Закон о научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации: какой закон о науке нужен современной России?

Размещено на http://www.allbest.ru/

Закон о научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации: какой закон о науке нужен современной России?

Клочков В.В. д.э.н.

Ключевые слова: закон о науке, технологии, научно-технический задел, система управления, жизненный цикл.

Keywords: law on science, technology, scientific and technical potential, management system, life cycle.

Действующая редакция закона Российской Федерации о науке и государственной научно-технической политике, в основе которой лежит законопроект, принятый в 1996 г., ориентирована, главным образом, на решение задач выживания научных работников и организаций, а не на развитие науки и технологий, и, в конечном счете, наукоемкой промышленности, экономики и обороны страны.

По этим причинам в действующей редакции не отражены механизмы, обеспечивающие реализацию полного инновационного цикла, от фундаментальных научных результатов до создания новой конкурентоспособной наукоемкой продукции. Не отражены методы управления и механизмы финансирования исследований и разработок, адекватные различным стадиям жизненного цикла знаний, технологий и наукоёмкой продукции. Фактически, не отражены роль и место науки в управлении научно-технологическим развитием страны, наукоемкой промышленности.

В итоге даже на фоне увеличения объемов финансирования науки в Российской Федерации, научные результаты не оказывают значимого влияния на инновационное развитие экономики, национальную безопасность и т.д. Потенциал российской науки - до сих пор высокий в целом ряде направлений - не находит должной реализации, что, в свою очередь, негативно отражается на ее статусе, престиже профессии исследователя.

В связи с вышеописанным назрела необходимость разработки нового закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации». Министерством образования и науки Российской Федерации была разработана и представлена для широкого обсуждения в научных и образовательных учреждениях концепция проекта Федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» [1], далее - Концепция, а также проект Технического задания на разработку законопроекта, далее - Техническое задание. По нашему мнению, в нынешнем виде Концепция и Техническое задание содержат в себе принципиальные - именно концептуальные - противоречия, которые будут освещены ниже.

Свобода или вовлеченность в развитие страны?

С одной стороны, признана необходимость вовлечения науки в развитие национальной экономики и обороны, устранения разрыва между наукой и практикой, и т.п. С другой стороны, неоднократно декларируется необходимость обеспечения «свободы научного творчества».

Само понятие свободы вызывает неустранимые философские споры, а применительно к научной, научно-технической и инновационной деятельности, которая в большинстве отраслей является чрезвычайно ресурсоемкой (причем, тенденция к дальнейшему повышению ресурсоемкости исследований и разработок объективно обусловлена нынешним состоянием развития мировой науки), представляется неоперациональным. Указанная деятельность требует привлечения значительных общественных ресурсов, объемы которых существенно ограничены, что не позволяет удовлетворить потребности всех претендентов на проведение исследований во всех желаемых - и, как правило, действительно, актуальных направлениях. В то же время, последствия этой деятельности могут оказывать (если справедлива декларируемая концепция «экономики знаний») решающее влияние на развитие страны и мира. По этим причинам на современном этапе развития науки и общества практически бессмысленно говорить о «свободе научного поиска» и выбора направлений исследований. Более уместно говорить о полномочиях компетентных профессионалов и об их ответственности как за выбор направлений поиска, так и за полученные результаты.

Авторы концепции подчеркивают, что взгляд на науку как на отдельную отрасль устарел в связи с распадом советской системы. В то же время, акцент на «свободе» науки закрепляет, по нашему мнению, дихотомию науки и практической сферы, при этом слабо способствуя повышению реальной свободы творчества, которая - в отсутствие ресурсного обеспечения и реального приложения результатов - недостижима на практике. Напротив, вовлечение науки в процессы общественного развития - институционального, экономического, культурного и т.п. - требует активного включения науки в контуры управления этими процессами. Поэтому более актуальным и целесообразным будет, на наш взгляд, акцент не на абстрактную «свободу», а на конкретные полномочия науки, ее компетенции и ответственность.

