В Федеральном законе "О государственном регулировании развития авиации" Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации". // СЗ РФ от 12 января 1998 г. N 2 ст. 226. дано такое определение АД: авиационная деятельность - организационная, производственная, научная и иная деятельность физических и юридических лиц, направленная на поддержку и развитие авиации, удовлетворение нужд экономики и населения в воздушных перевозках, авиационных работах и услугах, в том числе на создание и использование аэродромной сети и аэропортов, и решение других задач.

Анализ этого определения АД показывает, что:

1) Объектом АД названа авиация В соответствии с Федеральным законом РФ от 8. 01.1998 года №10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" под авиацией понимается:

государственная авиация, гражданская авиация, экспериментальная авиация;

авиационная промышленность - отрасль промышленности, в которой осуществляются разработка, производство, испытания, ремонт и утилизация авиационной техники;

авиационная инфраструктура - аэродромы, аэропорты, объекты единой системы организации воздушного движения, центры и пункты управления полетами летательных аппаратов, пункты приема, хранения и обработки информации в области авиационной деятельности, объекты хранения авиационной техники, центры и оборудование для подготовки летного состава, другие используемые при осуществлении авиационной деятельности сооружения и техника и

единая система организации воздушного движения. .

2) АД является организационная, производственная, научная и иная неконкретизированная деятельность.

3) АД может осуществляться как физическими, так и юридическими лицами. Недостатком является отсутствие причисления государства - Российской Федерации к осуществляющим АД субъектам.

4) АД удовлетворяется поддержка и развитие авиации, нужды экономики и населения в воздушных перевозках, авиационных работах и услугах, а также создание и использование аэродромной сети и аэропортов, и решаются другие задачи. То есть АД является как создание АП, так и его эксплуатация.

5) Предметом АД являются общественные отношения, возникающие между субъектами АД и потребителями воздушных перевозок, авиационных работ и услуг, осуществляемых с помощью авиации (АП).

АД включает целый комплекс действий и отношений в связи с процессами создания (включая научные исследования и разработку), производства, эксплуатации и целевого использования АТ. Таким образом, АД представляет собой сложное комплексное явление общественной жизни. Это весьма весомая, критически важная (для нужд обеспечения национальной безопасности) часть деятельности государства (Российской Федерации), юридических и физических лиц, государственных и экономических институтов.

Понятие "авиационная деятельность" тесно связано с понятием "авиационный потенциал". Потенциал - это ресурсы. Потенциал - это статика, это статическое состояние объектов его составляющих. Если придать ему (потенциалу) динамику, то это уже будет деятельность. Статические объекты потенциала перейдут в (динамические) субъекты деятельности.

АД может быть представлена в виде системы элементов - субъектов АД (взаимодействующих между собой и имеющих разные, часто противоположные или взаимоисключающие, интересы) классифицированных по различным основаниям. Так, АД объединяет следующие основные функциональные и организационно-хозяйственные структуры, предметно ориентированные на АТ различного назначения, включая:

- авиационно-промышленный комплекс или авиационная (авиастроительная) промышленность (основная функция - воспроизводство АТ военного и гражданского назначения, включая разработку, производство и поддержку эксплуатации);

- федеральные органы исполнительной власти, использующие АТ, входящую в состав государственной авиации (основная функция - обеспечение национальной, и главным образом, военной безопасности страны);

- воздушный транспорт (основная функция - предоставление транспортных услуг физическим и юридическим лицам, т.е. транспортировка пассажиров и грузов);

- потребители транспортных услуг (государство, физические и юридические лица);

- организации, обеспечивающие безопасное и эффективное применение АТ.

Перечень субъектов АД можно переформулировать в виде:

- авиационный потенциал, разделенный по элементам и по организационно-функциональным формам;

- государство - Российская Федерация (Украина);

- органы государственного управления АД;

- ведомства, использующие авиацию для выполнения своих функциональных обязанностей;

- потребители авиационных услуг Потребители авиационных услуг в данном случае, рассматриваются как субъект, формирующий спрос на авиационные услуги. ,

в том числе международные: регулирующие органы, хозяйствующие субъекты и потребители.

Таким образом, авиационная деятельность - это деятельность субъектов по эффективному использованию авиационного потенциала в интересах потребителей. Эффективное использование авиационного потенциала, с точки зрения государства, - это государственное управление (регулирование), направленное на поддержание, сбалансированное развитие и, повторимся, эффективное использование всех компонент авиационного потенциала. Государственное управление заключается в применении к управляемому объекту экономических и организационных механизмов регулирования.

