Внутрішній контроль в органах публічної влади: сутність поняття та змістовне наповнення

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 35.078.2

доцент кафедри економічної теорії і економіки підприємства Одеського державного аграрного університету, к.ю.н.

Анотація

внутрішній контроль децентралізація влада

У статті обґрунтовано теоретичні засади та визначено змістовні характеристики поняття «внутрішній контроль» в органах публічної влади. Проаналізовано поняття «внутрішній контроль» у контексті розумінні сутності складових елементів та необхідності запровадження в умовах децентралізації влади та реформування публічного управління. Окреслено проблеми й питання подальших наукових досліджень.

Ключові слова: органи публічної влади, внутрішній контроль, система внутрішнього контролю, державно-управлінські рішення, реформування публічного управління, децентралізація влади.

Annotation

Oksana Dulina

Associate Professor of economic theory and economics of enterprise Department, Odessa state agricultural University, PhD in Legal Sciences

The internal control in public authorities: the essence of notion and content

In the article it is grounded the need of the essential and meaningful characteristics definition of the concept «the internal control» in public authorities. In terms of theory and practice the unity in approaches to the definitions allows approaching to understanding of the goal, objects, subjects, functions, tasks of the internal control on the same starting positions. Also the necessity is conditioned by the need of the internal control system in public authorities building according to the model, which is recognized in EU countries, because it is one of the important features of the country readiness to associate membership.

Recent research and publications analysis convincingly demonstrated the wide enough research of the problem but it showed the difference in approaches to essential and meaningful features of the «internal control» concept, differences in the terminology definition.

It is established that internal control is the most important component of the administration process, one of the factors, that allows defining the economy, efficiency and effectiveness of public authorities during provided resources using in the process of its activities.

It is the internal control that ensures the feedback, which indicates not only the public- administrative decision progress and implementation status, but also how their performance affects on the populations life. Administration and control are connected and complementary, because any administrative activity is aimed at achieving the formulated goals (ideally those that meet the objective needs of the society development), and the control is aimed at obtaining such results of activity that would meet predetermined goals.

It is determined that operating internal control system transforms on a reliable premise of administration system improvement, effective use of intellectual, time, material and financial resources, social protection of workers. Herewith its effectiveness is in direct dependence on professional application of modern methods and tools, and controllers' and auditors' creative approach to its implementation.

It is ascertained that in the internal control theory at enterprises and organizations the variety of approaches to the concept essence is developed by the scientists. The concept is considered as:

• control procedures systems, organization plan and object administration methods;

• process of certain actions realization by the organization subjects, which have certain powers, goals achievement;

• organizational, technical, economic, legal and accounting and analytical support of control activities;

• control functions.

Based on the analysis of the scientists' works, international documents and national legal acts it is indicated that in the broadest sense the internal control is a system for monitoring the organization functioning processes, which is characterized by all its features. In other words, on the one hand the internal control is the administration system element, one of its subsystems. On the other hand, it is objectively existing independent system, which consists of well-defined constituent elements (subject, object, control process, result, feedback), which are united by the principles of functioning. In the narrow sense the internal control is interpreted as the process, which provides the accordance of administration object functioning, to which administrative influence is directed (public-administrative decision), as it is aimed at successful achievement of the set goals. The internal control, as integral part of public-administrative relations, in public authorities should be considered as: the constituent structure of all functions in the general administrative system; the administrative process stage, which is aimed at obtaining a socially significant result; systematic and constructive activity, one of the most important administrative functions; a feedback tool between administering and controlling subsystems, which indicates the progress and the implementation state of administrative decisions. Keywords: public authorities, internal control, the internal control system, public-administrative decision, public administration reforming, power decentralization.

Key words: public authorities, internal control, internal control system, public-management decisions, public administration reform, decentralization of power.

Аннотация

Дулина Оксана

доцент кафедры экономической теории и экономики предприятия Одесского государственного аграрного университета, к.ю.н.

