Унификация моделей социальной политики: российские проблемы в контексте мировых тенденций

Размещено на http://www.allbest.ru/

НИУ-ВШЭ

УНИФИКАЦИЯ МОДЕЛЕЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ: РОССИЙСКИЕ ПРОБЛЕМЫ В КОНТЕКСТЕ МИРОВЫХ ТЕНДЕНЦИЙ

Кутепова Н.И.

Унификация моделей социальной политики является одним из важных социальных последствий глобализационных процессов, затрагивающих все стороны общественной жизни. Особую актуальность осмыслению этого важного для будущего нашей страны проявления глобализации в социальной сфере придает присоединение России к ВТО. В рамках статьи невозможно рассмотреть весь комплекс острейших социальных проблем, связанных с глобализацией. Поэтому остановимся на трех аспектах, весьма актуальных для России.

1. Новые тенденции в регулировании рынка труда

Эволюция рынка труда в ведущих промышленно развитых странах за несколько последних десятилетий отразила влияние изменений в концептуальных подходах к социальной политике. Особенно отчетливо они проявились в странах ЕС, которые, несмотря на различия в национальных моделях социального государства, достаточно длительный период после второй мировой войны придерживались общей основы, в том числе таких постулатов, как полная занятость и гарантии социальных прав. Самый глубокий за послевоенные годы экономический кризис 1974-1975 гг., сопровождавшийся взлетом массовой безработицы и изменением ее структуры в пользу длительно безработных, стал фоном, на котором происходила смена моделей государственного регулирования экономики. В новой модели обеспечение полной занятости перестало быть целью макроэкономической политики правительства.

Новый этап координации социальной политики стран Евросоюза приходится на середину 90-х годов прошлого века, когда институты ЕС приступили к формированию основ новой европейской социальной модели. Социальная Европа в ХХI веке / Под ред. М.В.Каргаловой. - М.: Весь Мир, 2011. - С.20. В этой модели предполагается переориентация реформ в социальной защите населения на сферу занятости, делается ставка на гибкий рынок труда. Стратегия гибкого рынка труда, к которой прибегли еще в 80-е годы, нацелена на снижение издержек на труд (главный девиз этой стратегии, как определяли его руководители Объединения немецких профсоюзов в 80-е годы: «снижение издержек любой ценой»), широкое применение временной и частичной занятости, поддержку мелкого и среднего бизнеса. Она сопряжена с ослаблением регламентации увольнения и найма работников. Важным элементом этой стратегии является повышение мобильности рабочей силы (на уровне предприятий, отраслей промышленности и за счет межгосударственной миграции).

Отмеченные тенденции получили развитие и на российском рынке труда. В частности новый Трудовой кодекс РФ узаконил широко распространившуюся в 90-е годы прошлого века в частном секторе практику найма работников на условиях временного найма Это обосновывалось необходимостью сделать российский рынок труда более гибким., нарушавшую нормы действовавшего в то время КЗОТа, который ограничивал срочные трудовые контракты строго определенными случаями. Изменения в новом Трудовом кодексе по сравнению с действовавшим прежде законодательством расширили возможности удлинения рабочей недели. Кроме того, под предлогом борьбы с дискриминацией женщин, имеющих маленьких детей, были сокращены гарантии для женщин-матерей при прекращении трудового договора по инициативе работодателя.

В результате отмеченных преобразований на российском рынке труда сложились те сегменты, на которые западные исследователи указывали еще в 70-е годы прошлого века. Вполне правомерным применительно к российскому рынку труда может быть выделение обособленных субрынков, отличающихся стабильностью рабочих мест, уровнями заработной платы, перспективами профессионального роста, условиями труда: «внутреннего» (или «первичного»), «внешнего» (или «вторичного») и «третичного».

К внутреннему рынку, согласно упоминавшимся концепциям, относятся «кадровые работники» так называемого основного коллектива, обладающие высокой квалификацией, ориентированные на специфику предприятия, опытные, высокопроизводительные. В повышении квалификации и сохранении этих работников предприниматели заинтересованы. Стремлением предпринимателей сохранить входящие в состав основного коллектива кадры в условиях сокращения производства во многом было вызвано широкое распространение частичной занятости в отраслях, использующих профессии высокой квалификации (надо отметить, что в ведущих западных странах эта тенденция сохраняется).

