Состояние, цели, механизмы стратегического планирования российской экономики

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОСТОЯНИЕ, ЦЕЛИ, МЕХАНИЗМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ

Райзберг Б.А. д.э.н., профессор, гл.н.с. Института макроэкономических исследований

экономика стратегический план модернизация

Описанию самых разных представлений о сущности и проблемах стратегического планирования на макроэкономическом и микроэкономическом, государственном и корпоративном уровнях посвящены десятки книг, сотни публикаций в журналах и сборниках научных работ. Между тем, даже в восприятии, понимании таких ключевых понятий, категорий как «стратегическое планирование», «стратегическое управление», «стратегические решения», «стратегические цели и задачи» сохраняются размытость, неопределенность, противоречивость толкования. Трудно судить о реальном состоянии, накопленном в отдельных странах опыте стратегического социально-экономического планирования в масштабе государства, регионов, отраслей, так как публикуемые сведения разрознены, не систематизированы, не позволяют прийти к однозначным выводам.

Достаточно очевидно, что теория, методология, организация процессов стратегического планирования, создание действенных механизмов разработки и осуществления стратегических планов находятся пока в стадии формирования во всем мире. Видимые успехи, достижения в этой области относятся ко второй половине прошлого века, когда было в значительной степени освоено программно-целевое планирование и бюджетирование в отраслях военно-промышленного комплекса США и в ходе разработки перспективных планов, целевых комплексных долгосрочных программ и проектов в Советском Союзе.

В остальном социально-экономическое стратегическое планирование ограничивалось воплощаемыми в национальные, международные социальные, научно-технические, технологические проекты творческими замыслами крупных корпораций. В случае успешной реализации подобных проектов их результатами становились мировые достижения в области атомной энергетики, ядерных вооружений, информационных технологий, ракетной техники, биотехнологий, освоения космоса. Элементы стратегического подхода нашли отражение в бизнес-планировании, ориентированном на конкуренцию, проникновение на новые рынки.

Специфична характеризуемая подъемами и спадами историческая картина изменения состояния стратегического планирования российской экономики во второй половине XX - начале XXI века. В советский период российской истории годовое и пятилетнее государственное планирование экономического и социального развития на федеральном, региональном, отраслевом уровне считалось незыблемым, объективным законом, было закреплено Конституцией страны. Предпринимались многократные попытки построения и принятия долгосрочного пятнадцатилетнего плана, замыкающего систему планов, состоящую из краткосрочного годового, перспективного пятилетнего и долгосрочного, который и должен был стать по существу стратегическим планом наряду с намеченной долговременной программой научно-технического прогресса. Но принять долгосрочный государственный план развития советской экономики так и не удалось.

Трудно понять и логично, убедительно объяснить, почему в ходе рыночных преобразований девяностых годов был скоропалительно, в качестве одной из первых реформ ликвидирован главный штаб государственного народнохозяйственного планирования, известный под названием Госплан. И это в период, когда практически во всех капиталистических странах с рыночной экономикой развивалось и укреплялось индикативное планирование в масштабах всей экономики страны. Узколобые «рыночники» либерального толка то ли по недоумию, то ли в рыночном угаре пренебрегли бесспорным, на наш взгляд, положением, что планирование в той или иной форме органично присуще любому общественно-политическому, экономическому строю, каждой системе хозяйствования. Ходкое в то время утверждение «либо план, либо рынок, нельзя быть полубеременной» способно служить разве что образцом безграмотности, невежества, профанации. Следуя подобному постулату Россия, переходя от централизованно планируемой к рыночной экономике, должна была целиком отказаться от планирования, полностью доверившись рынку как инструменту глобального регулирования экономических и социальных процессов. К счастью этого не случилось, да и не могло случиться, ибо согласно мировому опыту и логике управления современная экономика не может быть ни чисто рыночной, ни чисто плановой, а должна сочетать в разумной мере оба начала, то есть приобретать облик смешанной экономики.