Внутренний контроль в органах публичной власти: сущность понятия и содержательное наполнение

В статье обоснованы теоретические основы и определены содержательные характеристики понятия «внутренний контроль» в органах публичной власти. Проанализировано понятие «внутренний контроль» в контексте понимании сущности составляющих элементов и необходимости внедрения в условиях децентрализации власти и реформирования публичного управления. Определены проблемы и вопросы дальнейших научных исследований.

Ключевые слова: органы публичной власти, внутренний контроль, система внутреннего контроля, государственно-управленческие решения, реформирования публичного управления, децентрализация власти.

Постановка проблеми. Актуальність дослідження викликана тим, що побудова розвиненої демократичної, соціальної, правової держави, громадяни якої мають гідні умови праці та відпочинку європейського рівня, можлива лише за умови комплексного системного реформування всіх сфер суспільного життя. Важливими елементами цього є реформування публічної влади та політико-інституційна, адміністративно-територіальна реформа, напрямки якої чітко визначені Стратегією сталого розвитку «Україна - 2020» [11], Стратегією реформування державного управління України на 2016-2020 роки [15], Угодою про асоціацію з ЄС[16] та низкою інших нормативно-правових актів. Зокрема, обраними напрямками та стратегією розвитку держави обумовлюється необхідністю побудови системи внутрішнього контролю в органах публічної влади, дієвість якої сприятиме послідовності, комплексності й системності впровадження обраного курсу. Слід додати, що згідно Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки [13] «посилення контролю за державними видатками дало змогу скоротити дефіцит державного бюджету з 4,9 відсотка валового внутрішнього продукту у 2014 році до 2,3 відсотка валового внутрішнього продукту у 2015 році».

Нагальність дослідження обумовлюється і тим, що ідеологія та відповідні їй принципи контролю - це явища, що не тільки пов'язують управління з правом, політикою, економікою, мораллю, а й забезпечують їх єдність. До того ж, з точки зору теорії та практики єдність у підходах до дефініції надає змогу на однакових вихідних позиціях підходити до розуміння мети, об'єктів, суб'єктів, функцій, завдань внутрішнього контролю. Необхідність посилення якого в органах публічної влади зумовлюється не тільки потребою запобігання шахрайства, марнотратства щодо витрачання бюджетних коштів, а й ускладненням організаційної структури, зростанням кількості порушень фінансової дисципліни, необхідністю підвищення ступеня довіри до органів влади.

Аналіз останніх досліджень і публікацій переконливо свідчить, дослідження проблемних питань здійснення контролю та контрольно-наглядової діяльності є достатньо потужними. Зокрема, в полі зору О. Андрійка, В. Гаращука, Є. Калюги, В. Колпакова, Т. Маматової, А. Мамишева, О. Полінець, Л. Приходченко, І. Стефанюка, В. Стрельцова, О. Сушинського перебувають проблемні питання створення та функціонування ефективної системи управління як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Особливості організації системи внутрішнього контролю у різних галузях, зокрема, економіки, широко висвітлені у наукових працях зарубіжних та вітчизняних дослідників: Е. Аренса, Дж. К. Лоббек, М. Білухи, Т. Бутинець, Ф. Бутинець, Л. Дікань, С. Зубчик, С. Ковач, Я. Соколова та багатьох ін. На часі тривають дискусії науковців щодо принципів та механізмів, форм та методів здійснення контролю.

Стосовно сучасного трактування сутнісного та змістовного наповнення поняття «внутрішній контроль», то вони висвітлені у численних наукових працях російських (Ю. Данилевського, В. Подольського, В. Скобари, Я. Соколова, В. Суйца, А. Терехова, А.Шеремета та ін.) та вітчизняних авторів (М. Білухи, З. Гуцайлюк, Н. Дорош, О. Петрик, В.Рудницького, В. Савченко, В. Сопко, Л. Сухарева, М. Щирби та ін.). Їх аналіз свідчить, що до одностайності розуміння дефініції вчені не прийшли. Відтак, це потребує комплексних досліджень, упорядкування розмаїття підходів та їх концептуалізації, оскільки не відповідність змістовного наповнення тим процесам, що відбуваються, ускладнює процес наукових пошуків шляхів підвищення ефективності системи публічного управління.

