Пространственное планирование как инструмент региональной политики России

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Пространственное планирование как инструмент региональной политики России

Чистобаев А.И.

д.геогр.н., профессор СПбГУ

Российская Федерация - единственная страна в мире, территорию которой пересекают 11 часовых поясов. И нет другого государства, которое располагалось бы почти во всех (за исключением одной) географических зонах - от арктической до субтропической. Более 200 этносов проживают в России, расположенной в двух частях света - Европе и Азии. По размерам территории, уровню и многообразию природно-ресурсного потенциала нашей стране нет равных.

На фоне приведенных характеристик становится очевидным, что Россия уникальна во всех отношениях. Говорить о ней как о региональной державе значит - не знать географии. Слепо перенимать опыт других стран в проведении региональной политики - гарантия совершения ошибок в управлении развитием территории. Сказанное, однако, вовсе не исключает использования опыта других стран - речь идет о том, что, опираясь на зарубежный опыт принятия управленческих решений, необходимо учитывать специфические природные и социально-экономические условия российского пространства.

Необходимость в корректировке механизма региональной политики (и одного из ее инструментов - пространственного планирования) обусловлена, помимо названных географических факторов, еще и быстро меняющимися экономическими, организационными и политическими условиями. Немаловажное значение имеют и те обстоятельства, что страна пребывает в среде рыночных отношений относительно короткое время, что у населения низок уровень доверия к власти, что своеобразна ментальность людей, что велик разрыв в уровне жизни богатых и бедных.

Более того, Россия специализируется на ресурсной экономике, и ее экономическое развитие в огромной мере зависит от зарубежного спроса на сырьевые ресурсы, что определяет соответствующее место страны в мировом и региональном разделении труда. Поскольку подавляющая часть ресурсов располагается в отдаленных регионах, в том числе находящихся в экстремальных природных условиях, то приходится нести огромные затраты на инфраструктурную обустроенность территории. Управление такой территорией немыслимо без государственной поддержки и продуманного стратегического пространственного планирования.

Термин «пространственное планирование» возник сравнительно недавно - на рубеже прошлого и нынешнего веков, хотя истоки его уходят в 1970-е годы, когда в Западной Европе начались работы по выработке стратегии регионального/пространственного развития объединяющихся в экономическое сообщество стран. Пространственное планирование, в отличие от территориального планирования, имеет не два, а три измерения. Именно по этой причине его стали соотносить с городской проблематикой, а территориальное планирование - с управлением землепользованием. Позднее в составе пространственного планирования появились еще два соподчиненных термина: «морское планирование» и «подземное планирование» [4].

В современной трактовке пространственное планирование - это географическое выражение экономической, социальной, культурной и экологической политики в ее региональном измерении. Соответственно, под региональной политикой понимается деятельность по обеспечению экономического, социально-культурного и экологического развития, взаимодействия в решении этих вопросов центра и регионов, а также регионов между собой [2]. Отсюда следует вывод, что пространственное планирование, будучи направленным на реализацию идей и концепций региональной политики, занимает по отношению к ней подчиненное положение, являясь ее инструментом.

Пространственное планирование можно рассматривать и как междисциплинарный комплексный подход, направленный на обеспечение сбалансированного регионального развития и организации пространства, и как метод, широко используемый государством в целях оказания влияния на будущее распределение деятельности в пространстве. Оно осуществляется для создания рациональной территориальной организации общества, а также сбалансированности необходимых для развития общества потребностей с охраной окружающей среды и достижением социальных и экономических целей [10]. В процессе пространственного планирования выявляются долгосрочные и среднесрочные цели развития территории, разрабатываются стратегии и планы, происходит координация мер политики в различных сферах: градостроительстве, транспорте, сельском хозяйстве, охране окружающей среды.

Таким образом, пространственное планирование предполагает создание благоприятной среды обитания, достижения баланса экономических, социальных и экологических интересов на основе разработки стратегических документов, имеющих сопряженность между собой [6]. Выработка пространственных приоритетов имеет двуединую цель: создание благоприятных условий для жизни населения (социума) и для привлечения инвестиций. Достижение ее одинаково важно для устойчивого развития всех сфер жизнедеятельности людей, оно возможно как через традиционные пространственные иерархические структуры управления, так и с помощью новых институционально-территориальных форм многоуровневого принятия управленческих решений. Эти формы переступают административные границы и создают специальные режимы инвестиций и строительства для отдельных территорий.

Пространственное планирование в России регулируется, в основном, Градостроительным кодексом РФ (2004) и Законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (2014). В первом документе регламентируется планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. В нем предусмотрена информационная открытость и публичное обсуждение градостроительных проектов, определяются типы и назначение градостроительной документации, а также органы, ответственные за планирование; устанавливается порядок контроля над реализацией планов и решений. Второй документ принят для обеспечения единой системы стратегического планирования, взаимоувязанной с территориальным и бюджетным планированием. Территориальное планирование рассматривается как часть системы стратегического планирования, все документы по обоим видам планирования должны быть согласованы по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации.

