Публічне управління регіональними інноваційно-інвестиційними процесами в умовах децентралізації влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 353[332.146:330.322:330.341]35.072.1

Чернігівський національний технологічний університет, м. Чернігів, Україна

Публічне управління регіональними інноваційно-інвестиційними процесами в умовах децентралізації влади

С.В. Повна, канд. екон. наук, доцент

Анотація

публічний децентралізація регіональний інвестиційний

В статті проаналізовані фактори впливу процесів централізації та децентралізації публічної влади на активізацію інноваційно-інвестиційних процесів регіонів. З'ясовано, що перевагами децентралізації є такі фактори, як підвищення соціальної активності, мотивація виконавців, близькість реалізованих проектів до споживачів, але в деяких випадках корисною є централізація (створення «національних чемпіонів», що могли б конкурувати у високотехнологічних секторах). Для отримання переваг децентралізації необхідний розвиток спеціальних структур на місцях, наприклад, таких, як Агенції регіонального розвитку, які на професійному рівні могли б створювати і керувати впровадженням інноваційно-інвестиційних проектів.

Аннотация

С.В. Повная, канд. экон. наук, доцент

Черниговский национальный технологический университет, г. Чернигов, Украина

Публичное управление региональными инновационно-инвестиционными процессами в условиях децентрализации власти

В статье проанализированы факторы влияния процессов централизации и децентрализации публичной власти на активизацию инновационно-инвестиционных процессов в регионах. Выяснено, что преимуществами децентрализации являются такие факторы, как повышение социальной активности, мотивация исполнителей, близость реализованных проектов к потребителям, но в некоторых случаях полезна централизация (создание «национальных чемпионов», которые могли бы конкурировать в высокотехнологичных секторах). Для получения преимуществ децентрализации необходимо развитие специальных структур на местах, например, таких, как Агентства регионального развития, которые на профессиональном уровне могли бы создавать и управлять внедрением инновационно-инвестиционных проектов.

Annotation

Svetlana Povna, PhD, Associate Professor

Chernihiv National Technological University, Chernihiv, Ukraine

Public administration of regional innovation-investment processes in the conditions of decentralization of power

The article analyzes the factors influencing the processes of centralization and decentralization ofpublic authorities to the activation of innovation and investment processes in the regions. It was found out that the advantages of decentralization are such factors as the enhancing of social activity, the motivation ofperformers, the proximity of implemented projects to consumers, but in some cases it is useful to centralize (create "national champions" that could compete in high-tech sectors). To obtain the advantages of decentralization, it is necessary to develop special structures on the ground, for example, such as the Regional Development Agency, which could create and manage the implementation of innovative investment projects professionally.

Key words: innovation and investment processes, decentralization of power, public administration, regional development agencies

Постановка проблеми. Україна сьогодні прагне стати на інноваційно-інвестиційний шлях розвитку, важливість якого була зрозуміла вже давно. В теорії обґрунтовано [1], що процеси економічного оновлення і зростання визначаються розмірами і структурою інвестицій, якістю та швидкістю їх здійснення. Темпи приросту валового внутрішнього продукту досить тісно корелюють з приростом обсягу, структурними і якісними змінами капіталовкладень. Без інвестиційних накопичень і відповідних матеріальних вкладень в інвестування взагалі ніяких позитивних зрушень не відбувається, заглиблюються лише кризові явища. Процеси структурного і якісного оновлення товаровиробництва і ринкової інфраструктури відбуваються винятково шляхом і за рахунок інвестування. Чим інтенсивніше воно здійснюється, тим швидше відбуваються ефективні ринкові перетворення. І, навпаки, чим менше обсяги і гірше інвестиційна структура, тим більше знижується результативність економічних реформ. При цьому Федулова Л.І. [2] загострює увагу на тому, що інвестиції мають бути інноваційними, адже інвестиції в застарілі технологічні уклади призводять до неминучого наростання інфляції витрат.