Метою даної публікації є аналіз поняття «внутрішній контроль» та обґрунтування теоретичних засад у розумінні їх сутності і складових елементів, необхідності запровадження в умовах децентралізації влади та реформування публічного управління.

Виклад основного матеріалу. Контроль, як певна культура управління, що включає універсальні принципи і способи, специфічні ідеї, є найважливішою ланкою системи управління. Щонайперше, слід зазначити, що управління і контроль є взаємопов'язаними і взаємодоповнюючими, оскільки будь-яка управлінська діяльність спрямована на досягнення сформульованих цілей (в ідеалі таких, що відповідають об'єктивним потребам розвитку суспільства), а контроль на отримання таких результатів діяльності, які б відповідали заздалегідь визначеним цілям. За формою проведення контроль поділяють на зовнішній та внутрішній. Це одна з найпоширеніших класифікацій, яка надає змогу чітко визначити предмет даного дослідження.

Незважаючи на значне розширення функцій, внутрішній контроль надає змогу відслідковувати фактичний стан справ, виявляти причини різних відхилень від виконання покладених обов'язків та ефективного використання наявних ресурсів, аналізувати можливі ризики та побічні наслідки від реалізації прийнятих управлінських рішень, з врахуванням трансакційних витрат.

Так, внутрішній контроль, включаючи сукупність сучасних принципів, методів, засобів і форм перевірки адміністративної діяльності, пов'язаний із подоланням невизначеності в ситуації неминучого вибору, під впливом глобалізаційних викликів набуває різних форм, що надає змогу не тільки уникати суттєвих витрат бюджетних коштів, а й отримувати потрібний соціальний ефект. Тобто, дієва система внутрішнього контролю перетворюється на надійну передумову вдосконалення системи управління, ефективного використання інтелектуальних, часових, матеріальних і фінансових ресурсів, соціального захисту працюючих. При цьому його ефективність перебуває у прямій залежності від професійного застосування сучасних методів та інструментів, а й творчого підходу до його здійснення контролерів та аудиторів. Це відбувається внаслідок застосування принципово нових підходів до його організації, таких форм і методів, що забезпечують розвиток ініціативи й посилення відповідальності за кінцевий результат шляхом впровадження інноваційних нововведень, орієнтованих на об'єктивні потреби населення тієї чи іншої території. Слід зауважити, що важливість застосування внутрішнього контролю обумовлюється не стільки обов'язковістю його здійснення, скільки можливістю використання отриманих результатів для прийняття наступних рішень з метою подальшого удосконалення діяльності та підвищення її ефективності.

Слід зазначити, що в теорії внутрішнього контролю на підприємствах та в організаціях (внутрішньогосподарського) науковцями розроблено розмаїття підходів до сутності поняття, розглядаючи його як:

• системи контрольних процедур, план організації і методи управління об'єктом (В. Андрєєв);

• процес здійснення суб'єктами організації, які мають певні повноваження певних дій, досягнення цілей (В. Бурцев, Т. Ковтун, Т. Пилипів);

• організаційне, технічне, економічне, юридичне та обліково-аналітичне забезпечення контрольної діяльності (С. Левицька,);

• контрольні функції (М. Білуха, С. Івахненков);

• функцію управління і як процес ( Л. Кулаковська, Ю. Піча, Л. Черничук).

