товаров и услуг, поставщики сырья и материалов, инвесторы, дистрибьюторы, дилеры, а также клиенты.

Отраслевой кластер играет существенную роль в решении практических вопросов сбалансирования социальных, экономических и экологических компонентов устойчивого развития. Участники международных отраслевых кластеров обеспечивают прозрачность своей отчетности и, кроме того, осуществляют взаимную проверку выполнения своими партнерами норм и правил социальной, экологической и этической устойчивости.

Отсутствие принадлежности к кластеру социально и экологически ответственных компаний чревато большими потерями, чем штрафные санкции органов государственного контроля. Имеется в виду отрицательный имидж в бизнес-сообществе, что создает проблемы привлечения инвестиций, выхода на рынки товаров и услуг, закупки сертифицированного сырья и т.д. [3].

Например, важной составной частью системы управления лесами является комплекс международных стандартов, охватывающих производственные, экологические и социальные аспекты устойчивого развития лесного сектора экономики. Наличие сертификатов, подтверждающих соответствие технологии производства, качества продукции и менеджмента требованиям международных стандартов в области охраны окружающей природной среды и социальной защиты населения становится важным конкурентным преимуществом на рынках лесных товаров и услуг. В США уже действуют требования иметь в штате компаний этой отрасли на каждых 200 сотрудников не менее одного специалиста, сертифицированного в соответствии с требованиями стандарта ISO 9001:2000.

Государства ЕС, Япония, Канада, США и другие развитые страны достигли определенных успехов на пути к переходу лесного сектора экономики на сбалансированное устойчивое развитие. В этой связи уместно выделить следующие основные положительные моменты:

- сформированы ключевые элементы системы стратегического управления устойчивым, сбалансированным социальным, экономическим и экологическим развитием лесного сектора экономики;

- разработаны механизмы и процедуры опережающего принятия управленческих решений с тем, чтобы минимизировать отрицательное влияние рисков и угроз и сохранить лидирующие позиции на мировых рынках;

- внедрена инновационная модель развития лесного сектора экономики, обеспечивающая стабильный рост производства лесных и целлюлозно-бумажных товаров с высокой добавленной стоимостью;

- положено начало формированию рынка социально, экологически и экономически ответственных производителей и потребителей лесных товаров и услуг, на котором конкуренция между его участниками распространяется на все основные компоненты устойчивого развития.

Для лесного сектора России особый интерес представляют:

- апробированные на практике основные теоретические положения формирования целостной системы стратегического управления устойчивым развитием, включая способность генерировать новые идеи и обеспечивать опережающее принятие управленческих решений;

- правовые и экономические механизмы реализации стратегической лесной политики;

- опыт организации коллаборативного партнерства между государством и всеми группами интересов;

- методы и приемы оптимизации взаимодействия инструментов государственного управления лесным сектором экономики с рыночным механизмом.

Опыт Канады заслуживает внимания, прежде всего, с таких позиций, как: многолетний опыт долгосрочной аренды лесных ресурсов; распределение прав государственной собственности на леса между Федерацией и субъектами Федерации (провинциями); совершенствование экономических отношений между собственником лесов (государством) и лесопользователями; разделение функций государственного управления и хозяйственных функций в условиях аренды лесных ресурсов. В отличие от России в Канаде государственные леса являются собственностью провинций.

В 1990-е канадским правительством были приняты меры по совершенствованию сложившейся системы лесоуправления, которые направлены, в первую очередь, на создание экономических предпосылок для качественного воспроизводства лесных ресурсов, а также на коренное совершенствование политики ценообразования применительно к лесному сектору [3].

США являются примером широкого вовлечения общественности в разработку и принятие управленческих решений в сфере лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов. Следует отметить, что различные общественные движения экологической направленности в США нередко добываются реализации более жестких ограничений по способам рубок и технологии главного пользования в сравнении с действующим лесным и природоохранным законодательством [4].

Для формирования эффективной системы стратегического управления устойчивым развитием лесного сектора экономики России значительный интерес представляют апробированные в ЕС на практике институты и механизмы.

В Германии, Швеции, Финляндии, Франции и других странах с развитой рыночной экономикой разработана эффективная система принятия решений о проведении мероприятий по совершенствованию системы стратегического управления лесами по мере изменения внешней среды. Основными ее составляющими являются: разработка стратегии институциональных и экономических преобразований; детальный анализ действующей системы управления; разработка национальной стратегии развития лесного сектора экономики; участие всех групп интересов при подготовке и принятии решений; социальное, экономическое и экологическое обоснование тех или иных преобразований.