Для України сьогодні не є характерним масове інвестування, адже обсяг інвестицій у країні в принципі є недостатнім, про що свідчить небезпечна динаміка зносу основних засобів: так, цей показник збільшується кожного року, і якщо в 2000 р. складав 43,7 %, то у 2014 р. - вже 83,5 % [3]. Протягом 2010-2015 рр. інновації впроваджували 13,8-17,4 % промислових підприємств [4] при тому, що порогові значення складають 20-25 %, а у розвинутих країнах нормою вважається 60-80 % [2]. Не в останню чергу така ситуація обумовлена недієвістю публічної влади. Отже, розгляд факторів впливу децентралізації влади на активізацію процесів інноваційного інвестування є актуальним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемам децентралізації влади присвячені публікації закордонних та вітчизняних вчених, серед яких можна виокремити таких авторів: С. Гріневська, М. Дацишин, В. Керецман, А. Онупрієнко, В. Остром, В. Роман, Ю. Шемшученко та інші. Розвиток теорії інноваційно-інвестиційного управління знайшов відображення у роботах наступних вчених: М. Бутко, Б. Данилишин, С. Ілляшенко, М. Йохна, Н. Краснокутська, В.В. Стадник, Л. Федулова та інших.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Актуальність дослідження факторів впливу децентралізації публічної влади на активізацію процесів інноваційного інвестування на прикладі як світового, так і вітчизняного досвіду обумовлена тим, що попередній період публічного управління інноваційно-інвестиційними процесами в Україні показав свою недієвість. Отже, необхідний пошук нових форм публічного управління активізацією розвитку економіки.

Мета статті. Мета статті полягає в дослідженні факторів впливу децентралізації публічної влади на активізацію процесів інноваційного інвестування та розробці рекомендацій щодо використання переваг централізації та децентралізації задля розширення обсягів інноваційно-інвестиційних процесів в економіці України.

Виклад основного матеріалу. Децентралізацією є передача повноважень і бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування для того, щоб максимальну кількість повноважень мали органи, що ближче до людей, де такі повноваження можна реалізувати найбільш успішно [5]. Децентралізація влади передбачає системний підхід до вдосконалення державного управління, та включає інституціональні перетворення, реорганізацію системи державної служби, формування нових управлінських підходів до прийняття та виконання рішень, які б відповідали сьогоднішнім потребам і завданням розвитку суспільства [6].

Значних успіхів у децентралізації влади досяг Євросоюз. Зауважимо, в основу створення Євросоюзу був покладений принцип субсидіарності, коли повноваження передаються вищестоящим адміністративно-територіальним одиницям, тільки якщо їх не можна ефективно реалізовувати на даному рівні, а рішення приймаються з максимально можливим наближенням до його громадян, що можуть забезпечити владу саме на місцях, а не в столицях. Отже, в Євросоюзі регіони отримали нові можливості та стали повноправними учасниками структурних змін у Європі [7].

В політиці ЄС використовується мультирівневе управління [8], що залучає в процес переговорів при прийнятті рішень кілька рівнів: наднаціональний, національний та регіональний (локальний). Кожен рівень вносить свою частину в ухвалення рішень, що є істотним для їх ефективності. Так, визначення загальних стратегічних цілей і завдань, - основна відповідальність наднаціональних органів; розробка програм, що задовольняють і реалізують дані цілі, - зобов'язання національних держав-учасниць; розробка конкретних кроків і механізмів реалізації підготовлених програм лежить в межах відповідальності регіональних рівнів управління.

У ході реформи 1988 р. Єврокомісія ввела в дію такий принцип функціонування структурних фондів [9], як доповнюваність, відповідно до якого всі заходи фондів ЄС співфінансуються з боку країн-членів (з національних і регіональних бюджетів, а також інших джерел, у тому числі коштів приватних компаній), а інститути ЄС можуть надавати ресурси тільки в якості додаткового джерела при реалізації національних програм і не мають права визначати об'єкти свого втручання лише за власною ініціативою.