Крім того, у вітчизняній та зарубіжній науковій думці досить часто спостерігається ототожнення внутрішнього контролю із внутрішньовиробничим, внутрішньо організаційним, внутрішньо фірмовим, а підчас і з внутрішньо системним. Тому варто цілком погодитися із думкою Т. Бутинець [1] щодо відмінностей, які між ними існують як за організаційною ознакою, так і за методологією здійснення, визначення суб'єктів здійснення контрольних функцій, що позначається на їх завданнях, а відтак і різновидах.

Очевидно, що є потреба визначення внутрішнього контролю у широкому та вузькому змістах. Так, у широкому значенні внутрішній контроль є системою спостережень за процесами функціонування організації (збір, обробка та аналіз інформації про фактичні результати діяльності), якій притаманні всі її ознаки. Вочевидь, що з однієї сторони внутрішній контроль є елементом системи управління, тобто однією з її підсистем. Водночас, це об'єктивно існуюча самостійна система, що складається з чітко визначених складових елементів (суб'єкт, об'єкт, процес контролю, результат, зворотній зв'язок), об'єднаних принципами функціонування. За такої умови видається більш логічним вести мову про систему внутрішнього контролю, до складу якої входять також середовище контролю, система оцінки ризиків, технології контролю, моніторинг та технічні засоби [3].

О. Дорошенко, досліджуючи систему внутрішнього контролю в процесі аудиту фінансово-господарської діяльності бюджетних установ, акцентує увагу на тому, що внутрішній контроль є системою певних правил і процедур, що склались всередині установи для забезпечення найбільш ефективного використання наявних ресурсів з метою досягнення максимально можливого результату, а також уникнення можливих помилок, втрат та зловживань [2, с. 74]. Цілком погоджуючись з таким твердженням автора, хотіли б зазначити, що мова йде не тільки про установи, а й організації в широкому змісті цього поняття.

Якщо ж звернутися до міжнародних документів, то ми побачимо, що згідно стандартів Комітету спонсорських організацій Комісії Тредвей (COSO) [8], які визнаються основоположними для системи внутрішнього контролю, дефініція визначається як процес, що здійснюється радою директорів організації, менеджментом, іншим персоналом щодо забезпечення розумної гарантії досягнення цілей щодо ефективності і результативності операцій, надійності фінансової звітності та дотримання існуючих законів і правил. Таке розуміння поняття внутрішнього контролю при аудиті фінансової звітності сповідується і Американським Інститутом дипломованих бухгалтерів (American Institute of Certified Public Accountants - AICPA), враховуючи зміни, внесені SAS 55, SAS 78 [9].

Стосовно Асоціації аудиту та контролю інформаційних систем (ISACA), то в стандартах «Цілі контролю при використанні інформаційних технологій» вони визначають сутність внутрішнього контролю через норми, процедури, прийоми й організаційні структури, які слугують забезпеченням розумної гарантії того, що бізнес-цілі будуть досягнуті, а небажаний перебіг родій буде своєчасно виявлений і усунений [14]. Слід також зазначити, що при підготовці Доповіді «Контроль і аудит систем» (SAC COSO) Дослідницьким інститутом внутрішніх аудиторів було застосовано визначення внутрішнього контролю як сукупності процесів, функцій, дій, підсистем і людей, об'єднаних разом, чи свідомо розподілених, призначення якої полягає у забезпеченні ефективного досягнення цілей та завдань.

Як ми бачимо, два останні визначення тяжіють більшою мірою до сприйняття / розуміння сутності внутрішнього контролю як певної системи. Це цілком підтверджується і Міжнародними стандартами аудиту [6], в яких чітко вказується, що це система внутрішнього контролю, яка складається із прийнятих керівництвом політики та засобів внутрішнього контролю, тобто вона містить контрольне середовище та процедури контролю.