В России девяностых годов прошлого века ликвидация Госплана сопровождалась поспешной ваучерной приватизацией, захватом и дележом государственной собственности удачливыми дельцами, возникновением непривычных, нецивилизованных рыночных отношений. Укоренившееся в советский период государственное планирование частично сохранилось на уровне федеральных министерств и ведомств, региональных органов управления, но во многом лишилось директивно-установочного и, тем более, стратегического характера. В то же время надежды на управление экономикой со стороны так называемой «невидимой руки» рынка явно не оправдывались, рыночные провалы следовали один за другим, экономика подверглась глубокому спаду.

В течение довольно продолжительного периода, с 1990 по 1995 год в постперестроечной России имело место «бесплановое» управление экономикой при сохранении элементов бюджетного, банковского, налогового, ценового регулирования, закрепленных новой Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ. Но затем высшие органы законодательной и исполнительной ветвей государственной власти отважились частично восстановить и законодательно подкрепить планирование в национальном масштабе, представив его в форме прогнозирования и целевых общегосударственных программ, разрабатываемых и утверждаемых на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Основополагающим законодательным актом, регулирующим управление перспективным социально-экономическим развитием России, стал Закон от 20 июля 1995 года №115 ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Этому Закону в его весьма краткой форме, умещающейся на паре страниц печатного текста, оказалась уготовленной долгая жизнь; он просуществовал до 2014 года, будучи частично измененным, откорректированным.

Длительный период существования и формального действия упомянутого Закона вовсе не свидетельствует о его совершенстве и открытии им эры стратегического планирования российской экономики. Предусмотренная Законом о государственном прогнозировании и социально-экономических программах схема макроэкономического прогнозирования, программирования, бюджетирования и ее документальное оформление оказались трудно исполнимыми. Сказались несовершенство научно-методической базы и организации процессов разработки среднесрочной программы социально-экономического развития, федеральных целевых программ, государственного бюджета, усугубляемые внесением непрерывных изменений в ранее установленные правила, нормы, показатели. Название и текст Закона были ограждены от употребления терминов «план», «планирование», «стратегическое планирование» дабы избежать упреков со стороны иностранных и народившихся российских почитателей рыночной системы.

В итоге реальная практика макроэкономического, государственного управления решением самых значимых, крупномасштабных, долговременных социально-экономических проблем, относящихся к области стратегического планирования, не вошла в русло мер, действий, политики, предписанных принятым в 1995 году и несколько трансформированным затем Законом о прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации. Понадобилось затратить много лет и приложить множество усилий со стороны научных организаций и аппарата государственного управления, предложить несколько отвергнутых проектов, чтобы принять принципиально обновленный Закон о стратегическом планировании в 2014 году. Увы, как следует из последующего повествования, и эти шаги нельзя признать существенным продвижением к освоению стратегического планирования российской экономики. Еще до принятия специального закона о стратегическом планировании в Российской Федерации были сделаны заслуживающие быть отмеченными значимые шаги в направлении укрепления позиций стратегического планирования, фиксированные в нормативно-правовых актах федерального уровня. Органами государственного управления на макроэкономическом уровне предпринимались множественные усилия, направленные на выработку базисных, концептуальных положений стратегии социально-экономического развития на длительную перспективу и адекватной этой стратегии текущей политики в экономике и в социальной сфере. Центральным стратегическим документом этого вида стала Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Правительством в 2008 году, образовавшая по сути самый крупный и обстоятельный документ, содержащий изложение стратегии на ближнюю и отдаленную перспективу.

В ходе всестороннего обсуждения Концепции в институтах Российской академии наук, в вузах экономического профиля были высказаны критические замечания и предложения о внесении дополнений и изменений в принятую редакцию. Отдельные положения Концепции развиты, дополнены, конкретизированы в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и в указах Президента о мерах по активизации социальной политики и основных направлениях совершенствования системы государственного управления, принятых в 2012 году. События последних лет вынуждают откорректировать некоторые целевые индикаторы и передвинуть намеченные Концепцией сроки их достижения.

В соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» Правительством РФ выработана и утверждена в 2011 году Стратегия инновационного развития России на период до 2020 года. В соответствии со Стратегией надлежит преобразовать структуру, материально-техническую и технологическую базу производства с учетом достижений отечественной и мировой науки, инновационных прорывов. Пока в этом направлении сделаны только первые шаги, достигнуты лишь локальные результаты.

Точкой апогея модернизации системы управления российской экономикой, придания ей стратегической направленности, призван стать принятый в 2014 году внушительный по объему содержащейся в нем информации Федеральный закон «О стратегическом планировании». Несмотря на многолетний срок подготовки этого Закона и предварившего его принятие рассмотрения проекта в нескольких вариантах завершающая редакция этого принципиально важного и значимого законодательного акта была принята наспех.

Весьма обстоятельный закон, призванный обеспечить переход к стратегическому планированию в масштабе всей экономики страны, сфер, отраслей, регионов, сочетающий планирование на федеральном, региональном, местном уровнях, предусматривающий обновление структурных элементов системы перспективного планирования на долгосрочный период, представлен в виде весьма общих, недостаточно конкретных положений и мер, что, несомненно, затрудняет его практическое применение. Для реализации установленных норм закона о стратегическом планировании, как следует из заключительных положений, содержащихся в статье 47 Закона, необходимо было еще в 2015 году выработать и ввести в действие целый ряд дополнительных нормативно-правовых актов, выпустить разъясняющие и уточняющие документы. План подготовки таких материалов был принят Правительством России, но его исполнение затянулось и не завершилось в намеченные сроки. Уже только по этой причине можно предположить, что Федеральный закон «О стратегическом планировании» вряд ли будет реально задействован в ближайшие годы.

Еще более поразителен тот факт, что выход Закона о стратегическом планировании не сопровожден созданием научно-методических, организационных основ такого планирования в тех специфических условиях, которые возникли в России. В самом Законе организационно-технологическая, функционально-структурная схема разработки системы планов и мониторинга процесса его выполнения не приведена. В советской практике перспективного народно-хозяйственного планирования предусматривался и практически осуществлялся выпуск периодически обновляемых «Методических указаний к разработке государственных планов экономического и социального развития», оформляемых в виде книги объемом около 800 страниц мелкопечатного текста. Методические указания, выпускаемые Госпланом, содержали подробные сведения о структуре плана, содержании его разделов, используемых плановых показателях и способах их определения, расчета. К сожалению, творцы Закона о стратегическом планировании вообще обошли стороной проблему выпуска методических рекомендаций.

На наш взгляд, полноценная, успешно функционирующая система стратегического планирования требует создания и должна включать в свой состав центральный государственный, правительственный орган, аналогом которого в советской экономике был Госплан. Необходимость воссоздания подобного органа государственного стратегического планирования назрела. Реализовать базисные положения Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» без трансформации структуры федеральных органов государственного управления вряд ли возможно.

Универсальным инструментом перспективного стратегического планирования, широко применяемым в России и в других экономически развитых странах, стали целевые социально-экономические программы, разрабатываемые и используемые на уровне федеральных, региональных, отраслевых органов управления экономикой и социальной сферой. Такие программы, представляющие совокупность целеориентированных, намечаемых к планомерному проведению, согласованных по содержанию и составу исполнителей, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами мероприятий, действий, многократно использовались как средство решения крупномасштабных, долговременных экономических и социальных проблем в советской и постсоветской России. Способность целевых программ становиться основной формой выражения и осуществления государственной стратегии подтверждена мировой практикой ряда стран, в число которых вошли страны с капиталистической, социалистической, рыночной, смешанной экономикой.

