Направления развития государственно-частного партнерства в региональной социальной инфраструктуре

Размещено на http://www.allbest.ru/

Направления развития государственно-частного партнерства в региональной социальной инфраструктуре

Ульянова О.Ю. Ульянова Ольга Юрьевна - д.э.н., профессор кафедры экономической теории и экономической политики Волгоградского государственного архитектурно-строительного университета. Профессиональные интересы: институциональная экономика, региональная экономика, жилищная экономика.

Особенности государственно-частного партнерства состоят в расширении партнерских отношений между государственными и частными структурами в инфраструктурных отраслях. Такое сотрудничество предполагает совершенствование контрактного механизма, гарантий соблюдения сторонами своих обязательств, механизмов разделения рисков и распределения доходов. Государство предоставляет гарантии, бюджетные ассигнования, преференции, налоговые льготы, а также осуществляет контроль за соблюдением обязанностей частного субъекта и условий выполнения им контракта. Распространение партнерских отношений происходит как в традиционных (добывающие отрасли, транспорт, газо-, водо- и энергоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство, наука, оборонная промышленность), так и новых (образование, рекреационная, экологическая и информационная сфера) сферах инфраструктуры Ульянова О.Ю. Особенности организации и развития государственно-частного предпринимательства в социальной инфраструктуре / О.Ю. Ульянова, Э.И. Чебанов // Экономика и предпринимательство. 2012. - № 2 (25), март-апрель..

Участие государства в развитии ГЧП состоит в следующем:

1) разработка стратегии и тактики взаимоотношений государства с обществом и частными фирмами;

2) создание благоприятных институциональных условий для взаимоотношений с частным сектором;

3) организация ГЧП, разработка форм, методов и моделей его реализации. партнерский частный государственный

Происходящая децентрализация и развитие партнерских отношений с привлечением региональных и муниципальных органов власти обусловлена следующими преимуществами:

- вовлечение новых участников в финансовые потоки;

- привлечение общественных организаций, заинтересованных в разработке региональных социально-значимых программ и проектов;

- возможность эффективной реализации общественных интересов;

- рациональное использование бюджетных средств за счет сокращения доли государства в производстве общественных благ.

Для успешного функционирования ГЧП необходимо четкое распределение правомочий собственности, функций, обязанностей и обязательств между представителями государственного и частного сектора. Важная роль в реализации национальных проектов "Здоровье" и "Образование", "Доступное и комфортное жилье" отводится социальному диалогу. Перед органами государственной власти поставлена задача совершенствования законодательства, стимулирующего участие частных компаний и некоммерческих организаций, создания необходимых гарантий как со стороны государства, так и бизнеса в реализации национальных проектов. В результате партнерства получают развитие новые ресурсные формы: инвестиционные и венчурные фонды, эндаументы, аутсорсинг, автономные учреждения и др.

Для развития социальной инфраструктуры является важным согласованность процессов строительства новых инфраструктурных объектов с территориальным планированием региона. В противном случае несогласованность действий на региональном уровне приводит к убыткам субъектов инфраструктурных отраслей и ограничивает привлечение инвестиционных субъектов в регион. С подобными проблемами сталкивается регион, когда инвесторов не привлекают малонаселенные районы для строительства жилых комплексов и других объектов инфраструктуры, их в большей степени интересует точечная застройка. В связи с этим сформирован механизм согласования действий региональных и местных органов власти по развитию социальной инфраструктуры (рис. 1).

Для обеспечения опережающего развития региональной социальной инфраструктуры использование ГЧП необходимо расширить спектр его применения при решении стратегических задач модернизации экономики России. В Концепции развития Российской Федерации до 2020 года ГЧП выступает одним из перспективных инструментов стимулирования экономики. Другим же механизмом модернизации экономики в долгосрочном плане является кластеры. В связи с этим автор обосновывает, что в региональные концепции и стратегические планы целесообразно закладывать развитие и кластерных объединений, и различные формы взаимодействия государства, частных компаний и общественных структур.

Рисунок 1.

Регулирование опережающего развития региональной социальной инфраструктуры

Практика реализованных проектов подтверждает, что важнейшей преференцией для инвесторов является строительство объектов инфраструктуры за счет бюджетных средств, что позволяет экономить до 20% от объема инвестиций на реализацию проекта. Для управления, координации и контроля выполнения соглашений проекта со стороны государства создан отдел государственно-частного партнерства Администрации Волгоградской области, функции которого заключаются в пошаговом сопровождении этапов реализации проекта. Также возможно создание коммерческой структуры, 100% контролируемой государством, которая заключает соглашения о реализации проектов ГЧП с заинтересованными инвесторами.

