Особенности подходов к оценке эффективности государственных программ в регионах России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЕННОСТИ ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В РЕГИОНАХ РОССИИ

Ноженко Д. Ю.

В течение последних десятилетий ни одна сфера нашего общества не претерпела таких глубоких преобразований как государственное управление, традиционно опирающееся на программные методы. При этом программы не являются для субъектов Российской Федерации совершенно новым инструментом реализации государственной региональной политики. В течение многих десятилетий широко использовались целевые, комплексные, отраслевые программы и т.п., которые сформировали организационную основу для последующего внедрения государственных программ.

Работа исполнительных органов государственной власти по переходу к программно-целевым методам велась с начала 1990-х годов и заметно активизировалась с началом реализации административной и бюджетной реформ, направленных в том числе и на повышение результативности, а позже - эффективности расходования бюджетных расходов. Принятие изменений в Бюджетный кодекс не только окончательно закрепило программное бюджетирование на федеральном уровне, но и создало законодательную основу для такого перехода на уровне регионов и муниципальных образований. Как следствие, с 2013-2014 гг. в большинстве субъектов Российской Федерации начался новый этап административной реформы, связанный с последовательным переходом от системы бюджета, ориентированного на результат (БОР), к государственным программам - системе обеспечения эффективности бюджетных расходов.

Проведенный подробный анализ сложившейся региональной практики показал, что к настоящему времени сформировались две модели реализации государственных программ в российских регионах.

- модель строгой привязки государственных программ к организационной структуре исполнительных органов власти в формате: одна программа - одно министерство (департамент), являющееся ответственным исполнителем. Такая модель является самой распространенной среди регионов. В этом случае направления, цели и задачи государственных программ тесно увязываются с функционалом конкретного органа исполнительной власти. В качестве примеров можно привести Свердловскую, Мурманскую, Архангельскую, Орловскую, Челябинскую области и другие регионы. При этом соисполнителей реализации государственной программы может быть несколько;

- модель, при которой на несколько государственных программ утверждается один ответственный исполнитель. Эта модель, как правило, характеризуется наличием принятым регионом большим количеством государственных программ. Характерными примерами здесь являются: Самарская область (42 программы), Курганская область (44 программа), Республика Дагестан (46 программ), Новосибирская область (38 программ) и др. На практике данная модель программного управления социально-экономическим развитием региона часто используется в сочетании с первой моделью.

В настоящее сложно сказать, какая модель является более эффективной в долгосрочном плане, так как это зависит от широкого круга объективных и субъективных факторов.

При этом, как отмечают И.П. Денисова и С.Н. Рукина, полномасштабному внедрению программно-целевого принципа препятствовало отсутствие системного подхода к созданию правовой базы Денисов И.П., Рукин С.Н. Оценка эффективности и результативности целевых программ при переходе к «программному бюджету» // Фундаментальные исследования. 2013. - № 8. - С. 400.. Однако, по нашему мнению, во-первых, модернизации правовой и нормативной базы недостаточно для успешного перехода на программный бюджет, так как наряду с институциональными, действует широкий круг административных, политических, социальных, экономических и финансовых факторов, которые традиционно имеют разнонаправленный характер. Во-вторых, при переводе органов государственной власти на программный бюджет как важнейший элемент «новой модели управления» изначально не было уделено внимание таким важнейшим институтам как целеполагание и оценивание результатов реализации политик и программ Цыганов Д.Б. Российский управленческий цикл. Препринт. - М.: ГУ-ВШЭ. 2006. - С.2. .

Например, если в США и многих европейских странах актуализация, целеполагание и оценка программ в тесной взаимосвязи перманентно эволюционировали с 1960-х годов, заняв важнейшее место в современном политико-управленческом цикле Беляев А.Н., Кузнецова Е.С., Смирнова М.В. и Цыганков Д.Б. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт: Препринт WP8/2005/01/ - М.: ГУ-ВШЭ. 2005., то в России понимание их значимости пришло только с началом реализации административной реформы, и в настоящее время при всех их недостатках они стали неотъемлемым инструментом государственной политики на базе «новой модели управления» Беляев А., Цыганов Д. Оценивая эффективность реформы: новые технологии оптимизации государственной и отраслевой политики // Вестник актуальных прогнозов «Россия. Третье тысячелетие». 2004. - № 1..