Богатый, представительный опыт программно-целевого планирования в нашей стране представлен набором, перечнем разных видов целевых программ, в который исторически вошли национальные проекты, федеральные целевые программы, региональные программы субъектов Российской Федерации, ведомственные (отраслевые) программы. В последующем, после принятия Закона о муниципальном управлении получили распространение муниципальные программы, разрабатываемые и реализуемые на уровне органов местного самоуправления, но разработка и реализация таких программ требует освоения. Особое место в системе целевых программ заняли научно-технические программы и инвестиционные проекты. Начиная с 2010 года, на вершину пирамиды целевых программ возведены государственные программы Российской Федерации.

Количество ежегодно действующих федеральных целевых программ, перечень которых постоянно дополнялся и изменялся, составило примерно 50 единиц, а доля расходов федерального бюджета на их реализацию приблизилась к 15%. Отметим, что в ряде крупных мировых держав, таких как США, Франция, Канада, использующих социально-экономические программы в качестве инструмента стратегического планирования, на долю государственных федеральных и региональных программ приходится до 40% средств федерального бюджета и в несколько меньшей степени расходуются средства региональных и местных бюджетов.

Существенные новшества, призванные по замыслу объединить программное и бюджетное планирование, внесены в организацию программно-целевого планирования в России в 2010 году, когда Правительством РФ была принята Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Во главу иерархии социально-экономических целевых программ были поставлены государственные программы Российской Федерации, потеснившие на второе место федеральные целевые программы, которые по новым правилам должны были становиться частью государственных. Свыше 40 государственных программ, вошедших в перечень, утвержденный Правительством РФ, были призваны воплотить ключевые направления реализации долгосрочной Стратегии социально-экономического развития России на период до 2020 года и последующие годы. Принятым в 2010 году Постановлением Правительства РФ установлено, что основная, определяющая часть расходов федерального бюджета должна направляться на выполнение государственных программ. Практически все ведущие федеральные министерства и отдельные ключевые ведомства были оснащены собственными государственными программами и назначены ответственными исполнителями государственных программ, а также вошли в состав соисполнителей.

Однако переход к системе государственных программ сильно затянулся, на него ушло более четырех лет. За это время сузились возможности бюджетного финансирования государственных программ при том, что в их перечень пришлось включить дополнительно программы освоения природных богатств и улучшения условий жизни населения отдаленных регионов России. Кроме того, обострение военно-политической ситуации в мире, возросшее давление на Россию со стороны ряда европейских стран и США посредством экономических санкций, снижение валютного курса рубля, падение мировых цен на углеводородное сырье породили изменение условий хозяйствования. Это неизбежным образом сказалось на целях и способах осуществления внутренней и внешней экономической стратегии России, отразилось на структуре, содержании, ресурсном обеспечении, сроках реализации государственных программ ввиду сузившихся возможностей бюджетного финансирования. С одной стороны, неизмеримо возросла роль обеспечения и укрепления устойчивости российской экономики в изменившейся экономической и политической ситуации, сохранения и наращивания требуемого уровня экономической и военной безопасности. Стратегическая важность этой цели исключительно велика, что предопределило необходимость выделения задачи обеспечения национальной безопасности и закрепления мер по ее укреплению Указом Президента РФ от 31.12.2015 года № 683 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации».

С другой стороны, необходимо использовать сузившийся потенциал экономических возможностей государства таким образом, чтобы неотложные цели достигались, настоятельные задачи решались с минимальным ущербом для населения, российских граждан, государственных программ, обладающих выраженной социальной ориентацией на удовлетворение непосредственных запросов и нужд жизнедеятельности.

Неблагоприятную экономическую ситуацию, сложившуюся в России, следует рассматривать как преходящую. Наблюдаемые отклонения от ранее установившихся параметров устойчивого развития представляют затухающие колебания. Наличие пульсаций не влечет за собой необходимость принципиального изменения целевых установок Стратегии социально-экономического развития страны, вытекающих из Конституции Российской Федерации, базисных положений долгосрочной концепции, большинства целей и задач, закрепленных в государственных программах. Возникшие проблемы не изменяют общий экономический курс, хотя и накладывают отпечаток на сроки достижения отдельных целевых рубежей, в связи с чем необходима периодическая коррекция государственных программ Российской Федерации.