В настоящее время наиболее эффективным по сравнению с другими инструментами ГЧП при реализации инвестиционных инфраструктурных проектов является концессионное соглашение. Однако также перспективным мы считаем выпуск акций или облигаций под конкретный проект, позволяющих повысить активность деятельности инвесторов. "Они могут быть выпущены в виде долговых обязательств отдельных или синдицированных инвестиционных проектов с гарантией государства, региона РФ или крупного финансового института, представляя собой целевые государственные обязательства, увеличивающие инвестиционные ресурсы федерального или регионального бюджета" Администрация Волгоградской области. Волгоградский лекарственный кластер. - http://www.volganet.ru.. Опыт инфраструктурных облигаций в европейских странах и США подтверждает их высокую эффективность в плане привлечения "длинных денег" инвесторов в социальную инфраструктуру. Дальнейшие условия партнерства должны уточняться для соблюдения интересов всех сторон с учетом объемов финансирования, распределения прав собственности, рисков и результатов.

Рассмотрим возможности и перспективы образования кластеров в здравоохранении, образовании и жилищном строительстве (табл. 1). Интерес частных инвесторов определяется уровнем качества подготовки и выполнения инвестиционных проектов. Это означает понятную бизнес-модель и организационно-правовую форму проекта, уверенность в окупаемости проекта, гарантии возвратности и доходности вложений инвестора. Поэтому задача органов власти Волгоградской области заключается в формировании механизма привлечения инвесторов, разработке новых инструментов инвестирования и снижении рисков проектов в социально значимых отраслях.

Конкурентные преимущества Волгоградской области для создания кластеров:

1. один из наиболее инвестиционно привлекательных регионов;

2. развитая инновационная инфраструктура: бизнес-инкубатор, центр трансферта технологий, Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере;

3. высокий промышленный потенциал. На долю региона приходится около 30 % объемов промышленного производства Южного федерального округа. В промышленности создается около 30 % валового регионального продукта;

4. выгодное географическое положение.

Таблица 1

Основные характеристики социально значимых кластеров в Волгоградской области

Здравоохранение. В целях улучшения качества услуг здравоохранения Стратегией социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года предлагается увеличение объемов финансирования объектов здравоохранения, продолжение строительства специализированных медицинских центров и оснащение их необходимым оборудованием, развитие материально-технической базы поликлиник и сельских больниц, проведение практики диспансеризации населения, борьбы с социально значимыми заболеваниями, профилактики заболеваемости населения и др. Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области (2008-2025 гг.); под ред. д-ра экон. наук, проф. О.В. Иншаков; РАН, Отд-ние обществ. наук, Южн. секция содействия развитию экономики; ВолГУ. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2008. - С. 83. С этими направлениями согласована и деятельность соответствующих комитетов. Комитетом по здравоохранению Администрации Волгоградской области готовятся к реализации следующие крупные инвестиционные проекты: строительство уфро-нефрологического центра; строительство бальнеологического санатория на озере Эльтон и др.

Стратегически направлением развития здравоохранения является создание лекарственного кластера. В соответствии с Поручением Правительства РФ №ВЗ-П 12-1366 от 6 марта 2008 г. о разработке стратегии развития отечественной фармацевтической промышленности до 2020 года и протоколом совещания под руководством Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина от 19 июня 2008 г. № ВП-П 12-8пр. была принята "Стратегия развития фармацевтической промышленности Российской Федерации на период до 2020 года".

В рамках национального проекта "Здоровье" определены пять направлений повышения качества медицинских услуг в Волгоградской области:

- формирование здорового образа жизни;

- развитие первичной медико-санитарной помощи и совершенствование профилактики заболеваний;

- повышение доступности и качества специализированной и высокотехнологичной медицинской помощи;

- совершенствование медицинской помощи матерям и детям;

- реализация информационной поддержки и управления проектом.

Особенности здравоохранения в качестве отрасли социальной инфраструктуры, обусловленные характером ее функционирования и уровнем развития, позволяют оказывать на отрасль значительное влияние путем реализации масштабных инвестиционных проектов регионального значения.