Технологии и научно-технический задел в национальной инновационной системе

Несмотря на декларируемую более «практичную» направленность законопроекта, в концепции, по нашему мнению, недостаточно четко акцентированы реальные механизмы участия науки в развитии экономики. Ключевым понятием в этой сфере является понятие технологии как воплощения научных результатов, пригодного к практическому использованию. Другим ключевым понятием является прикладная наука, в которой и создаются новые технологии, формируется научно-технический задел для развития высокотехнологичных отраслей. Научно-технический задел как совокупность научных результатов и новых технологий, используемых при создании наукоемкой продукции, является необходимым условием обеспечения конкурентоспособности наукоемкой промышленности и высокого уровня обороноспособности страны. Как указано в части 4.2 статьи 21 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» формирование в оборонно-промышленном комплексе научно-технического задела является приоритетным направлением формирования и реализации промышленной политики в оборонно-промышленном комплексе. Это положение без ограничения общности можно считать справедливым и в гражданском секторе экономики.

Судя по тексту Концепции и Технического задания, авторы видят основную причину разрыва между наукой и практикой в слабой информированности реального сектора экономики, государственного управления и т.п. о достижениях науки. Немалое внимание уделено преодолению этой проблемы - действительно, важной и насущной, однако, по нашему мнению, все-таки не решающей. Две более существенные проблемы на пути между научными открытиями и их практическим воплощением, на наш взгляд, таковы.

Во-первых, предприятия реального сектора экономики, а также прочие потенциальные реципиенты научных достижений, далеко не всегда заинтересованы в применении новых знаний и технологий, особенно в краткосрочной перспективе. Нередко предпринимается разработка новой высокотехнологичной продукции без научно-технического задела, достаточного для создания действительно конкурентоспособных образцов, которые будут успешно производиться и выполнять свои функции на протяжении длительных периодов. К этому приводит ряд институциональных причин. Тем более, далеко не всегда независимые предприятия заинтересованы в реализации новых решений, целесообразных с общегосударственной точки зрения. И если в советский период действовали механизмы научно-технического сопровождения жизненного цикла наукоемкой и высокотехнологичной продукции, предусматривавшие определенные полномочия науки в принятии решений, причем наука выполняла и функцию независимого (от промышленности) контроля реализации общегосударственных приоритетов, то в настоящее время такая система разрушена.

Во-вторых, даже при наличии заинтересованности во внедрении научных достижений организации практической сферы - экономики, управления и т.п. - нуждаются не в разрозненных технологиях, а в интегрированном научно-техническом заделе, сформированном с учетом взаимного влияния инноваций и элементов старых технологий, и доведенном до такого уровня развития, когда его использование на практике возможно с приемлемым уровнем инновационного риска. По объективным экономическим причинам, формирование такого интегрированного научно-технологического задела должно быть преимущественной сферой ответственности государственного сектора науки.

Таким образом, следует сделать акцент на формировании системы управления созданием и реализацией научно-технического задела как ключевого элемента национальной инновационной системы. Современные подходы к построению такой системы изложены, например, в работе [2].

Смешение или разделение видов исследований и разработок?

На с. 12 Технического задания декларируется устранение «жесткой демаркации между фундаментальными, прикладными и поисковыми исследованиями». Однако заметим, что именно в действующем законодательстве такого жесткого разграничения нет. Так, в статье 2 действующего закона о науке, указано, что «прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач».

В то же время, далее указано, что «поисковые научные исследования - исследования, направленные на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования) и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ».

Т.е. имеет место смешение понятий прикладных и поисковых научных исследований. Такая нечеткая определенность порождает коллизии и противоречия и в практике регулирования соответствующих видов исследований, и при формировании политики их финансового обеспечения и т.п. Важно подчеркнуть, что смешение принципиально важных понятий, описывающих жизненный цикл знаний, технологий и наукоемкой продукции, отнюдь не способствует плодотворной интеграции стадий этого жизненного цикла. На той же с. 12 говорится об «акселерации и совмещении всех фаз исследований и разработок», что, по нашему мнению, вообще вряд ли достижимо и, тем более, целесообразно.