Производя неизбежные сокращения бюджетных расходов, ассигнований на финансирование инфраструктуры, отраслей образования, здравоохранения, культуры, следует опираться на избирательный подход. Надо прежде всего обходить, избегать усечения видов, элементов затрат, способного подорвать экономическое будущее страны, народа, нанести непоправимый урон социально-экономическому потенциалу.

В условиях турбулентности, наряду с ранее выработанными долгосрочными целевыми ориентирами, в дополнение к ним возникают среднесрочные и текущие оперативные задачи, настоятельно требующие решения посредством осуществления специальных мер, применения нетривиальных способов и инструментов государственного антикризисного управления. Проведение таких мер также воплощает стратегический курс, но применительно к ним стратегичность предопределена не долгосрочностью программ преодоления возникших трудностей, а их принципиальной значимостью в решении исключительно важной проблемы возвращения на траекторию устойчивого развития в течение как можно более короткого периода времени. По мере преодоления возникших преград оперативные стратегические действия должны уступить место перспективным.

Стратегия выхода из ситуации, характеризуемой снижением темпов экономического роста, угрозой рецессии, падением курса рубля, несбалансированностью, дефицитностью государственного бюджета, уменьшающимися денежными доходами населения, недостаточными инвестиционными возможностями, не может быть сведена к проведению некоего универсального однократного действия, применению чудодейственной спасительной меры. Отдельно взятые изменение ставки рефинансирования, снижение кредитного банковского процента, переход к прогрессивной ставке подоходного налога или урезание заработной платы высокооплачиваемых государственных служащих сами по себе, не будучи сведенными в комплекс взаимосвязанных, согласованных мер, действий, не решают проблему восстановления траектории устойчивого развития, экономического роста. Наряду с использованием финансовых регуляторов столь же необходимы проведение структурных изменений, повышение ответственности, совершенствование организационно-правовых основ государственного управления экономикой и социальной сферой, повышение качества и эффективности управления, осуществление режима всемерной экономии государственных расходов и частичное переложение их на преуспевающих бизнесменов и богатые слои населения.

Многие страны, входящие в Европейский Экономический Союз, США, отдельные другие державы мира прибегли к оказанию давления на Россию в форме экономических санкций, в виде ограничения или запрета поставок товаров, создания затруднений в получении кредитов, предоставлении инвестиций, участии в совместных проектах, воспрепятствовании заграничным поездкам отдельным российским гражданам. Россия предприняла адекватные меры с тем, чтобы урон от санкций сказался для каждой из предпринимающих их сторон, хотя полная эквивалентность воздействий не может быть достигнута. Итоги 2015 года и состояние экономики в 2016 году позволяют считать, что наиболее болезненным образом реагирует на санкции финансово-банковский сектор.

Значительное число ученых-экономистов и политических деятелей распространяют, поддерживают мнение, что лучшим, действенным противовесом экономическим санкциям против России может и должно стать импортозамещение, рассматриваемое как универсальное средство освобождения экономики страны от внешней зависимости. Не подлежит сомнению то факт, что освоение отечественного производства товаров, работ, услуг адекватного или лучшего качества при более низких суммарных издержках ресурсов на производство и обращение продукта дает стране конкурентное преимущество, которым грех не воспользоваться. Вдобавок, к экономической выгодности присоединяется эффект достижения независимости. В этом смысле импортозамещение выглядит полезным и благостным для России, особенно в условиях возникшей напряженности внешних экономических связей. Однако осуществление повсеместного замещения импорта отечественными товарами, работами, услугами - дело не только трудное, но и не всегда целесообразное.