Для розробки регіональної політики бажано використовувати досвід ЄС, а саме: (1) регіональна політика вимагає довгострокового стратегічного бачення цілей; (2) повинен існувати об'єктивний, або «неполітичний» метод розподілу ресурсів, що має обґрунтовуватися статистичними показниками; (3) спільне фінансування, коли 15-50% витрат, пов'язаних з конкретними проектами, покриваються за рахунок місцевих (державних або приватних) джерел, оскільки не мають сенсу проекти, які нав'язуються органами вищого рівня, тому проекти дійсно належать громаді, яка отримує користь від їх реалізації; (4) збільшення обсягів допомоги, яку необхідно повертати, збільшуючи таким чином рівень наявних ресурсів та створюючи додаткові стимули для забезпечення ефективності з боку бенефіціарів; (5) для успішного управління програмами критично важливим є інституційний потенціал, куди входять можливості в таких сферах, як фінансовий менеджмент і контроль, планування економічного розвитку, а також ідентифікація і мотивація відповідних партнерів; (6) в процеси управління програмами повинні бути включені ефективні комунікаційні та інформаційні системи, наприклад для того, щоб вказувати на проекти, яким була надана допомога, результати їх моніторингу та оцінки, а також пояснення для потенційних бенефіціарів щодо того, як отримати державну допомогу [10].

При здійсненні влади на місцях постійно стикаються дві протилежні тенденції - централізації та децентралізації. Держава звичайно прагне до централізації з метою забезпечення загальнодержавних інтересів, а територіальні громади - до самостійного вирішення місцевих питань, тобто самоврядування. Критерієм оптимальності у співвідношенні централізації і децентралізації влади стає краще задоволення потреб населення. На місцевому рівні «влади» має бути стільки, скільки її необхідно для ефективного життєзабезпечення територіальних співтовариств [11].

Виділяються такі переваги децентралізації влади [12]: реалізація рішення відбувається за участю суб'єкта прийняття рішення; спрощення процедури та значно коротший період прийняття рішення; підвищення свідомості та загострення почуття відповідальності за прийняті рішення; зміцнення інноваційного потенціалу при прийнятті владних рішень; більш повне та ефективне використання людського потенціалу, підвищення мотивації праці. Разом з тим існують і недоліки децентралізації: автономізація цілей; загроза монолітності політики держави у відповідних сферах; ускладнення координації, труднощі узгодження цілей; зростання ризиків неналежної кваліфікації посадовців через значну свободу їх рішень.

Отже, як централізація, так і децентралізація мають свої особливості та переваги використання. Ми систематизували (табл. 1) риси та особливості використання цих двох протилежних тенденцій в контексті інноваційно-інвестиційних процесів.

Отже, в процесі децентралізації значно зростає роль місцевого самоврядування, що пов'язане з передачею йому великої кількості повноважень. Наскільки місцеве самоврядування здатне владнати з активізацією інноваційно-інвестиційних процесів, залежить насамперед від рівня кваліфікації задіяних працівників та їх бажання (чи небажання) змінювати ситуацію на краще.

Позитивним боком децентралізації є близькість реалізованих проектів та мотивованість громади до їх реалізації. Натомість виникає питання виховання активності громадян та їх участь у місцевому самоуправлінні. Адже досвід партисипативного управління (бюджету участі) в м. Чернігові у 2017 р. показав, що його жителі переймаються проблемою участі в бюджеті лише при зустрічі із надзвичайно серйозною проблемою, яку люди звичайно самотужки вирішити не можуть (лікування онкохворих дітей), а в цілому досить байдужі.

Таблиця 1. Сутність і особливості використання централізації та децентралізації публічної влади в контексті інноваційно-інвестиційних процесів

Джерело: Сформовано автором

Таким чином, децентралізація може сприяти вихованню активності, і це є її позитивною рисою. Певна децентралізація є реальним способом уникнути «пастки центрального уряду» і з неминучістю - процесів «соціального окостеніння» [11; 13]. Натомість вважається [14], що швидко побудувати досить розвинуте суспільство в умовах інертності і культурної відсталості населення можливо тільки «згори» (як, наприклад, трапилось в СРСР). Активність підприємців, їх бажання займатися розвитком технологій є характерними виключно для представників соціально-культурного середовища Заходу, де і виникли ендогенні технологічні інновації, але не для країн колишнього СРСР і держав Південно-Східної Азії.

Тенденції інноваційно-інвестиційних процесів в Україні та участь у них публічної влади показано в табл. 2.