По нашему мнению, как раз принципиально важно четко определить различные виды исследований и разработок, четко позиционировать их «в жизненном цикле результатов интеллектуальной деятельности - от идеи до ее воплощения в продукте или услуге» (с. 12 Технического задания). С одной стороны, безусловно, необходимо строить интегрированную систему управления этим жизненным циклом. С другой стороны, управление им может быть эффективным лишь при условии четкого выделения элементов жизненного цикла, учета их специфики и дифференцированного подхода к их регулированию. По объективным причинам (экономическим и технологическим) фундаментальные, поисковые, прикладные научно-исследовательские работы (далее - НИР) требуют различных мер регулирования, различных критериев результативности, различных механизмов ресурсного обеспечения. Также принципиально важно разграничение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИР и ОКР). Таким образом, необходимо четко позиционировать научные исследования и разработки в жизненном цикле технологий и наукоемкой продукции.

Сам процесс создания новых технологий формализован в современной наукоемкой промышленности с помощью системы оценки уровней готовности технологий (TRL, Technology Readiness Level - УГТ, уровень готовности технологий, подробнее см., например, [3]). Это оценка зрелости, готовности технологий к применению в разработке и производстве конкретных типов инновационной продукции. Принятая в зарубежной авиационной науке и промышленности шкала УГТ предусматривает 9 уровней, из которых первые шесть охватывают период создания НТЗ, а последующие три относятся к созданию конкретных образцов авиационной техники, см. рис. 1.

Рисунок 1. Шкала уровней готовности технологий

Каждый УГТ имеет определенные критерии прохождения, подтверждается определенным образом - расчетными методами, либо экспериментами - вначале лабораторными, затем полунатурными наземными, и, в конце концов, летными. Готовность научно-технического задела к промышленной реализации (в наиболее распространенной шкале - УГТ 6) подтверждается, как правило, демонстратором интегрированной технической системы.

На стадии формирования и анализа концепций развития технологий (т.е. на низких уровнях готовности технологий, УГТ 1-3), и сроки достижения результатов, и сами эти результаты характеризуются значительной неопределенностью. Поэтому управление на этих стадиях должно быть венчурным - для уменьшения рисков программа исследований должна быть диверсифицирована по направлениям поиска, поскольку приоритетной цели можно достичь различными путями. И наиболее перспективный из этих альтернативных путей заранее выделить нельзя, необходима проверка целого ряда перспективных концепций-«кандидатов», которая проводится в рамках проблемно-ориентированных НИР.

На более поздних стадиях (доведение отобранных перспективных технологий до промышленного уровня готовности, УГТ 4-6) наиболее перспективные технологические решения уже, в основном, определены. На этом этапе уже целесообразно переходить к проектному управлению, поскольку ожидаемый результат практически известен, и можно установить относительно четкие временные и финансовые индикаторы, отслеживая их выполнение. Поэтому развитие технологий на высоких уровнях готовности реализуется в рамках комплексных научно-технологических проектов (КНТП). В рамках КНТП доводится до промышленного уровня готовности именно совокупность взаимодействующих технологий, т.е. проводится их системная интеграция.

На рис. 2 наглядно изображены различные виды НИР и проектов, реализуемых на разных уровнях готовности технологий.

Рисунок 2. Виды НИР и проектов при создании научно-технического задела и внедрении технологий в промышленность

Таким образом, декларируемое на той же странице Технического задания усиление проектного подхода к управлению также нуждается в уточнении сферы применимости. На ранних стадиях жизненного цикла знаний, технологий и продукции наиболее эффективные решения еще не определены, и, во избежание потерь, обусловленных ошибочным выбором направлений исследований и разработок, целесообразна диверсификация направлений поиска, соответствующая венчурному управлению и финансированию. Когда наиболее перспективные технологии уже определены, для минимизации затрат средств и времени целесообразно устанавливать жесткие сроки и объемы выделяемых ресурсов, что соответствует принципам проектного управления и финансирования.