Основной целью внедрения государственных программ являлось обеспечение эффективности бюджетных расходов. Однако в настоящее время, по мнению многих исследователей, в России отсутствует единый подход к определению эффективности как основной цели перехода к государственным программам Бреусова А.Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2015. - № 2. - С.129.. Более того, по мнению М.П. Афанасьева и Н.Н. Шаш, не только в российской, но и в зарубежной практике не создано единой методики, позволяющей построить систему оценки эффективности реализуемых бюджетных программ разного уровня Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. - № 3. - С.49.. При этом сложность решения данной задачи не позволяет механически заимствовать опыт, имеющейся в этой сфере других стран без учета отечественной специфики организации государственного управления и традиций Шаш Н.Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. 2011. - № 2. - С. 57-60..

М.П. Афанасьев и Н.Н. Шаш приоритетное место уделяют оценке бюджетных расходов, в которой они выделяют три основных критерия: экономичности, производительности и результативности, которые должны использоваться при обосновании стратегически важных решений в отношении государственных программ, подпрограмм, а также ведомственных и региональных программ. Кроме того, при оценке программ могут подбираться группы индикаторов, «с помощью которых можно дать количественную оценку программной деятельности министерства, ведомства в процессе реализации мероприятий» Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. - № 3. - С.65..

Н.А. Садовникова и Е.Н. Клочкова на основе анализа применяющихся методик оценки государственных программ предлагают подход к формированию системы индикаторов государственных программ, включающий последовательное выполнение пяти этапов: исследование отечественной и зарубежной практики; оценка полноты охвата и согласованности сведений, получаемых из различных источников; проведение существующего состава статистических показателей; анализ дополнительных сведений и индикаторов официальной статистики и обоснование предложений по показателям; разработка перечня показателей реализации проекта Садовникова Н.А., Клочкова Е.Н. Методологические подходы к оценке государственных программ // Теория и практика общественного развития. 2014. - № 7. - С.96.. Подобная детальность в обосновании индикаторов не согласуется с практикой, так как они не только должны адекватно и полно отражать результаты реализации программ, но и быть максимально функциональны для использования.

И.П. Денисова и С.Н. Рукина отмечают необходимость «различать эффективность расходов на реализацию конкретных мероприятий и эффективность расходов на реализацию целевой программы». В частности, они предлагают первую задачу выполнять главным распорядителям бюджетных средств, а вторую - ответственным исполнителям Денисов И.П., Рукин С.Н. Оценка эффективности и результативности целевых программ при переходе к «программному бюджету» // Фундаментальные исследования. 2013. - № 8. - С.401.. На практике это реализовано в субъектах, где государственные программы привязаны к министерствам и департаментам, являющимся главными распорядителями бюджетных средств.

На наш взгляд, важно отметить тот факт, что «программное бюджетирование изменяет не только способ представления расходной части бюджета, но и поведение всех участников бюджетного процесса» Шаш Н.Н., Бородин А.И., Татуев А.А. Проблемы перехода на программный бюджет: новые вызовы бюджетной политики России. 2013. - С.146.. Это опирается, с одной стороны, на существенное повышение самостоятельности ответственных исполнителей, с другой - на повышение их ответственности, что требует выстраивания обоснованных «цепочек» ответственности Там же, с.147., связывающих по вертикали и горизонтали всех участников бюджетного процесса не только в части решаемых ими задач, но и ответственности за результаты их деятельности. В связи с этим Н.И. Селиверстова особое внимание уделяет вопросам ответственности органов исполнительной власти и непосредственно исполнителей за результаты реализации государственных программ. В частности, она отмечает, что «непродуманная система оценки и контроля госпрограмм на всех стадиях являются препятствием для формирования и реализации современных российских госпрограмм». В качестве решения этой проблемы, по ее мнению, при заимствовании западных образцов в большей степени необходимо учитывать отечественную практику, что должно «позволить наименее безболезненно и успешно переориентировать государственное управление на новый формат». В качестве практических шагов она предлагает «законодательно закрепить норму о персональной ответственности за каждым структурным элементом государственных программ; организовать обучение сотрудников …; усовершенствовать систему оценки государственных программ» Селиверстова Н.И. Оценка государственных программ Российской Федерации как компонента государственного стратегического управления // Ars administrandi. 2014. - N 3. - P.19.. При этом при адаптации используемых на федеральном уровне программных инструментов к уровню регионов значение учета их национально-культурных и социально-экономических особенностей приобретает особое значение.