На основе корпоративной стратегии, с учетом комплекса международных стандартов менеджмента качества, деловой среды и здоровья работников, а также экологического менеджмента, в ЕС разрабатываются соответствующие нормативно-методические документы, регулирующие экономические, социальные, экологические и морально-этические аспекты деятельности государственных лесных предприятий. Эти документы определяют основные принципы и правила ведения лесного хозяйства, управления персоналом, работу с общественностью, планирование лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов, формирование экономических отношений с пользователями лесных ресурсов, а также другие аспекты лесного менеджмента.

ЕС из своих фондов обеспечивает финансирование издержек по созданию новых институтов на начальном этапе их формирования. В качестве примера можно привести создание сети консультационных услуг для владельцев частных лесов в государствах переходной экономики ЕС. Кроме того, финансовая поддержка нововведений осуществляется также на уровне отдельных государств ЕС [5] .

Главная цель совершенствования системы управления лесами ЕС - повышение эффективности лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов. Основное средство достижения цели - внедрение рыночных механизмов в производственной деятельности, связанной с лесопользованием и воспроизводством лесных ресурсов, а также повышение действенности функций государственного управления лесами. Общими тенденциями развития отношений собственности для стран ЕС являются:

- нормативное ограничение прав частной собственности на лесные ресурсы (объем рубок главного пользования ограничен размером устойчивого лесопользования; введены ограничения по площади лесосек и технологии рубок главного пользования; установлены правила перевода лесных земель под другие виды землепользования);

- создание правовой базы для участия общественности в принятии управленческих решений относительно использования и воспроизводства государственных лесов, а также осуществления контроля за соблюдением лесного и природоохранного законодательства в лесах частной собственности;

- формирование правовой и экономической базы кооперирования мелких частных и общинных владений лесов;

- разграничение прав и обязанностей федеральных и региональных органов управления лесами [5].

Одна из задач государственного регулирования лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов заключается в преодолении направленности рыночных механизмов на получение сиюминутной выгоды в ущерб долгосрочным целям. В большинстве стран ЕС сформирована правовая база устойчивого развития лесного сектора, утверждающая приоритет общественных интересов над частными при решении вопросов обеспечения социальных услуг леса. С позиций совершенствования системы управления лесами и лесным хозяйством в Российской Федерации следует обратить внимание на опыт стран ЕС с федеративным устройством, таких как Германия, Австрия по разделению прав собственности на лесные земли между Федерацией и ее субъектами. В Германии лесное законодательство на федеральном уровне носит рамочный характер и служит основой для разработки более детальных лесных законов на уровне отдельных федеральных земель [6]. ЕС разработал рекомендации по проведению реформы системы управления лесами, которые, в частности, предусматривают формирование централизованного государственного предприятия, призванного выполнять часть хозяйственных функций в государственных лесах. Разделение функций государственного управления лесами и хозяйственных функций создало необходимые предпосылки для специализации управленческого труда и, кроме того, способствовало внедрению на практике основных принципов современного менеджмента:

- организация должна быть прозрачной, а служащие должны знать и понимать структуру учреждения, в котором работают;

- в организации обязательно должно быть лицо, принимающее окончательное решение;

- каждый работающий должен иметь только одного «хозяина»;

- количество уровней управления должно быть минимальным, так как, согласно теории информации, каждое дополнительное звено удваивает помехи и вдвое снижает ценность сообщения [3].

Следует обратить внимание на основательную подготовку реформы системы управления лесами в государствах ЕС. В этой связи следует отметить социальное, экономическое и экологическое обоснование ее цели, задач и ожидаемых последствий, а также последовательное, поэтапное решение поставленных задач и систематический контроль достигнутых результатов. В Германии правовые, экономические и организационные вопросы реформы решают на уровне федеральных земель, что позволяет в должной мере учитывать природные, экономические, социальные и иные особенности отдельных федеральных земель.