Починаючи з 2013 р., знизилася доля держбюджету у освоєних капітальних інвестиціях, але доля місцевих бюджетів зросла лише у 2015 р. (що відображає процес децентралізації). При цьому доля капітальних інвестицій у ВВП знаходиться на мінімальних рівнях 13-17%, та проглядається постійна тенденція зниження долі внутрішніх витрат на виконання наукових досліджень і розробок у валовому внутрішньому продукті починаючи з 2010 р.

Проблемою є те, що сьогодні в Україні публічною владою в основному фінансуються проекти не економічного, а соціального характеру [16]. Звичайно, для публічної влади найважливішим є соціальний ефект, але при відсутності економічного розвитку на соціальні питання треба буде брати все більше кредитів. Натомість розвинуті держави приділяли досить багато уваги як пільгам для інноваційних проектів [17], так і участі в інвестиційному розвитку території [18]. Адже при відсутності реалізації в регіоні впродовж тривалого часу значної кількості інноваційно-інвестиційних проектів з часом згасає економічна потужність території, що ми і бачимо на прикладі України. Основна проблема сьогодні - відсутність достатньої кількості коштів, як на державному, так і на місцевому рівнях. Покриваються тільки поточні витрати та ті інвестиційні, які «горять», натомість для поступового набуття самостійності потрібно вкладати ресурси, які через деякий час можуть дати віддачу. В той же час нобелівський лауреат П. Кругман стверджує [19], що сьогодні немає проблеми знайти кошти - їх дуже велика кількість; треба показати, куди ці кошти можна вкласти

Таблиця 2. Тенденції розвитку інноваційно-інвестиційних процесів в Україні та роль публічної влади у них

Джерело: [4, С. 20, 156, 206; 15, С.366]

В ЄС вважають, що більшою мірою згладжування міжрегіональних контрастів залежить від активності в сфері науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт (НДДКР), на противагу поточній підтримці відсталих територій та навіть створенню загального сприятливого інвестиційного клімату для підприємств (що найчастіше мають середню або низьку наукоємність), що не дає стійкого скорочення розриву в рівні регіонального розвитку [10].

Лідерство високорозвинутих країн - це результат продуманих стратегій формування інноваційно-орієнтованої економіки, базисом якої є втілений у новій продукції інтелектуальний капітал. Зокрема, основою розбудови національної інноваційної системи в США стали ініційовані урядом програми підтримки початківців високотехнологічних компаній. У Франції, Німеччині, Японії були реалізовані широкомасштабні програми організації й розвитку науково-технологічних парків, технопарків та інноваційних центрів як «точок» інноваційного зростання, освоєння й виробництва наукомісткої продукції [20]. Як наслідок, в цих країнах вже в 1990-ті роки було сформовано потужні зони інноваційної активності, великі інноваційно-активні підприємства, що випускають електронну техніку й устаткування нових поколінь, продукти програмного забезпечення й багато чого іншого на основі формування «економік, започаткованих на знаннях».

Ще одним аргументом на користь централізації є концентрація ресурсів для створення так званих «національних чемпіонів», адже потужність транснаціональних корпорацій, між якими і відбувається конкуренція за високотехнологічними товарами у світі, така, що перевищує можливості багатьох держав. Тому зрушити національну економіку з мертвої точки [21], подолати напруженість фінансування інвестиційного процесу та забезпечити поширення нових технологій і науково-технічних досягнень може лише висококонцентрований капітал. Саме велике виробництво формує в сучасній економіці попит і пропозицію на ринку, визначає умови ціноутворення, реалізує значущі програми капіталовкладень. Лише великі виробники спроможні здійснити значні науково-дослідні і дослідно-конструкторські роботи, глобальне впровадження у виробництво нововведень. Досвід самих корпорацій показує, що вони також централізують ресурси для розробки та впровадження значних інновацій. Тому в Україні для підтримки напрямів, що мають високу наукомісткість, звичайно, потрібно використовувати централізацію ресурсів та підтримку відповідних напрямів.

