Региональные программы по снижению напряженности на рынке труда: позитивный и негативный опыт

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ ПО СНИЖЕНИЮ НАПРЯЖЕННОСТИ НА РЫНКЕ ТРУДА: ПОЗИТИВНЫЙ И НЕГАТИВНЫЙ ОПЫТ Исследование проведено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 11-02-00022а.

Токсанбаева М.С. д.э.н., гл.н.с. Института социально-экономических проблем народонаселения РАН

Эти программы, принятые в связи с начавшимся в конце 2008 г. кризисом, действовали в 2009-2011 гг. Основной их спонсор - федеральный бюджет (свыше 90% совокупного финансирования), субсидии из которого передавались в регионы, где к ним присоединялись ресурсы региональных и муниципальных бюджетов, а также средства работодателей и самих участников программ. К основным видам поддержки в рамках этих программ относятся следующие:

- опережающее профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения;

- организация общественных работ, временного трудоустройства и стажировки в целях приобретения опыта работы;

- оказание адресной поддержки гражданам, включая их переезд в другую местность для замещения рабочих мест;

- содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных.

В антикризисные программы вошли также меры по содействию занятости работников градообразующих и системообразующих предприятий; по трудоустройству инвалидов; по поддержке самозанятых, создавших рабочие места для безработных; по опережающему профессиональному обучению штурманов и бортинженеров, увольняемых в связи с реорганизацией и/или переходом авиакомпаний на современные воздушные суда; по опережающему профессиональному обучению женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до трех лет; по трудоустройству родителей с детьми-инвалидами и многодетных родителей и др.

Предпринятые меры были нацелены не только на поддержку безработных, но и на защиту от безработицы, что несколько сблизило российскую политику занятости с ее аналогами в других странах (в нашей стране под политикой занятости подразумевается в основном помощь безработным). Большей частью основные меры поддержки не новы, но изменились масштабы и правила их финансирования, благодаря чему доля совокупных расходов на политику занятости в сравнении с 2008 г. удвоилась. Как эти расходы и количество участников распределились по отдельным направлениям в 2009-2010 гг., отражено в табл. 1.

Таблица 1. Кассовые расходы и количество участников региональных программ дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда в 2009-2010 гг., %

Источник: рассчитано по данным Федеральной службы по труду и занятости.

По расходам на одного участника самыми дорогими оказались меры по поддержке самозанятости, к которым в 2010 г. добавились расходы по трудоустройству безработных на рабочих местах, созданных самозанятыми. За ними следуют меры адресной поддержки граждан (не только безработных) для переезда в другую местность. Значительно более экономными были организация общественных, временных и стажировочных работ, а также опережающее обучение, что позволило задействовать в этих формах поддержки примерно 90% участников всех программ. В 2010 г. в сравнении с 2009 г. количество участников региональных программ уменьшилось на 40%, что связано с выходом из острой фазы кризиса. В наибольшей степени это касалось лиц, привлеченных к опережающему обучению, общественным и др. работам, численность которых сократилась на 45%. Помимо того, что потребность в данных формах поддержки снизилась, следует иметь в виду, что они вели не столько к сокращению безработицы, сколько к переводу излишней занятости в скрытую безработицу. Работников, оказавшихся под угрозой увольнения, вовлекали в деятельность, либо неактуальную для еле держащихся на плаву предприятий (переобучение, уборка территорий, простой ремонт и пр.), либо не пользующуюся спросом на рынке труда (на малоквалифицированных рабочих местах). На ряде предприятий эти формы поддержки были внедрены по прямому распоряжению «сверху» (например, в 2009 г. на «Автовазе») или через административные запреты на увольнения. Такой подход, хотя и подразумевает профилактику открытой безработицы, но консервирует сложившуюся на производствах ситуацию, не стимулирует развитие и является всего лишь мерой экстренного порядка.

Сокращение числа участников на 20% затронуло и программу адресной поддержки для переезда в другую местность. Если в 2009 г. программа реализовывалась в 31 субъекте РФ, то в 2010 г. - только в 26. Эта поддержка, актуальная для условий структурной безработицы, буксовала по причинам как экономического (ограниченность привлекательных для переезда регионов и рабочих мест), так и организационного порядка. В плане организации выделяемые средства были явно недостаточными. Например, предусматривалась только одна (итоговая) поездка к новому месту жительства, тогда как в настоящее время работодатели предпочитают иметь предварительные беседы с претендентами на рабочие места. Суммы на сам переезд (оплата провоза только 500 кг багажа) тоже нельзя назвать солидными. При этом гарантии трудоустройства были слабо обеспечены. Поэтому по числу участников данная программа оказалась аутсайдером.