Научные организации: ранжирование или позиционирование?

По тексту Концепции и Технического задания неоднократно упоминаются виды научных организаций с особым статусом, однако сама их номенклатура не устоялась в настоящее время. Далеко не все упомянутые виды научных организаций получили распространение (например, федеральные, отраслевые и региональные научно-технологические центры) - в то же время, далеко не все объективно существующие и необходимые виды научных организаций (в частности, представляющих фундаментальную науку) укладываются в предложенную классификацию. Понятно, что она может быть доработана, но на концептуальном уровне важнее уточнить принципы ее формирования и отнесения организаций к той или иной категории.

В представленном проекте в основе категоризации научных организаций лежит их ранжирование по тем или иным критериям эффективности и результативности. Целесообразность применения конкурентных принципов в управлении наукой нуждается в более тщательном обосновании. Есть основания полагать, что такие принципы более уместны при возможности неограниченного привлечения перспективных и высококвалифицированных кадров в глобальном масштабе (что характерно для стран-лидеров в экономическом и геополитическом отношениях). Широко известно, что одним из главных источников напряженности в российской науке является внедрение формализованной оценки деятельности как отдельных ученых, так и научных организаций с последующим их ранжированием. Известны работы как российских, так и зарубежных ученых, посвященные критическому анализу эффективности такого ранжирования, прогнозированию возможных потерь и возникающих при этом рисков (см., например, [4, 5]). По нашему мнению, в сложившейся ситуации более обосновано сохранение и развитие имеющегося в стране потенциала, оптимизация его использования в интересах страны, а не «отсев отстающих», особенно если рассматриваются не отдельные ученые, а научные коллективы и организации. Практически по всем научным направлениям, стратегически важным для развития национальной экономики и обеспечения национальной безопасности, в России отсутствует конкурентная среда на уровне научных организаций, в силу исторически сложившейся структуры отечественной науки. Принципиально иных научных организаций (и, кстати, научных работников) в обозримой перспективе в России не появится, безотносительно к их месту в мировых рейтингах в соответствующих областях науки.

Типизация научных организаций должна, по нашему мнению, отражать, прежде всего, не результаты их ранжирования по тем или иным критериям эффективности, а их роль и место в жизненном цикле знаний, технологий и наукоемкой продукции. Научные организации необходимо четко позиционировать в системе управления этим жизненным циклом, в соответствии с их компетенциями, и модернизировать (в т.ч. принимая определенные организационные и кадровые решения) в соответствующих направлениях. Подчеркнем, что этот подход полностью согласуется с обоснованным выше принципом усиления полномочий и ответственности, «включенности» науки в процессы управления развитием.

На рис. 3 наглядно показана типизация фундаментальных научных организаций в зависимости от их места в инновационном цикле. В левой части рисунка показана аналогия между фактически сложившимися типами фундаментальных институтов в нашей стране и официальными объединениями научных организаций в Германии:

· на основе научных организаций, обеспечивающих формирование задела новых знаний в основных областях фундаментального научного поиска (т.е. «чистой» фундаментальной науки), сформировалось Общество Макса Планка;

· на основе многопрофильных межотраслевых научных организаций, проводящих исследования и разработки в нескольких приоритетных областях развития науки и технологии, от фундаментальных и поисковых исследований, до разработки технологий промышленного уровня готовности, сформировалось Общество Фраунгофера.

Рисунок 3. Предложения по структуризации научных организаций

Целесообразно ли формальное деление фундаментальных институтов «вдоль» жизненного цикла с образованием аналогов обществ Фраунгофера и Планка (которое, заметим, не противоречит сложившемуся делению академических институтов по отраслям наук и дисциплинам) - предмет дальнейшего научного анализа, как и вопрос о рациональной организационной структуре фундаментальной науки в целом. В любом случае, основанием для структуризации научных организаций ни в коем случае не должны быть соображения ранжирования, деления на «лидеров» и «отстающих», как в Концепции [1], а также в проекте [6]. Здесь предложены иные подходы к выбору перспективной организационной структуры науки, требующие дальнейшего развития.