Образование. В Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года Там же. основными приоритетами развития образования определены оптимизация нагрузки учащихся, создание условий массового дошкольного образования в целях выравнивания стартовых возможностей детей из разных социальных групп и слоев населения, совершенствование механизма определения потребности организаций в выпускниках учреждений профессионального образования всех уровней для решения проблемы невостребованности специальностей на рынке труда и др.

Развитие системы образования Волгоградской области нацелено на формирование разветвленной сети дошкольных образовательных учреждений. Такая целевая направленность связана в частности с тем фактом, что приоритетный национальный проект "Образование" акцентирует внимание на общеобразовательных учреждениях. Тем самым федеральная и региональная политика не вступают в противоречие, а эффективно дополняют друг друга. В отличие от здравоохранения система образования региона требует другой стратегии развития. Строительство крупных образовательных учреждений в Волгоградской области не требуется, поэтому актуальным становится процесс комплексного развития системы образования, также требующей значительных инвестиций.

Кроме приоритетного национального проекта вектором развития образования региона служит "Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 гг.". Основной целью является "обеспечение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного социально ориентированного развития Российской Федерации" Паспорт Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы. Федеральная целевая программа развития образования. - http://www.fcpro.ru.. В рамках поставленной цели программа призвана решить следующие задачи:

- модернизация общего и дошкольного образования;

- приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда;

- развитие системы оценки качества образования Там же..

С точки зрения заинтересованности частных инвесторов в реализации рассматриваемой программы наиболее актуальной является задача, предусматривающая: "приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда", а также "создание и развитие образовательных кластеров на базе учреждений высшего профессионального образования" Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы. - http://www.fcpro.ru.. Инвесторы могут участвовать и в решении других задач целевой программы, т.к. каждый пункт перечня ее мероприятий наряду с финансированием из федерального бюджета, НИОКР и бюджетов субъектов Российской Федерации, предусматривает использование внебюджетных источников. Актуальным представляется создание образовательного кластера, представляющего собой объединение взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга элементов, где центром кластера выступают образовательные учреждения, вокруг которых формируются и другие элементы - региональные органы власти, предприятия различных отраслей и секторов экономики региона, которые обеспечивают оптимальное распределение экономических ресурсов с целью удовлетворения потребностей в квалифицированных кадрах на региональном рынке труда.

Участие частных инвесторов в реализации программы зависит от координации их действий с органами власти и наличия доступных инструментов такого рода инвестирования. Актуальность их участия в программе подтверждается ожидаемыми результатами реализации:

- увеличение доли образовательных услуг в валовом внутреннем продукте не менее чем на 7 %;

- снижение на 16 % уровня безработицы среди граждан, имеющих высшее, среднее и начальное профессиональное образование;

- снижение на 8-12 % затрат на реализацию механизмов социальной адаптации для социально незащищенных групп населения;

- внедрение и эффективное использование новых информационных сервисов, систем и технологий обучения, электронных образовательных ресурсов нового поколения;

- поддержка региональных комплексных программ развития профессионального образования, направленных на достижение стратегических целей инновационного развития и стимулирование взаимодействия организаций науки, высшего, среднего и начального профессионального образования, российских и зарубежных компаний в рамках общих проектов и программ развития;

- подготовка кадров по приоритетным направлениям модернизации и технологического развития экономики России;

- оснащение современным учебно-производственным, компьютерным оборудованием и программным обеспечением образовательных учреждений профессионального образования, внедряющих современные образовательные программы и обучающие технологии, организацию стажировок и обучение специалистов в ведущих российских и зарубежных образовательных центрах;

- повышение показателей академической мобильности студентов и преподавателей;

- кооперирование учреждений профессионального образования с внешней средой для формирования устойчивых двусторонних связей по трудоустройству выпускников и поддержанию процессов непрерывного образования для сотрудников предприятий;

- внедрение и поддержка механизмов ГЧП, обеспечивающих эффективное финансирование системы образования.

Социальная эффективность реализации Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 гг. неоспорима. Достижение экономической эффективности зависит от характера договоренностей между частными инвесторами и органами власти, ответственными за реализацию программы. В ее рамках, на наш взгляд, целесообразно рассчитывать только на контрактные отношения как форму ГЧП.