Проблемы взаимодействия между субъектами авиационной деятельности (основными компонентами авиационного потенциала)

Субъекты АД на внутригосударственном уровне относятся к отдельным отраслям (ФОИВ), которые в рамках своей ответственности разрабатывают стратегические документы своего развития. В авиастроении России в настоящее время реализуется Стратегия развития авиационной промышленности на период до 2015 года, в которой определены стратегические цели и основные задачи развития российского авиастроения на период до 2015 года и разрабатывается государственная программа Российской Федерации "Развитие авиационной промышленности" на 2013-2025 годы. В Минобороны России - Государственная программа вооружения на 2011-2020 годы, в Минтрансе - Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года.

Субъекты АД имеют собственные системы целеполагания и стратегии развития. Взаимоотношения между большинством из них в своей основе носят рыночный характер в виде отношений производитель-потребитель (заказчик-исполнитель, поставщик). Отношения между федеральными структурами (Минобороны России, МЧС России и другими силовыми ведомствами), связанными с государственной авиацией, и авиационно-промышленным комплексом представляют собой в общем случае отношение единственного заказчика и потенциально множества предприятий авиационной промышленности (и ОПК в целом) - поставщиков (хотя практически во многих случаях поставщик военной продукции также единственен), в гражданской сфере - имеется множество потребителей и множество производителей продукции (в общем случае отечественных и зарубежных).

Системный анализ - основной метод исследования - предполагает рассмотрение организационно-хозяйственных субъектов как системы, т.е. совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих элементов - подсистем, имеющей вход - ресурсы, выход - результат (цель), связь с внешней средой, прямую и обратную связь. При системном подходе главным является рассмотрение организационно-хозяйственного (экономического) субъекта как части внешней среды. При этом пространство деятельности субъектов включает элементы как внутренней, так и внешней среды.

Внутренняя среда функционирования субъектов определяется множеством составляющих, включая набор ключевых процессов и элементов организации (видов бизнеса), состояние которых в совокупности определяет тот потенциал и те возможности, которыми располагает соответствующий субъект. Среди факторов, определяющих внутреннюю среду, следует отметить:

? маркетинговые (репутация продукции, рыночная доля, качество продукции, производственные издержки и т.п.),

? финансовые (уровень прибыльности, финансовая стабильность, рентабельность инвестиций, цена акций и др.),

? производственные (уровень НИОКР и инноваций, возможности своевременных поставок, состояние основных фондов, резервы производственных мощностей, использование современных технологий) и

? кадрово-организационные (организация и кадры, квалификация персонала и руководителей) факторы.

Параметры внешней среды, в рамках которой реализуются отношения между субъектами авиационной деятельности, задаются государством посредством установления экономических, нормативных и правовых механизмов. Особо велика роль государства в переходных условиях, которое, кроме отмеченных, может использовать и административный ресурс.

С другой стороны, внутренняя конкуренция (борьба за государственные ресурсы) субъектов отражает один аспект проблемы, особое значение приобретает межгосударственный уровень конкуренции на рынках авиационной техники, рынках предоставления транспортных услуг с крупнейшими производителями гражданской и боевой авиации, авиакомпаниями. Для государственной авиации - обеспечение военно-стратегического баланса в мире. Практически все субъекты АД России: авиационная промышленность, государственная авиация и воздушный транспорт в стратегиях позиционируются на мировом уровне (мировых рынках) в качестве крупного центра в своей сфере, наряду с США и Западной Европой, в значительной степени обладая достаточно высоким потенциалом и ключевыми компетенциями в соответствующих областях АД.

В настоящее время существует межведомственное соперничество участников АД в отношении государственной поддержки, приоритетов и объемов бюджетного финансирования (общий объем которого объективно ограничен). Для исключения противоречий необходимо формирование единой государственной политики в области АД и соответствующих механизмов, направляемых на решение общегосударственных задач, в том числе концентрации государственных ресурсов (в том числе финансовых) на приоритетных направлениях развития государства в целом и создания законодательной основы для долгосрочного целевого развития. Государство заинтересовано в согласованном развитии всех субъектов АД, выдвигая свое долгосрочное видение их развития, в том числе представление об их месте в структуре государства и экономике, выдвигая общие социально-экономические приоритеты. Государство выступает как законодательный и распорядительный орган, как заказчик услуг, связанных с АД, как хозяйствующий субъект (в различных видах авиационной деятельности) и как субъект, получающий выгоды от АД в целом в виде дохода на акции, налогов, платежей и т.п.