Стратегия пространственного развития Российской Федерации призвана занять центральное место в системе планирования. В ее функции входит не только определение приоритетов, цели и задач регионального развития, но и путей совершенствования системы расселения в комплексе с приоритетами размещения производительных сил. Важно подчеркнуть, что стратегия разрабатывается применительно ко всей территории страны, но с детализацией ее положений в разрезе субъектов РФ. Учет этих положений - обязательное условие территориального планирования.

К настоящему времени в стране разработаны многочисленные документы, нацеленные на обеспечение устойчивого социально-экономического развития РФ и планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, размещения объектов федерального, регионального и местного уровней. Среди них - стратегии социально-экономического развития Федеральных округов РФ (7 из 8), схемы территориального планирования субъектов РФ (84 из 85) и муниципальных районов (1735 из 1797), генеральные планы городских округов (500 из 562), городских поселений (1460 из 1616) и сельских поселений (14004 из 18248), то есть сформированы почти все предусмотрительные Градостроительным кодексом РФ документы территориального планирования [7].

В России ведется работа по созданию Федеральной государственной информационной системы территориального планирования, которая позволит обеспечить предоставление в полном объеме информации о современном состоянии территории и правовых ограничениях [1, 7]. В автоматическом режиме будут поставляться заинтересованным лицам все возможные предложения по оптимальному развитию территорий, что позволит сокращать сроки подготовки документов, обеспечивать публичность всех принимаемых решений и устранять многочисленные административные барьеры, возникающие при согласовании документов территориального планирования.

Что касается участия России в международных проектах пространственного планирования, то здесь накопленного опыта пока мало. Пожалуй, можно отметить лишь участие нашей страны в программе «Видение и стратегия развития в регионе Балтийского моря». В этой программе участвуют 11 стран, чья деятельность направлена на содействие устойчивому развитию региона Балтийского моря и укреплению его транснациональности [5]. Роль нашей страны в разработке и реализации этой программы пока не велика. Достаточно сказать, что нет даже учета документов территориального планирования, разработанных регионами соседних стран, хотя научным сообществом выявлены возможности создания совместных планов пространственного планирования северо-западных субъектов РФ с регионами соседних стран [3]. В то же самое время есть примеры, когда опыт России в пространственном планировании оказался интересен за рубежом, например, на Кубе [8].

Современные проблемы в российской практике пространственного планирования возникли в последнем десятилетии прошлого века, когда перестали работать хорошо отлаженные в СССР механизмы и нормативы плановой экономики, а новые еще не возникли. Принятый в 1998 г. Градостроительный кодекс РФ, созданный на основе западноевропейских стандартов, оказался не пригодным для условий нашей страны. В конце 2004 г. был утвержден новый Градостроительный кодекс РФ, который действует и поныне. За прошедшие с того момента годы в этот документ были внесены многочисленные поправки, однако говорить о его совершенстве пока не приходится.

Обратимся далее к анализу и оценке основных недостатков в сфере управления территориальным развитием России.

Первая группа проблем связана с отсутствием единства и комплексности решения вопросов. Главное - нет целостной научно обоснованной концепции сбалансированного развития регионов страны с учетом их природных и социально-экономических условий. Попытки создания такой концепции были, однако единого документа, определяющего принципиальные положения по устойчивому пространственному развитию, так и не появилось. В какой-то мере вопросы рассогласованности стратегического пространственного планирования могут быть разрешены на основе уже упомянутого нами Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», принятого в 2014 г. Однако, как свидетельствует практика, существенных изменений в данной области деятельности также не произошло.

Вторая группа проблем относится к теоретико-методологическим и методическим аспектам, а именно: неоднозначности понятийно-терминологического аппарата; отсутствию четких методик, инструкций и рекомендаций по разработке документов; сложности координации научно-проектных разработок; недостаткам в использовании электронной обработки информации; некачественному мониторингу и оценке полноты реализации разработанных и утвержденных документов.

Третья группа проблем - это несовершенство нормативно-правовой базы. Все еще имеет место несогласованность документов по стратегии социально-экономического развития регионов разного иерархического уровня и по территориальному планированию субъектов РФ и муниципальных районов, а также по документам градостроительного проектирования.

Четвертая группа проблем касается недостатков в практике планирования. Во-первых, пространственным планированием в большинстве случаев заняты специалисты в области архитектуры и градостроительного проектирования, что противоречит провозглашенному в директивных документах комплексному подходу к пространственному планированию, которым в полной мере владеют географы. Во-вторых, бывает крайне непросто получить в регионах исходную информацию, а на федеральном уровне - космофотопланы и другие материалы для картографических работ. В-третьих, имеет место недостаточное вовлечение в процессы планирования экспертного сообщества, бизнеса и населения, что влечет за собой отсутствие прозрачности в процессах разработки и реализации документов. В-четвертых, - это наличие конфликта градостроительных ценностей и принципов с частными интересами бизнеса. В-пятых, в стране не изжиты коррупция и правовой произвол, принятие ключевых решений о градостроительных изменениях властями зачастую ведется без опоры на градостроительные профессиональные знания. В-шестых, происходит игнорирование утвержденных документов в силу непрофессионализма чиновников или наличия теневых предпосылок для получения сверхприбыли.