З іншого боку, держава звичайно не є ефективним власником, що підтверджується результатами господарювання державних корпорацій в Україні: наприклад, у 2014 р. було зафіксовано 115 млрд. грн. збитку при активах 668 млрд. грн. [22]. На рівні держави в Україні поки що не знайдено ефективних механізмів розвитку економіки через вплив на інноваційно-інвестиційні проекти: податкові пільги, що були обіцяні Законом України «Про інноваційну діяльність», були незабаром ліквідовані; фінансування інноваційно- інвестиційних проектів дуже обмежене через недостатність ресурсів [18]; при державному кредитуванні інвестиційних проектів фактично повертається половина тих коштів, що була запланована [22].

Отже, децентралізація може дати додаткові можливості інноваційно-інвестиційного розвитку. Але для того, щоб ними скористатись, необхідно мати ефективно працюючі спеціальні структури, до функцій яких належить розробка та впровадження інноваційно- інвестиційних проектів. Так, наприклад, для України цікавий досвід Польщі, яка впродовж 90-х рр. стала лідером щодо кількості функціональних агентств регіонального розвитку. У цій країні саме агентства регіонального розвитку створювали основу організаційної структури здійснення регіональної політики на субнаціональному рівні, тобто компенсували брак представницьких регіональних органів. Засновниками агенцій регіонального розвитку можуть бути один чи кілька органів місцевої влади відповідного рівня, місцеві об'єднання підприємців та промисловців і торгово-промислові палати, громадські організації тощо. Основні завдання агенцій регіонального розвитку мають інформаційно-консультаційний, ресурсний, інфраструктурний напрями. Упродовж 90-х рр. минулого століття в Польщі три агентства регіонального розвитку діяли на загальнодержавному рівні. Серед них Польське агентство регіонального розвитку - єдина урядова структура, покликана займатися винятково менеджментом регіональних програм. Вона ж виконувала функції реципієнта фінансової допомоги Європейського Союзу, партнера в реалізації спільних програм з місцевими агентствами, координатора прикладних досліджень з проблем регіоналістики. Основними завданнями агентств регіонального розвитку в Польщі є підготовка чи допомога в складанні стратегій регіонального розвитку, надання різноманітних консультацій, здійснення фінансових операцій, аналіз бізнес-планів підприємств тощо [23; 24]. У першій половині 90-х рр. основним джерелом фінансування польських агентств регіонального розвитку були міжнародні фонди, програми та інституції, зокрема ЄС (Програма структурного розвитку окремих регіонів). Однак згодом агентства досягли економічної самодостатності, зокрема, завдяки таким видам діяльності, як підприємництво (конкуренція з підприємствами традиційного характеру), інноваційна та спрямована на розвиток діяльність (організація ярмарків, виставок, семінарів), реклама регіону серед іноземних інвесторів тощо. У Румунії агентства регіонального розвитку своїми основними завданнями мали створення та реалізацію програм розвитку регіону, адміністрування коштів Регіонального фонду розвитку, співпрацю з Національною радою регіонального розвитку з метою отримання фінансування з державного бюджету. Фінансовими джерелами функціонування агентств регіонального розвитку в Румунії є субвенції з Національного фонду регіонального розвитку, внески повітових рад, місцевих громад, кошти бізнесових структур, банків, міжнародних фондів, іноземні інвестиції.

Висновки і пропозиції

Отже, в статті проаналізовані фактори впливу процесів централізації та децентралізації публічної влади на активізацію інноваційно-інвестиційних процесів регіонів. З'ясовано, що перевагами децентралізації є такі фактори, як виховання соціальної активності, мотивація виконавців, близькість реалізованих проектів до споживачів, але в деяких випадках корисною є централізація (створення «національних чемпіонів», що могли б конкурувати у високотехнологічних секторах). Для отримання переваг децентралізації необхідний розвиток спеціальних структур на місцях, наприклад, таких, як Агенції регіонального розвитку, які на професійному рівні могли б створювати і керувати впровадженням інноваційно-інвестиційних проектів.

Список використаних джерел

1. Лукинов И. Инвестиционная активность в экономическом обновлении и росте // Экономика Украины. - 1997. - №8. - с.4-9.

2. Федулова Л. Технологічна готовність економіки України до нових викликів в умовах відсутності технологічної політики // Економіка України. - 2010. - №9. - с.12-26.