Цели государства по отношению к АД состоят в создании условий и структуры ее субъектов, которые бы гарантировали:

? государственный суверенитет и территориальную целостность,

? военную безопасность государства (в той мере, которая связана с военной авиацией и ее системами вооружения),

? эффективно функционирующую инфраструктуру авиаперевозок, как одну из основ обеспечения конституционной целостности государства (территориальной связности субъектов Российской Федерации) и важный экономический инструмент транспортной инфраструктуры государства,

? национальную авиационную промышленность, создающую материальную основу решения этих задач, а также промышленного (в т. ч. инновационного) и экономического могущества государства.

Анализ эффективности системы управления развитием российской авиационной промышленности

Сопоставление фактически достигнутых результатов развития российского гражданского авиастроения и плановых показателей, заложенных в основных программных документах (в частности, в Стратегии развития авиационной промышленности на период до 2015 года), позволяет утверждать, что ожидаемые результаты развития отрасли не достигнуты даже в удовлетворительной степени. В тексте ФЦП "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года" после ее корректировки по итогам первого этапа указано, что бюджетные ресурсы, израсходованные на первом этапе, "не дали ожидаемого результата в форме массового вывода на рынок новых конкурентоспособных образцов авиационной техники". Производство новой гражданской авиатехники остается штучным даже в текущем 2012 г.

Стратегией развития авиационной промышленности на период до 2015 года были определены основные задачи развития отрасли. В частности, задачей № 2 Стратегии предусмотрено формирование новой организационной системы российской авиационной промышленности и управления созданием конкурентоспособной продукции. При этом установлено, что система управления авиационной промышленностью включает в себя корпоративное звено, а также звено государственного управления, реализующего функции государственного заказчика и собственника государственных активов.

Стратегией была определена необходимость объединения авиастроительных активов в ограниченное число достаточно крупных компаний-производителей финальной продукции (самолетостроительной, вертолетостроительной, моторостроительной и т.п.). Согласно Стратегии, создание таких интегрированных структур позволяет делегировать им функции хозяйственного управления и рационализировать функции государственных органов, усилив их нормативное и регулирующее влияние на отрасль. На данный момент создание таких интегрированных структур практически завершено. Интегрированная структура ОАО "Объединенная авиастроительная корпорация" объединила сборочные самолетостроительные заводы и предприятия-разработчики самолетов. Интегрированная структура ОАО "Вертолеты России" объединила сборочные вертолетостроительные заводы и предприятия-разработчики вертолетов. Интегрированная структура ОАО "Управляющая компания "Объединенная двигателестроительная корпорация" является дочерним предприятием ОАО "ОПК "Оборонпром", она объединила сборочные двигателестроительные заводы и предприятия-разработчики авиационных двигателей. При этом ОАО "Вертолеты России", ОАО "ОПК "Оборонпром", а также приборостроительные компании и ряд металлургических компаний, производящих авиационные сплавы, принадлежат ГК Ростехнологии.

В итоге сложилась следующая ситуация: разработка стратегий развития российского гражданского самолетостроения, фактически, делегирована ОАО "ОАК", двигателестроения - ОАО "УК "ОДК", вертолетостроения - ОАО "Вертолеты России". Проанализируем основные проблемы и противоречия, связанные с передачей функций разработки основополагающих программных документов отрасли интегрированным холдинговым структурам, контролирующим отдельные подотрасли.

Прежде всего, имеет место явное нарушение основополагающих принципов государственного управления. Происходит смешение функций планирования и контроля, поскольку формирование государственной политики, фактически, поручается коммерческой компании. Это может приводить к несовпадению интересов. Если государство при формировании политики обязано руководствоваться долговременными интересами страны, балансировать социально-экономические интересы различных слоев общества, отраслей, регионов и т.п., то коммерческая компания по своей природе ориентирована на частные критерии коммерческой эффективности - прибыль, капитализацию и т.п. Несопоставимы и характерные горизонты планирования, определяющие оптимальные решения по заданным критериям. Отрасль ориентируется исключительно на коммерчески выгодные сегменты рынка гражданской авиатехники, не учитывая специфических социально-экономических интересов России. Ярким примером является отсутствие в продуктовой программе ОАК проектов разработки самолетов для местных воздушных линий.