Эти процессы находят свое отражение и в тенденциях развития законодательства, регулирующего межбюджетные отношения. В частности, Основными направлениями бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов предполагается возврат средств субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, в случае если субъектом Российской Федерации не выполнены условия предоставления субсидий или не достигнуты значения показателей результативности их использования Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. - http://www.minfin.ru/common/UPLOAD/library/2014/07/main/ONBP_2015-2017.pdf .

Целью нашего исследования, основные результаты которого и представлены в данном докладе, являлось обобщение и выделение особенностей, применяющихся в различных регионах методов оценки эффективности реализации государственных программ.

В течение последних четырех лет накоплен достаточно широкий опыт оценки программ, который представляет как научный, так и практический интерес.

Большинством регионов в период 2013-2014 гг. были разработаны методики оценки эффективности государственных программ. Правовую и методическую основу этих документов составлял ряд нормативных актов, основными из которых являются постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», содержание которого получило реализацию в приказе Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 ноября 2013 г. № 690 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

Оценка программ является для большинства регионов России относительно новым инструментом реализации государственной (региональной) политики. Этим можно объяснить такое разнообразие подходов и методик решения этой задачи.

Применяющиеся методические подходы различаются по следующим параметрам:

- орган власти, утвердивший методику;

- исполнительный орган власти, ответственный за оценку программ;

- методические подходы к оценке государственных программ;

- качественные оценки государственных программ;

- применение показателей оценки степени достижения целей и задач;

- использование оценки мероприятий в составе государственных программ;

- применение оценки размеров расходов и их эффективности;

- наличие оценки финансовых источников реализации программ;

- эффективность реализации программ;

- использование оценки качества управления программами;

- учет информационной открытости программ;

- учет последствий, факторов и т.п.

Выполненный анализ методик оценки государственных программ регионального уровня, представленных на официальных сайтах исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации позволил нам выделить следующие основные подходы.

Во-первых, подход, в рамках которого оценка эффективности государственных программ опирается на расчет интегрированного показателя, отражающего эффективность реализации программ. Такой подход используется почти в 65% проанализированных субъектах. При этом более 50% из них для расчета интегрированного показателя применяют балльную оценку, а четверть - учитывают значимость (веса) конкретных критериев достижения целей или мероприятий.

Во-вторых, подход, включающий в оценку эффективности государственных программ оценку достижения отдельных целей, не сводя их общему интегрированному показателю. Такой подход применяется в 30% регионов (Вологодская, Мурманская, Нижегородская области и другие). Следует отметить, что данный подход отличается от предыдущего не только отказом от использования интегрированного показателя, но и, как следствие, разделением государственных программ по группам и построением рейтингов по степени достижения целевых показателей.

В-третьих, подход, опирающийся на прямой расчет бюджетной, социальной и экономической эффективности государственных программ, применяющийся в Республике Татарстан и Ростовской области.

Кроме того, в методиках по оценке госпрограмм Владимирской и Ивановской областей и Республике Якутия (Саха) отмечена необходимость оценки бюджетного и социального эффектов от реализации мероприятий в отчетном году. государственный программа регион эффективность

Общим для всех подходов является используемый принцип оценки, заключающийся в соотношении фактически достигнутых целевых показателей (индикаторов) или расходов бюджета к плановым.

Качественные критерии при оценке государственных программ используются только 22% всех регионов, остальные ограничиваются количественными. Такая ситуация объясняется: во-первых, сложностью формализации качественных показателей при составлении рейтингов эффективности реализации государственных программ; во-вторых, использованием качественной оценки государственных программ в основном на стадии их разработки и согласования.

При качественной оценке учитываются:

- соответствие цели государственной программы стратегиям (13,5% всех методик): Владимирская область, Республики Ингушетия, Чувашская Республика, Республика Якутия и др.;

- соответствие цели государственной программы приоритетам федерального уровня (10,8%): Владимирская область, Республики Ингушетия, Чукотский автономный округ;

- уровень проработанности показателей (индикаторов) цели (8,1%): Республики Ингушетия, Карелия и Ханты-Мансийский АО;

- оценка формулировки целей и задач (5,4%): Тверская область и Республика Ингушетия;

- степень охвата программными мероприятиями проблемного направления: определенной группы населения и (или) территории, и (или) хозяйствующих субъектов, и (или) иных проблемных областей (по приоритетности) (5,3%): Республика Ингушетия и Рязанская область.