Змістовне наповнення поняття «внутрішнього контролю» доцільно розглянути і у вузькому розумінні, оскільки саме так на часі створення в нашій державі системи внутрішнього контролю, воно і сприймається на практиці. Зазвичай, він трактується як процес, який забезпечує відповідність функціонування об'єкта управління, на який спрямовується управлінський вплив (прийняте державно-управлінське рішення), оскільки спрямований на успішне досягнення поставлених цілей. Такий підхід обумовлюється тим, що управлінська діяльність спрямована на досягнення суб'єктом управління поставленої мети, а контрольна діяльність - на досягнення мети, передбаченої суб'єктом управління.

Не викликає сумніву теза про те, що дієвість внутрішнього контролю перебуває у прямій залежності від:

• поєднання розмаїття різних форм і методів контрольної діяльності;

• того, наскільки тісною і плідною є співпраця між підрозділами внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

• комплексності перевірки здійснення управлінських функцій органами публічної влади;

• професіоналізму та компетентності тих, хто покликаний здійснювати контрольні функції.

Відтак, сутність внутрішнього контролю проявляється у таких функціях, як попередження чи виявлення порушень у діяльності та узагальнення позитивного досвіду, про що зазвичай не вказують і не пропагують. Саме з точки зору діяльності органів публічної влади, які використовують бюджетні кошти, популяризація позитивного досвіду є надзвичайно важливим фактором ефективності адміністративного реформування.

Відповідно до Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року [12], внутрішній контроль визначається як інструмент управління, що дає змогу керівництву органів державного і комунального сектору перевірити стан виконання завдань органу. Здійснюється такий контроль з метою досягнення «...належного рівня економії, ефективності і результативності відповідно до завдань органів; достовірності фінансової, статистичної і управлінської звітності; у виконанні встановлених законодавством та керівництвом норм і правил; належному захисті активів від втрат (досягнення мети)». Тобто, внутрішній контроль ототожнюється з управлінським контролем, який «.допомагає керівництву в управлінні і виконанні завдань на постійній основі», тому він є обов'язковою підсистемою в системі органів публічної влади. Варто при цьому зазначити, що за термінологією Європейського Союзу такий контроль має назву «фінансове управління і контроль», а його основою є відповідальність керівника за управління та розвиток органу в цілому.

Стратегією реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки [13] за напрямом забезпечення ефективного виконання бюджету має бути забезпечено розвиток таких складових частин системи управління державними фінансами як: державний внутрішній фінансовий контроль; державний фінансовий контроль; незалежний зовнішній фінансовий контроль. Це означає, що функції виконання внутрішнього контролю в органах виконавчої влади покладаються на Державну аудиторську службу України та її територіальні підрозділи. Але не тільки вони є суб'єктами здійснення функцій внутрішнього контролю, оскільки він є тим інструментом, який використовує керівництво для забезпечення цілковитої впевненості у тому, що діяльність органу влади є законною, чесною, відкритою та прозорою, а ресурси використовуються економічно, ефективно і результативно, а інформація є об'єктивною, достовірною і неупередженою [3]. Тобто, мова про створення в державних установах та закладах, підприємствах та органах публічної влади відповідних структурних підрозділів саме на виконання контрольних повноважень. І підтвердженням такого курсу держави на створення цілісної системи внутрішнього контролю є низка прийнятих нормативно-правових актів та підписана Угода про асоціацію [7; 10; 12; 13; 16].

Висновки

Проведене дослідження надало змогу зробити наступні висновки. Внутрішній контроль є найважливішою складовою процесу управління, одним із факторів, що надає змогу визначати економічність, ефективність та результативність органів публічної влади при використанні наданих ресурсів у процесі своєї діяльності. Саме внутрішній контроль забезпечує зворотній зв'язок, який свідчить не тільки про хід і стан реалізації управлінських рішень, а й про те, як їх виконання позначається на життєдіяльності населення.