Каждая интегрированная структура, разрабатывая стратегию развития соответствующей подотрасли (самолетостроения, вертолетостроения, авиационного двигателестроения и т.п.), во-первых, учитывает лишь интересы соответствующей подотрасли, и, во-вторых, исходит лишь из своих возможностей. Оба фактора могут приводить к принятию решений, неоптимальных на уровне российской авиационной промышленности в целом (а тем более, российской экономики).

В целом, следует ставить вопрос о создании национальной межотраслевой системы стратегического планирования технологического развития. Разумеется, в рыночных условиях невозможно и нецелесообразно буквальное возрождение такого органа, как Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике (ГКНТ), выполнявший описанные функции в СССР. Однако необходимо создать систему, эффективно выполняющую в современных условиях функции

- комплексного учета национальных интересов в социально-экономической, оборонной, экологической, политической и др. сферах;

- согласования интересов и планов отдельных государственных ведомств, отраслей, социальных групп, регионов и др., урегулирования конфликтов, сопровождающих инновационное развитие.

Следует отметить, что все существующие направления продуктовой программы российского гражданского авиастроения предусматривают лишь встраивание в продуктовые ряды ведущих зарубежных производителей. Отечественная авиационная промышленность и авиационная наука ведут себя пассивно и в отношении отраслевых стандартов и норм - экологических, безопасности полетов и др. Т.е. лишь строятся прогнозы ужесточения этих норм ведущими зарубежными державами, исходя из их интересов и собственного видения перспектив развития авиации. При этом отечественная авиационная наука, в силу отсутствия системных стратегических исследований, даже не пытается оценить, например, действительную, а не декларируемую экологическую эффективность введения торгуемых квот на выбросы, ужесточения экологических норм, и последствия таких изменений для авиакомпаний и авиастроителей. В итоге, Россия, представленная в ИКАО и др. международных организациях, не имеет собственной научно обоснованной позиции по вопросам, которые оказывают решающее влияние на будущее мировой гражданской авиации и наукоемкой промышленности.

Понижение статуса стратегии развития отрасли, фактически, до стратегии развития коммерческой компании, отразилось на общем уровне этих программных документов. Государственные управленческие документы должны формироваться по следующей схеме: на основе сформулированных проблем и декларируемых ценностей, определяются цели. Можно заметить, что в настоящее время эти основополагающие принципы определения целей государственной политики в отношении гражданского авиастроения не выполняются. В то же время, стратегии развития авиационной промышленности и ее подотраслей, фактически, низведенные до уровня корпоративных, не приобрели и декларируемых преимуществ, характерных для конкурентного бизнеса, для современной деловой среды. Любая стратегия, предусматривающая привлечение финансовых и др. ресурсов (тем более, из федерального бюджета), должна обладать основными атрибутами инвестиционного проекта. Т.е., помимо планирования потребности в ресурсах, должны выполняться оценки эффективности запланированных мероприятий и комплексный анализ рисков. Причем, учитывая комплексный характер влияния авиастроения на социально-экономическое развитие и национальную безопасность страны, не следует ограничиваться лишь оценкой прямого коммерческого эффекта - важны также социальные, экологические, научно-технологические, оборонные и др. составляющие. Далеко не все эти обязательные атрибуты инвестиционных проектов присутствуют в основополагающих программных документах, регламентирующих развитие российского гражданского авиастроения и его подотраслей.

Государственные интересы и стратегические цели в области авиационной деятельности

Государственные интересы и стратегические цели в области АД носят стратегический характер и определяются значением авиации - главной составляющей АД и основы АП - для решения геополитических, оборонных и социально-экономических задач, развития науки, техники и новейших технологий.

Они формируются с учетом ведущих мировых тенденций в сфере изучения и использования воздушного пространства, в том числе:

- возрастания роли и значения авиации в решении различными странами мира и военно-политическими блоками широкого спектра жизненно важных для них задач в политической, военно-стратегической, экономической, социальной, научной, культурной и других сферах;

- усиления влияния военной авиации на соотношение сил в мире, на сохранение стратегической стабильности, на ход и исход войн и вооруженных конфликтов;

- углубления интеграционных процессов и международного разделения труда на мировом рынке авиационных товаров и услуг в области авиации;

- обострения конкурентной борьбы между развитыми странами мира в целях завоевания сегментов этого рынка;

предусматривают:

- обеспечение гарантированного доступа Российской Федерации к мировому воздушному пространству;

- создание условий для поддержания научного, технического, промышленного и кадрового потенциала, обеспечивающего АД;

- развитие потенциала военной авиации и поддержание его на уровне, достаточном для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- формирование развитой сети внутренних и международных воздушных сообщений и обеспечение ее эффективного функционирования в соответствии с потребностями воздушных перевозок пассажиров и грузов;

- поддержание безопасности транспортных процессов, в том числе в сфере авиационной безопасности и предотвращения террористических актов;

- обеспечение выгодных для России условий ее участия в международном разделении труда на мировом рынке авиационных товаров и услуг в области авиации.