Показатели оценки степени достижения цели и задач реализации государственных программ в различных вариантах присутствуют практически во всех методиках. Основные отличия здесь касаются учета: во-первых, степени достижения целевых показателей подпрограмм (что встречается в 42% всех регионов); во-вторых, динамики изменения целевых показателей по подпрограммам и программе в целом (10,5% всех регионов). Последний показатель характеризует общий тренд реализации государственной программы, что имеет существенное значение для выработки рекомендаций в сфере государственного регулирования, привлечения дополнительных ресурсов и т.п.

Особое место в оценке государственных программ в 53% регионов занимают мероприятия, которые являются их основой. Так, уделяется особое внимание в части оценки степени выполнения мероприятий (42% методик), а также оценки: корректности формулировок (Тверская область), степени своевременности и достаточности выполнения (Владимирская, Рязанская области, Хабаровский край, Ханты-Мансийский АО), сравнения эффективности с предыдущим периодом (Курганская область).

В 90% регионах при оценке программ анализируются расходы на их реализацию, включая: отношение фактических затрат к плановым (84% регионов); уровень эффективности реализации программ (50% регионов) как отношение степени достижения целей (мероприятий, подпрограмм и программ) к степени фактического выделения финансирования к плану, а также оценку динамики выполнения целевых показателей (Тамбовская область), экономии бюджетных средств (Тамбовская область) и качества управления финансовыми средствами (Рязанская область).

Следует отметить, что 13% регионов в методиках оценки эффективности реализации государственных программ учитывают объем привлеченных средств из федерального и местных бюджетов, внебюджетных источников, их структуру и динамику по сравнению к предшествующему периоду (Владимирская и Рязанская области, Республики Ингушетия, Якутия (Саха). Показателю привлечения дополнительных средств придается все большее внимание, что объясняется дефицитом региональных бюджетных средств.

В Республике Татарстан и Ростовской области оценка государственных программ включает расчет бюджетной, экономической и социальной эффективностей, что, однако, не исключает оценку степени достижения целей программ, подпрограмм и мероприятий. Данный подход пока не получил широкого распространения в других субъектах Федерации, хотя в методиках Республики Якутии (Саха), Владимирской и Ивановской областей содержится положение о необходимости учета бюджетного и социального эффектов от реализации мероприятий в отчетном году.

В 18% всех регионов при оценке программ учитываются показатели качества управления подпрограммами и программами (Ставропольский край, Республики Ингушетия и Карелия, Якутия (Саха), Тамбовская область и др.). В 5% регионов проводится оценка деятельности ответственных исполнителей (Республика Чувашия и Республика Коми). Где-то учитывается количество изменений, внесенных в текст программы; своевременное представление отчетности (Тамбовская область) и т.п. Главная проблема учета этих показателей состоит в сложности их включения в интегрированный показатель эффективности реализации программ и низкая степень объективности.

В Тамбовской области и Ханты-Мансийском АО наряду с представленными выше подходами делается попытка учета информационной открытости содержания государственных программ и оценки эффективности их реализации путем включения показателей:

- доступности информации о реализации государственной программы;

- обсуждения реализации государственной программы на заседаниях общественных советов;

- проведения оценки регулирующего воздействия государственной программы, затрагивающей вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Результаты оценки реализации государственных программ, опирающейся на использование интегрированных показателей в большинстве регионов, позволяют ранжировать программы по степени их эффективности. При этом, как правило, применяется трехуровневая градация. Так, например, в Ненецком АО принято разделение на программы с высоким, удовлетворительным и неудовлетворительным уровнем эффективности; в Новосибирской области - на программы эффективные; недостаточно эффективные; неэффективные; в Республике Карелия - на программы с высокой эффективностью, достаточной эффективностью и низкой эффективностью; в Калужской области - с высоким, удовлетворительным и неудовлетворительным уровнем эффективности. В Республике Бурятия выделяются пять уровней эффективности программ: высокоэффективная, эффективная, недостаточно эффективная, низкоэффективная, неэффективная.

Кроме того, в некоторых регионах программы ранжируются по динамике изменения эффективности. Так, в Забайкальском крае по результатам оценки эффективности государственной программы составляется рейтинг эффективности реализации государственных программ по следующим признакам: эффективность государственной программы снизилась по сравнению с предыдущим годом; эффективность государственной программы находится на уровне предыдущего года; эффективность государственной программы повысилась по сравнению с предыдущим годом.