Ниже приведены основные новые положения, которые, по нашему мнению, требуется отразить в новом законе. Указаны примерные разделы законопроекта, к которым относятся предлагаемые изменения и дополнения, согласно структуре, изложенной на с. 3-8 Технического задания.

1. В статье 2 главы 1 необходимо четкое и однозначное разделение научных исследований на фундаментальные, поисковые и прикладные; четкое разграничение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских работ (аналогом которых в действующем законе являются экспериментальные разработки - т.е. работы, направленные на создание конкретных образцов продукции) и технологических работ.

Также в статье 2 главы 1 необходимо дать официальное определение основополагающих понятий современной системы управления созданием знаний, технологий и наукоемкой продукции, в т.ч.:

· собственно жизненного цикла знаний, технологий и наукоемкой продукции, который, по нашему мнению, включает в себя следующие этапы: фундаментальные исследования, поисковые исследования, прикладные исследования и разработки, опытно-конструкторские работы, технологическую подготовку производства, производство наукоемкой продукции, ее эксплуатацию, модернизацию, утилизацию;

· научно-технического задела (в т.ч. опережающего), уровней готовности и научно-технического совершенства технологий;

· научно-технического сопровождения жизненного цикла наукоемкой продукции.

Целесообразно указание на необходимость наличия опережающего научно-технического задела, доведенного до промышленного уровня готовности к применению в промышленности, перед принятием решения о разработке новых образцов наукоемкой продукции с привлечением средств государственного бюджета - во избежание неэффективного расходования этих средств и временных ресурсов ввиду высокого уровня инновационных рисков.

2. Дифференциация механизмов управления исследованиями и разработками на различных стадиях жизненного цикла

В статьях 76-79 главы 8 целесообразно четкое разграничение бюджетных статей финансирования научных исследований (фундаментальных, поисковых и прикладных), с одной стороны, и опытно-конструкторских и технологических работ - с другой стороны. Соответственно, должна быть отражена дифференциация механизмов управления научных исследований (фундаментальных, поисковых и прикладных) и опытно-конструкторских работ, предусматривающая:

· венчурное управление на ранних уровнях готовности технологий;

· проектное управление на поздних уровнях готовности и на стадии опытно-конструкторских работ, что отражает объективную специфику различных этапов генерации знаний, разработки технологий и наукоемкой продукции.

3. Типизация научных организаций, их участие в управлении и формировании политики

В параграфах 3 и 4 главы 4 типизация научных организаций и их наделение особым правовым статусом должны проводиться в соответствии с их местом и ролью в управлении жизненным циклом технологий и наукоемкой продукции. Целесообразно выделение организаций-научных руководителей (ведущих организаций) по приоритетным направлениям развития науки и технологий, обладающих следующими компетенциями:

· долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования развития науки и технологий,

· научно-технического сопровождения всех этапов жизненного цикла наукоемкой продукции,

· создания прорывных технологий на основе конвергенции дисциплин, междисциплинарной и межотраслевой интеграции технологий,

· системной интеграции научно-технического задела, а также обладающих современной системой управления созданием научно-технического задела.

Должны быть явным образом определены конкретные механизмы участия научных организаций (в соответствии с их статусом и местом в жизненном цикле технологий и наукоемкой продукции) в разработке государственной научно-технической политики, а также в управлении научными исследованиями и разработкой наукоемкой продукции (в т.ч. посредством механизмов научной экспертизы, которой в Концепции уделяется достаточное внимание в параграфе 3 главы 3), в т.ч.:

· участие организаций-научных руководителей в согласовании проектов разработки новой наукоемкой продукции, а также научно-техническое сопровождение всех этапов ее жизненного цикла - для повышения эффективности использования научно-технического задела при создании наукоемкой продукции и для снижения риска разработки новой наукоемкой продукции;

· участие организаций-научных руководителей в согласовании программ фундаментальных исследований - для обеспечения ориентации научного поиска на решение фундаментальных проблем экономики, общества, национальной обороны и безопасности;

· участие объединений организаций фундаментальной науки в разработке и в экспертизе долгосрочных прогнозов и стратегий социально-экономического и научно-технологического развития - для обеспечения системного долгосрочного планирования и прогнозирования угроз и возможностей.