Как хорошо известно из психологии экономического поведения, любое действие оказывается рациональным до той степени, пока оно не выходит за разумные, обоснованные пределы, не доведено до крайнего состояния. Таким крайним состоянием экономики страны служит ее самоизоляция, приходящая в столкновение с объективной тенденцией глобализации мировой экономики, международного разделения труда. Для производства ряда товарных ценностей в России отсутствуют природно-экологические условия, экономические и финансовые ресурсы, технологии, оборудование, специалисты и воссоздать эти условия далеко не просто, а то и вовсе невозможно. Во всяком случае, на это необходимо слишком значительное время, измеряемое годами, тогда как потребители так долго ждать не желают.

В ряде случаев производство отдельных материально-вещественных, информационных, духовных продуктов, оказание услуг в самой стране оказывается намного более дорогостоящим в сравнении с импортом и тем самым экономически невыгодным, нецелесообразным. Играют роль также наличие и перенесение зарубежного опыта, поставки комплектующих частей сложной техники, что видно на примере развития российского автомобилестроения. Перекрытие пути материальным, финансовым, информационным потокам, движению человеческого капитала приводит к торможению международного научно-технического и технологического прогресса, распространения знаний и культуры. Это убытки, приносимые экономике вынужденным ипортозамещением, не обладающим заранее подготовленной почвой.

Как бы ни складывалась экономическая ситуация в стране под влиянием санкций со стороны взаимодействующих с Россией государств, формирование социально-экономической стратегии требует сопряжения программных (программно-целевых) и бюджетных разработок на макроэкономическом и других уровнях управления. Программно-целевое планирование в виде воплощения долгосрочной и среднесрочной системно организованной совокупности государственных программ должно согласовываться с программным бюджетированием в виде привязки структуры и величины бюджетных расходов к целям, задачам, мероприятиям программ. В этом состоит одна из самых масштабных, трудноразрешимых задач стратегического планирования на макроэкономическом уровне.

Достижение согласования, объединения программно-целевого планирования и бюджетирования представляет чрезвычайно сложную теоретическую, методологическую и организационную проблему. Первопричина затруднений, возникающих при состыковке государственных программ и бюджетов, состоит в том, что если программы составляются на период от пяти до пятнадцати лет, то бюджеты повсеместно разрабатываются на год или, в лучшем случае, на три года в погодовой разбивке. Предельно достигнутая в мировой практике длительность бюджетного периода достигает пяти лет, но при этом речь идет, скорее, о бюджетных прогнозах, а не о планах. В основу построения бюджетов положены балансово-нормативные расчеты, обладающие высокой чувствительностью к происходящим изменениям, и структурная политика, которая должна быть выработана на долгосрочную перспективу.

Бюджетные ассигнования на государственные социально-экономические программы чаще всего покрывают расходы только первой, начальной части выполнения программы, тогда как бюджетирование расходов последующей части ложится на плечи бюджетов будущих периодов, возможности которых при утверждении долгосрочной программы еще не известны, не закреплены законом об утверждении бюджета. В свете высказанного, усилия экономической науки и финансовой практики должны быть сосредоточены на освоении методологии и организации долгосрочного бюджетирования хотя бы в индикативной форме. Либо необходимо включать в бюджетные расходы гарантии бюджетного финансирования государственных программ, продолжительность которых превышает бюджетный период. А это привносит дополнительные методические и организационные сложности в и без того сложный процесс бюджетирования на федеральном уровне, переносимые на региональный и местный уровень.

Сопряжение программно-целевого стратегического планирования и бюджетирования предполагает также сближение структуры объектов стратегических планов, программ, с одной стороны, и объектов распределения бюджетных расходов, с другой. Иначе говоря, следует переходить к программной классификации и структуре статей бюджетных расходов и в то же время стремиться увязать структуру государственных программ со структурой органов государственного управления, придавая последней программные черты и признаки. В этом видится самая серьезная задача освоения и модернизации стратегического планирования на макроэкономическом уровне в России.

Размещено на Allbest.ru