При этом решение о проведении институциональных реформ каждая из федеральных земель принимает самостоятельно с учетом местных особенностей и мнения большинства населения. Перед тем как принять решение о проведении реформы парламентарии этих федеральных земель поставили перед учеными и специалистами ряд дополнительных задач и условий:

- определить основные положительные и отрицательные аспекты действующей и проектируемой систем управления лесами и лесным хозяйством;

- обосновать конкретные пути повышения экономической эффективности ведения лесного хозяйства на 20 %, обеспечив при этом сохранение высокого качества выполнения лесокультурных и лесохозяйственных мероприятий;

- обеспечить сохранение существующего уровня оплаты труда и социальной защиты, а также статуса работников лесного хозяйства;

- оценить влияние реформы на существующую систему образования и повышения квалификации работников лесного хозяйства;

- определить влияние новой системы управления лесами на качество мероприятий по воспроизводству лесных ресурсов, а также качество лесных товаров;

- оценить влияние реформы на объемы и качество услуг, оказываемых работниками государственной лесной службы владельцам частных и общественных лесов;

- разработать новую интегрированную систему учета и отчетности;

- подготовить предложения по совершенствованию планирования лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов [6, 9].

Особое внимание уделялось социальным аспектам реформы. Для того чтобы наилучшим образом решить вопрос трудоустройства, сохранения социального статуса и уровня оплаты труда работников реформируемых управленческих структур, а также обеспечить эффективную последовательную замену существующих институциональных структур новыми, сроки проведения реформы рассчитаны на 10-15 лет. В течение этого периода, в частности, предусмотрено постепенное сокращение числа управленческих структур и численности управленческого персонала.

Финский опыт ценен в отношении разработки и реализации лесной политики в качестве органической части научно-технической, социально-экономической и экологической политики государства. Для согласования интересов государства и владельцев частных лесов были задействованы правовые и экономические инструменты лесной политики. Главная роль в системе инструментов лесной политики отводилась экономическим рычагам, включая государственные субсидии, льготное налогообложение и кредитование. В отличие от российской практики оказания государственной поддержки отдельным отраслям народного хозяйства, в Финляндии она носит адресный характер и увязана с достижением конкретных целей социально-экономического и экологического развития [8].

Научный и практический интерес представляет опыт формирования общинной формы собственности на лесные земли в Швеции, Германии, Австрии, Испании и других странах ЕС. Общинная форма землевладения обеспечивает сохранение легко уязвимых природных экосистем на территории компактного проживания коренных народов Севера.

В целях совершенствования системы управления лесами в Российской Федерации целесообразно обратить внимание на следующие аспекты государственного управления в зарубежных странах:

- способы и методы формирования конкурентной среды в лесопользовании и воспроизводстве лесных ресурсов в зарубежных странах;

- опыт стран ЕС, Канады и США по формированию правовой и экономической базы устойчивого развития лесного сектора экономики;

- теоретические и методические положения формирования конкурентных рынков лесных ресурсов и лесных товаров применительно к условиям переходной экономики, апробированные в отдельных странах ЕС (Чехия, Польша, Латвия, Эстония).

государственный управление лесной экономика

Список литературы

1. Годовой отчет правительственного офиса региона Вест Мидландс Government Office for the West Midlands, Annual Report 2009/2010.

2. Годовой обзор деятельности правительственного агентства привлечения инвестиций в Великобританию Invest UK Operations Review 2009.

3. Клейнхоф И.А. Стратегическое управление сбалансированным устойчивым развитием лесного сектора экономики Европейского Союза: монография. - М.: Издательство ВНИИЛМ, 2010. - 125 с.

4. An Analysis of the Timber Situation in the United States: 1989-2040 / U.S. Department of Agriculture. General technical report RM - 199. - 268 p.

5. Communication from the Commission to the Council and European Parliament on a Forestry Strategy for the European Union. COM 649, 03/11/ 1998. - 25 p.

6. Landtag von Baden-Wurtemberg. Verwaltungsreform-Zerschlagung der Baden-Wurtembergerischen Forstverwaltung. Drucksache13/2602. 2.11.2003.

7. Larson T. Governing Sweden. - Stockholm: The Swedish Agency for Administrative Development, 1997.

8. Ollonqvist P. Collaboration in the Forest Policy Arena in Finland-from Neo-Corporatist Planning to Participatory Program Preparation // EFI Proceedings No. 44. - P. 7-26.

9. Roering H.W. Germany. Forestry at federal level // Forests and Forestry in European Union countries. - Warsaw: The State Forests Information Centre, 2006. - P.114-131.

10. SCA Sustainability Report 2008. Elanders in Falkoping, 2009. - 72 p.

Размещено на Allbest.ru