Строго говоря, в нынешней структуре эти вопросы, в основном, освещены в параграфе 2 главы 2. Таким образом, в случае реализации представленных предложений потребуется и некоторое изменение порядка изложения основных положений законопроекта.

4. Управление развитием экспериментальной базы

Следует предусмотреть положения, направленные на обеспечение независимого и объективного контроля результатов научных исследований и разработок (в т.ч. промежуточных результатов на всех уровнях готовности технологий), с использованием соответствующей экспериментальной базы или расчетных методов. Также целесообразно определить принципы и механизмы сертификации и валидации экспериментальной базы и методов исследований, используемых для контроля результатов научных исследований и разработок. В представленном проекте структуры закона вопросы контроля результатов исследований рассматриваются, главным образом, с точки зрения мониторинга результативности и последующего ранжирования научных организаций в главе 7, и, отчасти, в параграфе 3 главы 3, посвященном экспертизе, тогда как оценка результатов научных исследований и разработок может и должна предприниматься, прежде всего, с целью обоснованного принятия решений об их использовании - при создании новой наукоемкой продукции, в образовательной сфере, в практике управления и т.п. В этом аспекте оценка результатов научных исследований непосредственно связана с научным и научно-технологическим оборудованием, которому посвящен параграф 1 главы 5.

Поэтому как в главе 5, так и в главе 8 целесообразно конкретизировать механизмы управления и финансирования создания и функционирования объектов экспериментальной базы и центров коллективного пользования научным оборудованием, предусматривающие их создание (обеспеченное финансированием за счет средств государственного бюджета), преимущественно, на базе ведущих организаций по приоритетным направлениям развития науки и технологий, а также объединений организаций фундаментальной науки. Концентрация экспериментальной базы и централизованное планирование ее развития способствуют повышению эффективности ее использования и минимизации затрат на ее создание и содержание.

5. Прочие замечания

Что касается параграфа 2 главы 4, представляется нецелесообразным, как предложено на с. 17 Технического задания, переносить на уровень закона конкретные квалификационные требования к диссертациям, регламентацию деятельности диссертационных советов, «форме и содержанию апелляций» - такие аспекты могут, по объективным причинам, меняться весьма динамично, и вполне могут регулироваться подзаконными актами. Даже в действующей редакции закона о науке регламентация вопросов, касающихся аттестации научных работников, представляется излишне детальной.

Разумеется, предлагаемые изменения нуждаются в дальнейшей юридической проработке и конкретизации.

научный технический инновационный

Список литературы и источников

1. Концепция проекта Федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации». - http://минобрнауки.рф/%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D1%83%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%8B/7894/%D1%84%D0%B0%D0%B9%D0%BB/7100/1.pdf

2. Дутов А.В., Клочков В.В. Развитие систем управления созданием новых технологий в наукоемкой промышленности // Экономический анализ: теория и практика. 2013. - № 45 (348). - С. 2-15.

3. Clausing D., Holmes M. Technology Readiness. Research Technology Management / Industrial Research Institute. 2010. - 243 p.

4. Клочков В.В., Крупина С.М. Экономический анализ эффективности ранжирования научных работников по наукометрическим критериям // Экономический анализ: теория и практика. 2013. - № 44 (347). - С. 14-29.

5. Управление большими системами: сборник трудов. Специальный выпуск 44 «Наукометрия и экспертиза в управлении наукой». - М.: ИПУ РАН, 2013. - 568 с. - http://ubs.mtas.ru/archive/search_results_new.php?publication_id=19079

6. Предложения по структуризации сети научных организаций, подведомственных ФАНО России. Опубликовано 14.08.2014. - http://www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=80e8ca07-f737-4699-a91a-8ffe6a3e80df#content

Размещено на Allbest.ru