С внешним рынком связаны работники неквалифицированного или полуквалифицированного труда, а также лица, не имеющие опыта. Для этого субрынка характерны различные формы временного найма, частичной занятости, а также полной занятости, не носящей стабильного характера. Лишь часть рабочих и служащих после временной и частичной занятости и тщательного отбора имеет шансы переместиться с внешнего рынка на внутренний.

Реализация концепции «гибкого рынка труда» в наших условиях в части развития мобильности рабочей силы за счет миграции, прежде всего внешней, ускорила формирование особого сегмента, который можно назвать (по аналогии с западными концепциями) «третичным», хотя он имеет существенными отличия. Этот субрынок, характеризующийся отсутствием во многих случаях юридического соглашения при найме, кратким периодом занятости и крайней ее нерегулярностью, внетарифной оплатой труда (применительно к нашим условиям речь может идти и об ее отсутствии), был сформирован в западных странах в значительной мере благодаря различным программам общественных работ, адресованным прежде всего социально уязвимым категориям из числа безработных. На российском рынке труда подобный субрынок связан с использованием труда иммигрантов. Нужно отметить и такие его характеристики, как принуждение, появление новых форм дискриминации и модификация ценовой конкуренции. Широкое использование труда мигрантов в ряде отраслей позволяет работодателям сдерживать рост заработной платы не только в этих отраслях, но и в народном хозяйстве в целом, отрицательно влияет на условия труда.

Распространение новых для России форм занятости, связанных с использованием заемного труда Эти формы - также из арсенала «гибкого рынка труда». При использовании заемного труда происходит расщепление роли работодателя на тех, кто «использует труд», и тех, кто «нанимает рабочую силу» для предоставления ее третьим лицам., началось с появлением в нашей стране транснациональных корпораций и международных агентств по лизингу персонала. Эти формы (их называют также агентской занятостью) вполне вписываются в стратегию гибкого рынка труда, они практикуются и в других странах. Впервые частные агентства занятости, предоставлявшие фирмам офисных работников, возникли в 20-е годы в США. Если в период своего становления агентства занятости обслуживали лишь малые предприятия, то в последние десятилетия они существенно расширили свою деятельность, а число компаний, специализирующихся на заемном труде, ежегодно увеличивается в 1,5 раза. По данным Международной конфедерации частных агентств занятости, в течение последних десяти лет число заемных работников в мире увеличилось в три раза - до 10 миллионов, а доля заемных работников в тех странах, где заемный труд регламентирован законодательно, составляет 1-4% от общего количества занятых. Например, в США доля заемных работников - 1,7% от числа занятых, в ЕС - 1,5% (в Голландии - 4%), в Японии - 1,3%. Московские новости. - М., 2012. - 13 апреля. По некоторым оценкам, индустрия заемного труда в мире ежегодно растет на 20-30%. Лишь во Франции, например, за последние годы темпы увеличения найма работников через агентства занятости в 13 раз превышали соответствующие показатели непосредственно у работодателей. Ряд исследователей указывает на зависимость отмеченной динамики и ослабления влияния профсоюзов.

Есть определенные различия между странами не только по масштабам использования заемных работников, но и по профессиональной структуре этой категории занятых, по уровню их социальной защищенности. Пожалуй, общим для разных стран является преимущественный охват моделью заемного труда социально уязвимых категорий населения или тех, для кого по разным причинам предпочтительна временная работа: молодежи, в первую очередь выпускников учебных заведений, ищущих первую работу, молодых матерей, студентов и т.д. В некоторых случаях (например, в Германии, Австрии) государство стимулирует частные службы занятости, занимающиеся трудоустройством длительно безработных из числа молодежи, за счет специальных средств из государственного фонда содействия занятости. Фактически эти компании в рамках борьбы с молодежной безработицей участвуют в реализации программ общественных работ, что свидетельствует о становлении многосубъектной системы регулирования рынка труда.

Общим для разных стран является и то, что деятельность агентств по временному трудоустройству (а именно таким является заемный труд) разрешается в определенных секторах, для определенных профессий или занятий, скажем, замещения временно отсутствующих постоянных работников, в условиях расширения производства и выросшей с связи с этим потребности в работниках и т.д.