Рост количества участников в 2010 г. зафиксирован только по мерам поддержки развития малого предпринимательства и самозанятости безработных (не считая мер, введенных в действие с 2010 г.). Несмотря на то, что данная программа официально признана эффективной, ее успешность определена реализацией преимущественно в малых городах и сельской местности, где выше уровень безработицы. Подтверждением этому служит тот факт, что свыше половины самозанятых создали бизнес в аграрном производстве. То есть программа лучше срабатывала в малых депрессивных поселениях, тогда как в крупных и средних городах давала сбои.

При относительной дороговизне этой программы выделенные средства нельзя назвать значительными, так как для открытия собственного дела безработные прибегали к софинансированию. Это показали наши исследования, проведенные в 2010 г. в Переславском муниципальном районе Ярославской области, куда входят малый город Переславль-Залесский и прилегающие села. Около 30% всех стартовых финансовых ресурсов пришлось на взносы самих участников программы, причем эти взносы, хотя и разной величины (от 1000 руб. до более 300 тысяч руб.), внесли все без исключения. Формально безработные не обязаны софинансировать открытие бизнеса, но реально, по их собственному признанию, на основе только бюджетных средств начать свое дело практически невозможно. Это обстоятельство ограничивало реализацию программы, тем более что в 2010-2011 гг. удельные размеры (на одного участника) средств федерального бюджета на данные цели не изменились и остались такими же, как в 2009 г. По нашим оценкам на основе данных по Переславскому району, бюджетные ассигнования на одного участника следовало бы повысить как минимум на 20%.

Чтобы выяснить, как средства федерального бюджета распределились по субъектам РФ (по данным за 2009 г.), регионы прежде всего были сгруппированы по показателю регистрируемой безработицы, который свидетельствует о степени напряженности на рынке труда. Это позволило выделить девять групп регионов с разными проявлениями кризиса в области занятости.

Покупательная способность бюджетных средств по регионам различна, поэтому в среднем по каждой группе был выполнен их расчет в количестве региональных прожиточных минимумов трудоспособного человека (ПМ), так как поддержка предназначалась для трудоспособных слоев. Далее эти средства были определены на одного участника программ, в том числе отдельно по основным программам (табл. 2).

напряженность рынок труд занятость

Таблица 2. Кассовые расходы (в количестве прожиточных минимумов) на программы по снижению напряженности на рынке труда в субъектах РФ в 2009 г. в расчете на одного участника каждой из программ по показателям регистрируемой безработицы

Источники: рассчитано по данным Росстата и Федеральной службы по труду и занятости.

Данные таблицы 2 показывают, что удельные расходы бюджетных средств по всем программам можно оценить как весьма умеренные - в среднем около 2,5 ПМ. Если бы все участники попали в безработные, то затраты на их поддержку могли бы составить бульшую сумму: им пришлось бы платить пособие по безработице. Удельные расходы по группам регионов различались не существенно, то есть поддержка в основном была унифицирована, невзирая на разную напряженность на рынке труда. Особенно четко это видно по содействию самозанятости, на которое одному участнику выделяли из федерального бюджета годовое максимальное пособие по безработице. Существенные региональные различия по расходам видны только по адресной поддержке. Это связано с тем, что затраты на нее зависят от того, куда люди переезжали (если далеко, то это дороже), и от состава семьи (оплачивался переезд всей семьи). Например, на Северном Кавказе и в ряде других национальных республик, как правило, большие семьи. Это повлияло на сравнительно высокий уровень затрат в регионах, где регистрируемая безработица превышала 5% (в эту группу попали республики с традиционно высокой рождаемостью - Чечня, Ингушетия и Тыва).

Для оценки влияния антикризисных программ на уровень общей и регистрируемой безработицы рассчитана численность их участников по отношению к экономически активному населению. Расчеты показали, что в 2009 г. без этих программ уровень официальной безработицы мог бы достичь 6,5% (при предположении, что регистрацию прошли бы все участники), а уровень безработицы по методике МОТ - превзойти социально опасный 11%-й рубеж. В 2010 г. расчетные показатели составили соответственно 4,6% и 10%. Однако результативность данных программ не следует преувеличивать, так как большинство участвовавших в них фактически представляли скрытую безработицу. Это относится к тем, кто был привлечен к опережающему профессиональному обучению и общественным, временным и стажировочным работам, на долю которых пришлось около 90% вклада программ в сдерживание открытой безработицы.

Чтобы рассмотреть, как участники антикризисных программ распределились в 2009 г. в региональном разрезе, в каждой группе регионов совокупное количество участников рассчитано по отношению к среднегрупповой численности экономически активного населения (в тыс. человек) и соотнесено со средним показателем по РФ (табл. 3).

Таблица 3. Участники программ по снижению напряженности на рынке труда в субъектах РФ в 2009 г. на тыс. человек экономически активного населению по показателям регистрируемой безработицы, % к среднему показателю по РФ.

Источники: рассчитано по данным Росстата и Федеральной службы по труду и занятости.