Цели в области АД подчинены стратегическим целям государства:

- сохранение России в числе мировых центров силы;

- доведение уровня жизни населения страны до мировых стандартов;

- осуществление модернизации экономики и хозяйства страны, переводу их на путь инновационного развития;

- развитие и освоение внутреннего рынка при сохранении высоких международных стандартов (технологических и потребительских);

- поддержание и наращивание конкурентоспособности отечественной промышленности.

Политика государства в области авиационной деятельности взаимосвязана со следующими направлениями:

- Военно-технической политикой (государственная программа вооружения, ежегодные ГОЗ);

- Промышленной политикой - государственные закупки, субсидии, кредиты, гарантии, таможенное регулирование (квоты, пошлины), выбор приоритетов, инновационное развитие, повышение конкурентоспособности отечественных производителей авиационной техники;

- Институциональным и нормативно-правовым обеспечением;

- Политикой международного сотрудничества (научно-техническое сотрудничество, ВТС, вступление в ВТО и т.п.).

Основные принципы и механизмы реализации политики Российской Федерации в области авиационной деятельности

Основными принципами реализации государственной политики Российской Федерации в области АД должны стать:

1) приоритет государственных интересов Российской Федерации;

2) экономия государственных бюджетных средств;

3) повышение коммерческой эффективности и экономической отдачи авиационной деятельности;

4) координация, регулирование и контроль российских субъектов авиационной деятельности со стороны государства на основе единой государственной политики;

5) программно-целевой (и индикативный) подход к планированию и реализации авиационной деятельности и развитию авиационного потенциала России;

6) содействие инновационному развитию субъектов АД;

7) протекционистская таможенная и налоговая политика в отношении отечественной АТ на внутреннем и внешнем рынках;

8) укрепление научно-технического, экспериментального, эксплуатационного, социально-экономического и производственного составляющих АП;

9) недопущение критической зависимости российской АД от иностранных государств;

10) внедрение достижений развития науки, техники и информационных технологий;

11) равноправное и взаимовыгодное международное сотрудничество Российской Федерации в области АД.

Государственная политика Российской Федерации в области АД должна проводиться посредством целенаправленной и скоординированной деятельности заинтересованных ФОИВ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, коммерческих и некоммерческих организаций в соответствии с их полномочиями и сферами деятельности на принципах государственно-частного партнерства, а также в рамках сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. Возродить российскую АД после затяжного тяжелого кризиса, адаптировать ее к новым условиям развития, обеспечить ей достойное место в числе авангардных стран возможно только путем установления общих целей и совершения согласованных действий всеми основными социально-экономическими силами, путем формирования инновационного партнерства государства, бизнеса, науки и образования при поддержке всего гражданского общества.

Государство, выдвигая общенациональные цели, заинтересовано в их реализации путем согласованного развития всех субъектов АД. Сейчас за координацию АД в Российской Федерации отвечает Правительство Российской Федерации - отвечающее практически за все процессы, идущие в государстве и обществе, и, Президент Российской Федерации - отвечающий в государстве вообще за всё, что можно только себе представить. Как показывает проведенный нами анализ, несмотря на, казалось бы, столь пристальное внимание со стороны руководства страны к авиационной отрасли, она все равно развивается вяло текущими темпами, да ещё и часто с нарушением приоритетов государства. Всё это приводит к необходимости создания оперативного координирующего органа государственного регулирования.

Оперативный координирующий орган государственного регулирования АД должен вести работу по согласованию и взаимной увязке различных направлений деятельности, мер, мероприятий в авиационной отрасли. Этот орган должен быть подотчетен Правительству Российской Федерации и от его имени на постоянной основе вести соответствующую координационную работу. Таким органом специальным координирующим органом должна стать авиационная коллегия при Правительстве Российской Федерации.

Целью деятельности Авиационной коллегии при Правительстве Российской Федерации должно являться обеспечение решения задач по реализации Стратегии авиационной деятельности Российской Федерации на период до 2030 года, например, и оперативное рассмотрение вопросов национальной политики в области авиационной деятельности и подготовка рекомендаций по их решению.

Размещено на Allbest.ru