В отдельных регионах, например, в Курганской области, используется смешанная градация, опирающаяся на оценку как степени эффективности программ, так и ее динамику за отчетный период. В частности, используется пять уровней градации программ: ожидаемая эффективность достигнута; ожидаемая эффективность не достигнута; эффективность снизилась по сравнению с предыдущим годом; эффективность находится на уровне предыдущего года; эффективность повысилась по сравнению с предыдущим годом.

Таким образом, анализ методического инструментария оценки эффективности государственных программ показал, что все регионы можно условно разделить на две группы. К первой можно отнести регионы, где органы власти достаточно формально относятся к решению этой задачи и по существу копируют положения методических рекомендаций, разработанных Министерством экономики Российской Федерации. К этой группе можно отнести Волгоградскую, Калужскую и Оренбургскую области, республики Алтай и Калмыкию и др. Ко второй группе можно отнести регионы, которые наряду с традиционными методами используют оригинальные подходы, собственные показатели и критерии оценки. В первую очередь, к этой группе относятся Республика Татарстан и Ростовская область, которые при оценке государственных программ используют показатели социальной, экономической и бюджетной эффективности; Ставропольский край - показатели качества управления программами и подпрограммами; Владимирская, Тамбовская и Рязанская области, республики Ингушетия и Якутия (Саха) - показатели, характеризующие привлечение средств из федерального, местных бюджетов и внебюджетных источников.

В целом, можно отметить две основные тенденции развития подходов к оценке эффективности реализации государственных программ. К первой можно отнести формирование подходов, опирающихся преимущественно на количественные методы оценки, ко второй - сочетающих количественные и качественные методы оценки.

Следует отметить, что в большинстве регионов методики не содержат рекомендаций органам власти в случае существенного отклонения итоговых показателей реализации программ от целевых. Такая ситуация не способствует практическому использованию результатов оценки программ.

В заключении отметим, что компаративный анализ и обобщение процессов адаптации государственных программ как нового инструмента публичной политики органами власти субъектов Федерации позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, внедрение и реализация государственных программ на региональном уровне публичного управления представляет собой сложное переплетение административных, политических, экономических процессов, протекающих в регионах с различной и изменяющейся скоростью и часто в различных направлениях.

Во-вторых, процессы институционализации инструментов публичной политики в регионах, как правило, одновременно протекают в четырех основных направлениях:

- отражающее вертикальный характер отношений: заимствование норм из аналогичных, регламентирующих, методических и иных документов, а также анализ и обобщение опыта функционирования аналогичных институтов федерального уровня;

- отражающее межрегиональный характер отношений: заимствование норм из аналогичных, регламентирующих, методических и иных документов, а также анализ и обобщение практики применения функционирования аналогичных институтов, функционирующих в других регионах России;

- отражающее использование опыта других стран, что на практике в значительной степени затруднено вследствие существенно различающихся их политических, административных, экономических и социальных условий, а также национально-культурных традиций;

- опирающееся на анализ и обобщение собственной практики применения соответствующих институтов, что возможно только спустя некоторый промежуток времени.

В-третьих, в отдельных случаях можно наблюдать уникальные явления, когда региональные органы власти принимали нормативные и правовые акты, дающие определение государственных программ, регламентирующие их разработку и оценку до принятия аналогичных актов федеральными органами власти. Это явление нами определено как опережающее развитие публичных институтов.

При этом по нашему мнению:

- модернизации правовой и нормативной базы недостаточно для успешного перехода на программный бюджет, так как наряду с институциональными, действует широкий круг административных, политических, социальных, экономических и финансовых факторов, которые традиционно имеют разнонаправленный характер;

- при переводе органов государственной власти на программный бюджет изначально должно быть уделено внимание таким важнейшим институтам как целеполагание и оценивание результатов реализации политик и программ;

- внедрение государственных программ непосредственно связано, с одной стороны, с повышением самостоятельности ответственных исполнителей, с другой - с повышением их ответственности, что требует выстраивания обоснованных «цепочек» ответственности, связывающих по вертикали и горизонтали всех участников бюджетного процесса не только в части решаемых ими задач, но и в ответственности за результаты их деятельности;

- необходим учет накопленного в течение десятилетий опыта применения программно-целевого подхода в региональном развитии и практики внедрения государственных программ в регионах России.

Размещено на Allbest.ru