Относительное количество участников антикризисных программ имело тенденцию к росту, но до групп с официальной безработицей более 4%. Это обусловлено тем, что кризис сильнее всего отразился на индустриальных регионах Центра, Поволжья и Урала Зубаревич Н.В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. - С. 48. , а они попали в основном в группы с регистрируемым показателем до 4%. На территориях, где этот показатель был выше 4% и где обрабатывающие производства либо деградировали, либо слабо развиты (Ивановская область, ряд республик Северного Кавказа и Сибири), воздействие кризиса оказалось не таким сокрушительным. В этом плане масштабы мер по сдерживанию роста открытой безработицы соответствовали угрозам ее повышения.

Вместе с тем обозначились и выпадающие группы с очень высокой численностью участников программ - с регистрируемой безработицей на уровне 2,6-3,0% и более 5%. Если в последней группе это обусловлено ее особым политическим статусом (в нее входят республики Северного Кавказа), то в другой, судя по всему, - лоббистским давлением со стороны Республики Татарстан. Иначе трудно объяснить, почему в этой группе, состоящей из двенадцати субъектов РФ, на долю Татарстана пришлась почти половина участников программ.

Все названные особенности распределения численности участников по группам регионов в основном воспроизводятся по программам опережающего обучения и общественных и др. работ. Иное дело - две другие программы, имеющие не только антикризисный контекст. По программе адресной поддержки (за исключением выпадающих групп) четко видна тенденция роста численности ее участников по мере роста безработицы, что в принципе является позитивным результатом в аспекте влияния на перемещение рабочей силы из проблемных в более успешные регионы. Однако количество переехавших в другую местность было мизерным - 0,015% экономически активного населения в 2009 г. и 0,012% в 2010 г. Это подтверждает то, что данная программа пока плохо срабатывает и требует финансовой и организационной корректировки.

Что касается программы содействия самозанятости безработных, то ее результаты зависели не только от уровня безработицы, но и от природно-климатического фактора (учитывая преобладание ее участников в аграрном производстве), от степени локализации в регионах малых городских поселений и от развития малого бизнеса до ее принятия. В депрессивных субъектах РФ ввиду дефицита альтернатив малое предпринимательство уже сравнительно распространено, что сказалось на скромной численности участников в регионах с официальной безработицей выше 4%. В целом в программе было задействовано 0,17 % экономически активного населения в 2009 г. и 0,26% в 2010 г., что едва ли можно назвать серьезным результатом.

Таким образом, определенный вклад в сдерживание безработицы региональные программы по снижению напряженности на рынке труда, безусловно, внесли. Однако, исходя из доминирования мер, формирующих ее скрытые формы, следует признать, что в эти программы, как и во всю политику занятости, заложен подход, отвечающий задаче снижения социальной напряженности в обществе, но не задаче преодоления безработицы. А такие меры перспективного характера, как адресная поддержка переезда в другую местность, не получили заметного распространения. Возможно, процесс межрегиональных перемещений трудовых ресурсов должен регулироваться не службами занятости, а другими институтами.

Нет также оснований говорить о высокой эффективности мер по содействию самозанятости безработных, так как они подходят в основном для малых поселений, тогда как кризис сильнее ударил по индустриальным городам более высокого статуса (не считая малых моногородов). Кроме того, в депрессивных регионах с высоким уровнем безработицы эти меры ввиду и так широкого распространения мелкого и мельчайшего бизнеса не принесли ожидаемого эффекта.

Следует добавить, что результаты реализации программы по трудоустройству безработных у самозанятых, тоже неоднозначны. По нашим исследованиям в Переславском районе Ярославской области в 2010 г., с одной стороны, с помощью этой программы удалось обеспечить рабочие места части самых проблемных категорий незанятых (например, долгосрочным безработным). С другой стороны, предложенный им труд не отличался высокой квалификацией. Почти 80% безработных получили работу по рабочим профессиям, причем 25% - по профессиям неквалифицированных рабочих. Более того, такое трудоустройство способствовало росту малооплачиваемой занятости. Так, у 44% трудоустроенных безработных заработная плата не превышала прожиточного минимума и еще у 41% - полутора ПМ.

После прекращения с 2012 г. действия антикризисных программ по снижению напряженности рынка труда их отдельные направления пролонгированы путем включения в общую политику занятости. Это относится к программам содействия развитию самозанятости безработных и трудоустройства в их бизнесе части зарегистрированного в центрах занятости контингента, а также к программе адресной поддержки. Но принципиальных изменений в их финансировании и организации не произошло, поэтому нет оснований считать, что они принесут сколь-либо заметные результаты.

В целом можно сказать следующее: в условиях нестабильной экономической конъюнктуры и возможных новых волн современного кризиса пример антикризисных программ показал, что эффективные методики поддержки безработных в кризисных ситуациях пока не отработаны.

Размещено на Allbest.ru