Впечатляющая динамика заемного труда отмечается и в России, особенно после дефолта 1998 г.: за период 2002-2005 гг. доля заемного труда увеличилась в 3-4 раза, а спрос на агентских работников вырос примерно на 50-70%. Поскольку в российском трудовом законодательстве отсутствуют нормы, регламентирующие деятельность агентств по лизингу персонала, а также фирм, использующих заемный труд Надо отметить, что отсутствуют и запреты для использования заемного труда., число «легальных» заемных работников, как показало исследование, проведенное НИУ-ВШЭ, сравнительно невелико, несмотря на положительную динамику: от 0,1% до 0,4% занятых (при легализации, по оценкам исследователей, доля может увеличиться до 4%, что составит 3 миллиона чел.) Московские новости. - М., 2012. - 13 апреля..

Большую часть этих заемных работников (69%) составляет молодежь. Если характеризовать профессиональную структуру тех, кто вовлечен в сферу заемного труда, то 45% приходится на представителей рабочих специальностей, 28% - на офисный персонал, продавцов-консультантов, 23% на разного рода специалистов и 4% - на руководителей. Московские новости. - М., 2012. - 13 апреля. Есть информация о популярности заемного труда среди высококвалифицированных иностранных работников. Многие из них работают в нашей стране по договору о предоставлении персонала и очень заинтересованы в «легализации» этой сферы. Таким образом, заемный труд охватывает не только тех, у кого низкое образование и нет квалификации. Он возможен в самых разных сферах деятельности и для всех уровней квалификации.

В условиях правовой неурегулированности данных форм занятости, когда трудовые договоры подменяются гражданско-правовыми (именно они в настоящее время служат правовой основой для использования заемного труда), использование заемного труда, вносит «вклад» в расползание «новой нищеты», то есть бедности работающих. Недаром заемный труд уже окрестили «новой работорговлей». рабочий миграция рыночный унификация

Последствия перехода в разряд заемных работников выглядят так: примерно в половине случаев у работников изменился трудовой договор с бессрочного на срочный (в лучшем случае на два-три года, в худшем - на год или меньше), в 75% случаев снизилась зарплата, хотя в 9% случаев она повысилась, правда, одновременно с удлинением рабочего времени на 10-15 часов в неделю (в некоторых случаях зарплата сократилась одновременно с удлинением рабочего времени). Постепенно прекратились компенсационные выплаты за вредные условия труда (поскольку эти условия не у нанимателя, а у того, кто использует труд). Более половины работников лишились социального пакета, остальные сохранили его в неполном объеме.

Расширение сферы применения заемного труда существенно трансформирует механизм социального партнерства или даже попросту делает невозможным согласование интересов субъектов рынка труда, а также способствует закреплению и пополнению тех сегментов, которые оказывают негативное воздействие на рынок труда в целом.

Именно это дало основания представителям российских профсоюзов рассматривать «заемный труд как синоним хищнической эксплуатации рабочей силы» Московские новости. - М., 2012. - 13 апреля. и добиваться законодательного ограничения использования заемного труда и необоснованного заключения договоров гражданско-правового характера (вместо трудовых договоров) Имеется в виду внесенный в Государственную думу законопроект..

За легализацию заемного труда выступают представители бизнеса и особенно активно - частные агентства занятости. Заинтересованность транснациональных компаний в легализации заемного труда в России подтвердили и представители Американской торговой палаты, выразившие свое несогласие с внесенным в Госдуму законопроектом. Главный аргумент: в случае запрета заемного труда высока вероятность увеличения безработицы (называется цифра - 100 тыс. человек), потеря инвестиционной привлекательности и нелегального привлечения работников.

Приведенный аргумент о возможности увеличения безработицы в случае принятия закона в предложенной профсоюзами редакции можно оспорить, опираясь на упоминавшийся ранее зарубежный опыт, в частности опыт Германии. Применявшиеся для борьбы с молодежной безработицей программы, к реализации которых правительство привлекало частные службы занятости, по оценкам Объединения немецких профсоюзов, способствовало сокращению постоянных рабочих мест как на предприятиях (резервный персонал), так и в городских коммунальных службах.

2. Уход государства из социальной сферы и перевод ее на рыночную основу

Данная тенденция в первую очередь связана с реализацией стабилизационных программ международных экономических организаций в странах с переходной экономикой (в том числе в России). Начало подобным реформам в нашей стране положила вызвавшая массовые протесты монетизация льгот в начале нового тысячелетия. В связи с президентскими выборами 2012 г. эта компания возобновилась, распространившись на две особые социальные группы: военнослужащих и чиновников.