Можно привести многочисленные примеры субъективных факторов возникновения названных проблем. Причем, как это ни странно, такие проблемы чаще всего возникают в Москве, Санкт-Петербурге и других крупнейших городах. Во многом это обусловлено отсутствием Градостроительной доктрины РФ, в которой юридически были бы закреплены базовые принципы пространственного планирования, включая регламентацию масштабов концентрации градостроительства, как это имело место в советское время. Учитывая размеры российской территории, необходимо ввести дополнительный уровень территориального планирования - Федеральные округа РФ, что позволило бы осуществить плавность перехода к субъектам РФ, а от них - к муниципалитетам.

В переходный период нашей страны к рыночным отношениям не было четкого видения того, как развиваться регионам и городам, что было «на руку» частным девелоперам, приводило к игнорированию элементарных требований в части планирования и зонирования территории. Со временем к частным инвесторам пришло понимание того, что качественное решение вопросов планирования может улучшить конкурентность их продукции и, в конечном счете, увеличить прибыль. За рубежом качество архитектурной среды давно осознано как один из главных факторов в глобальной конкуренции для привлечения внимания инвесторов [9]. К сожалению, такого осознания нет у наших чиновников, вследствие чего они допускают разрушение исторических зданий и изменения архитектурного облика городов. Не минула такая участь и центр Петербурга. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно побывать, например, на Владимирской площади, где над исторической застройкой, включая храм, нависли громады торгово-развлекательных центров. Подобные примеры есть и в Москве.

Пример с Владимирской площадью в Петербурге отражает не только эстетическую, но и историческую стороны городской архитектуры и городского дизайна, но особенно он характеризует степень участия общественности в экспертизе проектов - его практически нет. Общественные слушания, хотя и требуются по закону, имеют небольшой эффект или вообще не оказывают влияния на процессы планирования и застройки. Сказанное еще раз подтверждает, что законодательная сторона - одно, а практика - другое.

В отличие от европейской системы пространственного планирования, в России преобладает регионально-экономический подход, при котором, начиная с верхнего уровня управления, ориентация берется на достижение, в первую очередь, экономических целей. Отсюда - сжатие социально-экономического пространства, безудержный рост двух столичных городов, экономическое опустынивание и обезлюдивание огромных периферийных территорий. Что касается городского дизайна, ориентированного на комфортность проживания человека, то он только начинает набирать популярность. Координация региональных политик, имеющих территориальный эффект, все еще не налажена.

Таким образом, пространственное планирование в России за последнее десятилетие прошло путь становления, но пока еще не стало действенным инструментом региональной политики. Для того чтобы это произошло, необходимо решить насущные проблемы, о которых было сказано выше.

пространственный планирование региональный

Список литературы

1. Береговских А. Н. Прошлое, настоящее и будущее территориального планирования // Вестник Волгоградского государственного архитектурно-строительного университета. серия: строительство и архитектура. 2013. - Т. 31, № 1 (50). - С. 18 - 25.

2. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики. - СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 1998. - 659 с.

3. Межевич Н. М., Кретинин Г. В. Федоров Г. М. К вопросу об экономико-географической структуризации Балтийского региона // Балтийский регион. 2016. - № 3. - С. 15 - 29.

4. Скатерщиков С.В., Чистобаев А.И. Принципы территориального планирования и их реализация в Европейском Союзе и Российской Федерации // Балтийский регион. - 2014. - № 1. - С. 137 - 148.

5. Федоров Г. М. Приграничное положение как фактор стратегического и территориального планирования в российских регионах на Балтике // Балтийский регион. - 2014. - № 3. - С. 71 - 82.

6. Чистобаев А. И. Пространственное планирование как инструмент регионального управления: опыт ЕС и РФ // Государство и бизнес. Современные проблемы экономики. 2016. - № 2. - С. 31 - 36.

7. Чугуевская Е.С. Совершенствование системы стратегического и территориального планирования // Вестник МГСУ. 2016. - № 3. - С. 5 - 13.

8. Chistobaev A.I. La planificacion espacial en Rusia: Estado, problemas, tareas de los geografos // Geografнa socio-econуmica en la Rusia contemporбnea: teorнa, metodologнa, prioridades de desarrollo / Redactores cientнficos: J. M. Mateo Rodrнguez y A. G. Druzhinin. Rosto. 2015. - С. 229 - 239.

Размещено на Allbest.ru