Отсутствие крупного инвестиционного проекта в системе образования региона не снижает ее инвестиционную привлекательность для частных инвесторов, т.к. актуальными остаются маломасштабные мероприятия, оказывающие значительный положительный эффект при их массовой реализации. На существенный дефицит в Волгоградской области дошкольных образовательных учреждений указывают высокий уровень износа основного капитала отрасли, устаревшая материально-техническая база учебных заведений и др. Решение подобных задач институциональными инвесторами на локальном уровне с применением механизмов достижения окупаемости таких проектов является немаловажным способом развития системы образования региона.

Администрация Волгоградской области в настоящий момент реализует проекты модернизации системы образования области, акцентируя внимание на развитии сети дошкольных образовательных учреждений. "В Волгограде ремонтируется 6 детских садов, ранее пустовавших, ведется строительство 2 новых зданий для детей дошкольного и младшего школьного возраста, готовится проектно-сметная документация на строительство здания детского сада, планируется открыть 24 группы на 405 мест за счет возврата площадей дошкольных образовательных учреждений из аренды, а также освобождение помещений в детских садах, занятых не по назначению; в г. Волжском для удовлетворения спроса на места в детских садах открывается новое дошкольное учреждение на 185 мест, капитально ремонтируется 9 дошкольных образовательных учреждения, возводится пристройка к детскому саду на 55 мест, открываются дополнительные группы, ранее занятые под другие нужды, возвращаются дошкольные образовательные учреждения, ранее сданные в аренду; в крупных населенных пунктах сельской местности открываются после капитального ремонта дошкольные образовательные учреждения, ранее бывшие в аренде, а также строятся новые" Доклад заместителя Главы Администрации Волгоградской области - председателя Комитета по образованию Администрации Волгоградской области В.Н. Беспалова на экспертно-аналитическом семинаре по общественному обсуждению реализации основных направлений комплексного проекта модернизации образования Волгоградской области 6 сентября 2007 г. по теме "Комплексное развитие системы образования Волгоградской области". Комплексные проекты модернизации образования. - http://www.kpmo.ru.. Считаем, что при реализации подобного рода инвестиционных проектов может раскрыться социально-экономический потенциал частных инвесторов. Строительство и реконструкция частных образовательных учреждений также может дать значительный приток инвестиций в систему образования.

Таким образом, привлечение ресурсов частных инвесторов системы образования и здравоохранения возможно при наличии для них инвестиционного интереса. Основным решением считаем разработку государством инвестиционных проектов, предусматривающих при их реализации не только партнерские отношения частного бизнеса и органов власти, но и обеспечение окупаемости инвестиций, т.е. речь должна идти о социальном эффекте в качестве цели государства и об экономическом эффекте - в качестве цели частного партнера. Мероприятия по повышению инвестиционной привлекательности системы образования региона только запланированы. Система здравоохранения, напротив, развивается в направлении расширения использования частного капитала, предлагая инвесторам крупные инвестиционные проекты, обеспечивающие высокие уровни рентабельности, низкие риски и малые сроки окупаемости. Одной из наиболее подходящих отраслей для финансирования частными инвесторами на условиях ГЧП является жилищное строительство, которое обладает мультипликативным эффектом развития не только жилищной сферы, но и связанных с ней отраслей региональной экономики.

Жилищное строительство. В регионе исторически сформировалась крупномасштабная строительная индустрия, функционирование которой основывается на принципе самодостаточности и самообеспеченности минерально-сырьевыми ресурсами для производства строительных материалов (цемент, кирпич, керамзит, строительный щебень, бутовый камень и др.). Наличие материально-сырьевой базы Волгоградской области свидетельствует о возможности создания строительного кластера, однако, его развитие сдерживают ограничения и высокие трансакционные издержки по согласованию проектов возведения объектов коммунальной инфраструктуры.

Финансовой базой для национального проекта "Доступное и комфортное жилье" является Федеральная целевая программа "Жилище". Данная программа Федеральная целевая программа "Жилище" на 2011-2015 годы. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050. сформирована на 2011-2015 гг. и учитывает посткризисные тенденции развития российской экономики. Актуальной целью является формирование рынка жилья эконом-класса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности. В рамках поставленной цели программа призвана решить следующие задачи:

- создание условий для развития массового строительства жилья эконом-класса;

- повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья;

- обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями.