Как и первая волна монетизации, которая, не компенсируя в полной мере отменяемых натуральных льгот, вместе с тем увеличила номинальный доход и тем самым уменьшила численность находящихся за чертой прожиточного минимума, новая волна также создает видимость повышения денежного содержания военнослужащих. Часть довольствия, ранее предоставлявшаяся в виде льгот (обмундирование, материальная помощь и бесплатное санаторно-курортное лечение для военных и членов их семей, а также бесплатный проезд к месту проведения отпуска и т.д.) теперь заменена на денежные выплаты, которые не компенсируют понесенных потерь.

Монетизация, а также другие намеченные и уже проводимые реформы (в области образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства) означают, что российское государство снимает с себя большую часть ответственности за социальную сферу. В соответствии с принятыми законами большая часть школ (а также детских садов, больниц и других социальных учреждений) переводится с бюджетного финансирования на самоокупаемость. То есть государство будет оплачивать определенный объем услуг по госзаданию, все остальное этим учреждениям придется зарабатывать самостоятельно. Бесплатно школьник сможет обучаться только нескольким базовым предметам, за другие же (в их числе те, которые президент США назвал приоритетными, поскольку они обеспечивают прорыв в будущее) родителям школьников придется платить. Это значит, что полноценное школьное образование станет недоступным для большого количество граждан нашей страны в полном соответствии в постулатом об экономической нецелесообразности социального государства, но в полном противоречии с задачами модернизации. По данным Счетной палаты, уже в 2009, то есть до принятия закона, учреждения гособразования получили около 144 млрд. рублей от родителей, что составляет почти треть всех доходов этих учреждений. Для широких слоев населения, неожиданно оказавшихся маргиналами, резко ограничивается доступ к получению образования и культурному развитию, что снижает качество трудового потенциала.

Последняя по времени инициатива в этой области, озвученная новым министром образования РФ: в два раза сократить количество бюджетных мест в вузах и постепенно полностью перейти к платному высшему образованию. Она очень сильно контрастирует с теми подходами к организации систем образования, которые сохраняются в ведущих промышленно развитых странах, несмотря на попытки сокращения бюджетных расходов, но вполне согласуется с теми возможными последствиями для социальной сферы, с которыми сопряжено присоединение России к ВТО.

ГАТС - генеральное соглашение по торговле и услугам (принятое под давлением американской индустрии финансовых услуг) - прилагается к соглашению с ВТО, это неотъемлемая часть правил ВТО, которым Россия должна подчиняться с момента ратификации соглашения. Реальность угрозы приватизации в сфере общественных услуг, сокращения рабочих мест, ограничения доступа значительной части населения к общественным благам подтверждают представители Международного профсоюза сотрудников общественного сектора, объединяющего 600 профсоюзов из 160 стран. Они ссылаются на опыт ряда развивающихся стран (именно так - как развивающуюся страну - сейчас и рассматривают Россию международные экономические организации; США и страны ЕС, занимающие ведущие позиции в ВТО). Поскольку, с позиции ГАТС, финансирование отраслей социальной сферы может рассматриваться как субсидии, то его неизбежно придется сократить. ГАТС делает исключение для услуг, предоставляемых государством на некоммерческой и неконкурентной основе. Значит, здравоохранение и образование исключением не являются.

3. Унификация социальной политики и факторы, противодействующие этой тенденции. Возможные альтернативы для России

Реформы в социальной сфере, о которых в ведущих западных странах начали говорить в начале 80-х годов прошлого века, проводились очень осторожно (начиная с «рейганомики», отмены школьных завтраков в США и т.п.), и общий объем расходов на социальные нужды остается весьма внушительным, до последнего времени не уменьшалась также и доля этих расходов в бюджете, несмотря на растущие бюджетные дефициты в ряде ведущих промышленно развитых стран. Однако мировой экономический кризис, разразившийся в 2008 г., дал новый импульс для непопулярных мер. Изменение пенсионного возраста, реформы в области образования, сокращение бюджетных расходов на социальные нужды, несмотря на массовые протесты, происходят в тех странах, которые традиционно относились к числу социальных государств. В первую очередь и в самой жесткой, даже принудительной форме это коснулось не самых богатых стран ЕС: Греции, Испании, Португалии, «младоевропейцев», недавно принятых в ЕС.