3. Povna S. Institutional foundations for successful implementation of innovation and investment projects // Проблеми і перспективи економіки та управління: науковий журнал. - Чернігів: ЧНТУ, 2017.- № 2 (10). - С.177-184.

4. Україна у цифрах 2016. Статистичний збірник / за ред. І.Є.Вернера - К.: Державна служба статистики України, 2017. - 240 с.

5. Децентралізація - Вікіпедія [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Ь№ж//іік.\уікіі^іа.ога/\уікі/Децентралізація

6. Гріневська С.М. Формування механізму саморозвитку регіону за умов децентралізації // Економіка України. - 2016. - №9. - с.56-69.

7. Региональная политика: основные проблемы становления и развития. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://litcey.ru/geografiya/25415/index,html?page=2

8. Финансовые инструменты региональной политики. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://litcev.ru/geografiva/25415/index.html?page=3.

9. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие / Под общ. ред. д.э.н., проф. Г.Н. Власова и к.э.н., доц. А.М. Желтова [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://vasilievaa.narod.ru/gu/stat rab/book/GRE Zheltov/g10.htm

10. Проектний менеджмент: регіональний зріз: навчальний посібник / за заг. ред. Бутка М.П. - К.: «Центр учбової літератури», 2016. - 416 с.

11. Онупрієнко А.М. Принципи централізації та децентралізації в територіальній організації влади // Форум права. - 2014. - №4. - С.224-227.

12. Роман В. Поняття, переваги та характеристики децентралізації влади // Ефективність державного управління: Зб.наук.праць. - 2014. - Вип.40. - с.73-79.

13. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: пер.с англ. / Винсент Остром; предисл. А.Оболонского. - М.: Арена, 1993. - 320 с.

14. Данилишин Б.М. Тактика еволюціонізму в сучасному економічному розвитку світу (в аспекті третьої та четвертої промислових революцій) // Економіка України. - 2016. - №8. - с.44-61.

15. Статистичний щорічник України за 2015 рік / за ред. Жук І.М. - К.: Державна служба статистики України, 2016. - 575 с.

16. Повна С.В. Структурні зрушення в економіці регіону у контексті глобальних системних змін // Проблеми і перспективи економіки та управління, 2015.- № 1. - С.104-110.

17. Повна С.В. Економічні методи стимулювання інноваційно-інвестиційного розвитку // Проблеми і перспективи економіки та управління, 2016.- № 3 (7). - С.205-213.

18. Повна С.В. Методологія проектного менеджменту в управлінні державними інвестиційними проектами // Публічне адміністрування: наукові дослідження та розвиток - 2017.- № 1(3). - С.101-107. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://pa.stu.cn.ua/articles/1505206457008.PDF

19. Пол Кругман: "Нужно говорить об определяющей роли государства в преодолении кризиса, о необходимости вмешательства в рыночные механизмы и ручного управления"/ Самаева Ю. // Зеркало недели. - 2017. - № 35 (23-29 сентября) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://zn.ua/macrolevel/nobelevskiv-laureat-pol-krugman-nuzhno-govorit-ob-opredelvavuschev-roli- gosudarstva-v-preodolenii-krizisa-o-neobhodimosti-vmeshatelstva-v-rvnochnve-mehanizmv-i-ruchnogo-

upravleniva-260407 .html

20. Федулова Л.І. Тенденції розвитку національних інноваційних систем: уроки для України // Актуальні проблеми економіки. - 2015. - №4. - С.94-104.

21. Федулова Л.І. Інноваційна економіка: Підручник. - К.: Либідь, 2006. - 480 с.

22. Кудряшов В.П. Рекомендації МВФ з питань фіскальної політики та їх урахування в Україні // Економіка України. - 2016. - №10. - с.3-19.

23. Бутко М.П., Пепа Т.В., Уляненко Ф.М. Модернізація регіональних господарських систем у глобалізаційному економічному просторі: монографія / під заг кер. М.П.Бутка. - Ніжин: ТОВ «Видавництво «Аспект-Поліграф», 2014. - 268 с.

24. Інституційне забезпечення регіональної політики та практика взаємодії органів влади в Україні / М.Дацишин, В.Керецман. - К.: К.І.С., 2007. - 102 с.

Размещено на Allbest.ru