С точки зрения заинтересованности частных инвесторов в реализации рассматриваемой программы актуальными являются задачи, направленные на стимулирование развития жилищного строительства:

"формирование нового сегмента жилья эконом-класса, отвечающего требованиям энергоэффективности, экологичности и ценовой доступности, в том числе развитие малоэтажного строительства и новых форм участия граждан в жилищном строительстве;

государственная поддержка внедрения новых современных технологий и проектов при осуществлении жилищного строительства, отвечающего стандартам жилья эконом-класса" Там же..

С целью повышения доступности жилья развитие деятельности коммерческих застройщиков необходимо сочетать с поддержкой строительства жилья индивидуальными застройщиками и жилищными некоммерческими объединениями граждан. Формирование различных моделей ГЧП в жилищном строительстве должно предусматривать не только использование механизмов по возмещению затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков инженерной инфраструктурой (совокупность объектов, в том числе трубопроводов и иных объектов, обеспечивающих тепло-, газо-, электро- и водоснабжение, а также водоотведение и очистку сточных вод в границах территории муниципального образования) в целях жилищного строительства, но и использование механизмов развития социальной инфраструктуры микрорайонов массовой жилой застройки в целях комплексного решения проблемы.

В соответствии с целевой программой предусмотрено финансирование из федерального бюджета в виде субсидий регионам, которые прошли конкурсный отбор на основе представленной региональной программы развития жилищного строительства. Как правило, субсидии используются:

а) на возмещение затрат (части затрат) на уплату процентов по кредитам, полученным субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями или юридическими лицами в кредитных организациях на обеспечение инженерной инфраструктурой земельных участков, предназначенных для строительства жилья эконом-класса;

б) на возмещение затрат на уплату процентов по кредитам, полученным субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и (или) юридическими лицами в кредитных организациях на реконструкцию и (или) строительство энергоэффективных предприятий строительной индустрии, выпускающих энергоэффективные и энергосберегающие строительные материалы, конструкции и изделия;

в) на строительство (реконструкцию) объектов социальной инфраструктуры в рамках реализации проектов по комплексному развитию территорий, предусматривающих строительство жилья эконом-класса;

г) на строительство автомобильных дорог в новых микрорайонах массовой малоэтажной и многоквартирной застройки жильем эконом-класса.

В связи с этим развитие строительства эконом-класса является региональным приоритетом, и органы власти имеют интерес в привлечении частных инвесторов в рамках организации ГЧП. На первоначальном этапе возникают две ситуации с правом собственности на земельный участок:

1) земельный участок может находиться в ведении муниципалитета, и тогда муниципалитет ищет партнера для его освоения;

2) земельный участок находится в собственности у бизнеса, который готов его развивать в обмен на предоставление государственных гарантий на развитие инфраструктуры.

На начальной стадии региону нужен частный партнер, который смог бы профинансировать подготовку участков, разработку градостроительной документации и т.д. Со временем в партнерство могут быть вовлечены крупнейшие торговые сети, компании, управляющие коммерческой недвижимостью. Однако, есть ряд нормативных ограничений, касающихся получения прав на участок земли, поскольку земля выделяется по результатам торгов. После ее постановки на кадастровый учет и оснащения инженерной инфраструктурой у муниципалитета остаются ограниченные финансовые возможности. В связи с этим экономически целесообразным является передача участка в качестве взноса в уставной капитал совместного акционерного общества, организованного бизнесом и властью, собственно, и являющегося формой государственно-частного партнерства. Привлечение других инвесторов после подготовки участка к освоению может осуществляться путем доли в акционерном капитале либо на концессионной основе.

В любом случае "интерес частных инвесторов определяется уровнем качества подготовки и выполнения инвестиционных проектов. Это означает понятную бизнес-модель и организационно-правовую форму проекта, уверенность в окупаемости проекта, стабильности установленных тарифных действий, в итоге - в гарантии возвратности и доходности вложений инвестора" Глава ВЭБа выступает за расширение финансирования пенсионных накоплений. Электронный портал Вести. 30.06.2008. - http://www.vesti.ru.. Поэтому задача органов власти Волгоградской области заключается в формировании механизма привлечения средств инвесторов, в разработке новых инструментов инвестирования, а также в снижении рисков инвестиционных проектов в социально значимых отраслях.

Таким образом, эффективным способом реализации инвестиционных проектов в социальной инфраструктуре региона является сотрудничество органов власти с частными инвесторами на основе механизма ГЧП. Комплексное использование механизмов взаимодействия государства с частными компаниями является основным источником дальнейшего социально-экономического роста России и ее регионов.

Размещено на Allbest.ru