Что же касается ведущих промышленно развитых стран, входящих в группу лидеров, то в рамках антикризисной политики доля расходов на развитие передовых «чистых» технологий в целях модернизации экономики и инновационной активности в антикризисной программе ЕС составила в среднем 58,7%, в то время как в России не более 1,5% (при 15,6% по миру в целом). Продолжая сравнение России с другими странами, нужно отметить, что антикризисная политика нашего правительства оказалась самой дорогостоящей (расходы на нее составили 15% ВВП), а кризис - самым глубоким. При этом, по оценкам МВФ, расходы на социальные цели в рамках антикризисной программы были недостаточными.

В связи с тем, что вклад инновационной составляющей в прирост ВВП быстро увеличивается, нововведения превращаются в ключевой фактор конкурентоспособности, и это в значительной степени удерживает от разрушения определенных составляющих социального государства. Приведем несколько примеров.

В целях сокращения гигантского бюджетного дефицита американская администрация наметила сокращение расходов в бюджете 2012 г. более чем на триллион долларов. США урежут или вообще прекратят финансирование 200 федеральных программ. Главным образом эти меры коснутся местных образовательных, жилищных и социальных проектов, например, бесплатной медицины (в части помощи пожилым пациентам) и программ обеспечения электроэнергией и теплом малоимущих (ее урежут вдвое). Все эти меры вполне в духе протестантской этики и новой концепции социальной политики, на ней основанной. При этом президент США настаивает на увеличении расходов на ряд отраслей, прежде всего на среднее и высшее образование (приоритет отдается точным наукам: математике, физике и др.), а также на развитие энергетики и медицинской техники. Кроме того, предлагается инвестировать в создание беспроводной сети, которая предоставит высокоскоростной доступ к Интернету 98% населения. Заслуживает внимание предложение об источниках финансирования - повышение налогов на доходы богатых американцев. Комментируя принимаемые меры, заместитель госсекретаря Д.Лоу заявил в интервью телекомпании CNN: «Мы заняты тем же, что приходится делать всем семьям, - выбираем то, без чего не сможем обойтись в будущем».

Доступное высшее образование - это то, без чего не могут обойтись в будущем Германия и Франция, судя по тому, что высшее образование в значительной степени по-прежнему остается бесплатным: в ФРГ и во Франции 80-90% студентов учатся за счет бюджета. А новый президент Франции Ф.Олланд выдвинул программу, весьма отличающуюся от той, которой следовал его предшественник. Он обещал повысить налоги для крупных корпораций и частных лиц, зарабатывающих более 1 млн. евро в год, поднять минимальную заработную плату, создать 60 тыс. новых рабочих мест для учителей и снизить пенсионный возраст с 62 до 60 лет для некоторых категорий рабочих. «На нас смотрит Европа, затягивание поясов не может быть единственным возможным вариантом действий», - это высказывание президента Франции, растиражированное средствами массовой информации по всему миру, показывает, что в условиях глобализации, которая унифицирует социальную политику, возможно сохранять национальные модели, имеющие существенные отличия от нового международного стандарта.

Тенденция к унификации моделей социальной политики в условиях глобализации отчетливо проявилась в нашей стране в тех областях, которые рассматривались в статье. В одном случае - применительно к рынку труда - это проявление характеризуется «опережением»: фактическая реализация концепции гибкого рынка труда предшествовала принятию соответствующих правовых норм. В том, что касается перевода социальной сферы на рыночную основу, неизбежность подобных преобразований, противоречащих статье Конституции РФ о социальном государстве, предопределяется вовлечением России в сферу деятельности международных экономических организаций в качестве «развивающейся страны», получающей обязательные для исполнения рекомендации.

В обоих случаях последствия для России могут оказаться более ощутимыми, чем для стран, формирующих рассматриваемую тенденцию: в первом случае это объясняется правовой незащищенностью, во втором - слабыми позициями в тех организациях, к которым страна присоединяется.

Учитывая отсутствие в России серьезных протестных выступлений социальной направленности, единственным фактором, противодействующим «выравниванию» социальной политики по линии минимизации издержек, может служить необходимость модернизации. Курс на модернизацию, провозглашенный руководством страны, предполагает прочный социальный фундамент, диктует необходимость повышения качества трудового потенциала и преодоления социальных контрастов.

Размещено на Allbest.ru