Внутрішній контроль в органах публічної влади варто розглядати як:

• складову структуру всіх функцій у загальній системі управління;

• стадію процесу управління, яка спрямована на отримання суспільно значимого результату;

• систематичну і конструктивну діяльність, одну з найважливіших управлінських функцій;

• систему контрольних процедур;

• невід'ємну складову державно-управлінських відносин, що містить механізм зворотного зв'язку та передбачає не стільки вплив суб'єкта на об'єкт управління, скільки їх взаємозв'язок;

• механізм «спостереження» та формування достовірної контрольно-аналітичної інформації на основі інтеграції даних отриманих шляхом: здійснення бухгалтерського обліку, аудиту адміністративної діяльності, виконавської дисципліни та кадрової роботи тощо;

• засіб зворотного зв'язку між керуючою та керованою підсистемами, що свідчить про хід і стан реалізації управлінських рішень;

• обов'язковий елемент процесу прийняття і реалізації управлінських рішень на підставі даних контролю;

• комплекс бухгалтерського управлінського контролю.

Тобто, у широкому розумінні поняття ми ведемо мову про систему внутрішнього контролю, а у вузькому має місце акцент на елементах, функціях, інструментах, правилах та процедурах, засобах зворотного зв'язку. У зв'язку з цим, окремого розгляду потребує питання еволюції форм та методів контролю, що надало б змогу систематизувати існуючі класифікації. Це і є предметом подальших наукових пошуків.

Література

1. Бутинець Т. А. Внутрішній контроль: елементи організації системи /Т. А. Бутинець. - Міжнародний збірник наукових праць. - Вип.2 (11) - С. 21-42 . - [Електронний ресурс] - Режим доступу :file:///C :/Users/%D0%A1%D0%BB%D0%B0%D0%B2%D0%B0/Desktop/67220-140093 -1 - PB.pdf.

2. Дорошенко О. Система внутрішнього контролю та її елементи як об'єкти дослідження в процесі аудиту фінансово-господарської діяльності бюджетних установ / О. Дорошенко // Економічний аналіз. - Ви23009. - Вип. 4. - С. 73-75.

3. Дуліна О. В. Організація системи внутрішнього контролю в органах публічної влади: сутність та складові елементи / О. Дуліна // Международный научный журнал «Интернаука» : сб. науч. трудов. - 2017. - № 1 (23). - Том 2. - С. 65-73.

4. Каменська Т. О. Внутрішній контроль і аудит в управлінні: практ. посіб. / Т. О. Каменська, О. Ю. Редько ; Наук. шк. аудиту, Нац. Центр Обліку та Аудиту. - К.: ДП «Інформ.-аналіт. агентство», 2015. - 375 с. (Наука - практиці).

5. Ковтун Т. В. Система внутрішнього контролю як невід'ємний елемент операційної системи підприємства / Т.В. Ковтун // Вісник Хмельницького національного університету. - 2009. - № 6. - Т. 1. - С. 165-170.

6. Міжнародні стандарти аудиту, надання впевненості та етики/ Н. І. Гаєзська (редкол.), О. В. Селезньов (пер. з англ.). - К. : Аудиторська палата України., 2006. - 1146 с.

7. Наказ Міністерства фінансів України від 14.09.2012 N 1200 «Про затвердження Методичних рекомендації з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах» - [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/article/app1.

8. Офіційний сайт COSO [ Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://www.coso.org/Pages/default.aspx .

9. Офіційний сайт Американського Інституту дипломованих бухгалтерів [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://www.coso.org/Pages/default.aspx.

10. Постанова Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 р. №1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» - [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua.

11. Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020»: Указ Президента України №5/2015 від 12 січня 2015 р. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/18688.html?PrintVersion.

12. Про схвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року / Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 р N 158-р [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/158-2005-%D1%80.

13. Про схвалення Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017 - 2020 роки // Розпорядження Кабінету міністрів України від 8 лютого 2017 р. № 142- р [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/142-2017-р.

14. Сравнение концепций внутреннего контроля [ Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://bankir.ru.

15. Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки / Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474-р. [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/474-2016-%D1%80.

16. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони - [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.Ua/laws/show/984_011/paran2820#n2820.

Размещено на Allbest.ru