Факторы и риски неплатёжеспособности субъектов бюджетных правоотношений Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 336

Хабаровская государственная академия экономики и права

Факторы и риски неплатёжеспособности субъектов бюджетных правоотношений Российской Федерации

О.В. Шулика,

аспирант 2 курса кафедры страхования

In the paper on the basis of risk formation factors the author has presented the classification and structuring of budgetary risks of insolvency of subjects of the Russian Federation. Among them there are pure and speculative risks.

Keywords: risk formation factors, budgetary risks, pure risks, speculative risks, inter-budgetary relations, subjects of Russian Federation.

В настоящее время в Российской Федерации создана система межбюджетных отношений, обеспечивающая формирование взаимоотношений бюджетов различных уровней в соответствии с фундаментальными принципами бюджетного федерализма. Она заключается в разграничении доходов и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления и ориентирована на эффективное обеспечение населения соответствующими государственными и муниципальными услугами за счёт средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. На практике же сегодня происходит централизация на федеральном уровне такого объёма бюджетных средств, который приводит к дефицитности большинства региональных и местных бюджетов. Поэтому реализация бюджетной реформы выявляет необходимость исследования не только бюджета и бюджетного процесса, но и субъектов бюджетных правоотношений и связанных с ними рисков.

В зависимости от различных факторов субъекты бюджетных правоотношений могут сталкиваться с различными проявлениями бюджетного риска. При исследовании проблем неплатёжеспособности субъектов бюджетных правоотношений, представленных в [10], нами выявлены факторы и связанные с ними бюджетные риски (рисунок 1). К спекулятивным бюджетным рискам мы относим следующие:

1. Риск неверного прогноза бюджетных доходов. Неверный прогноз бюджетных расходов связан с недостаточной оценкой уровня и причин отклонения между планируемыми и фактически полученными доходами.

2. Риск непредвиденных потерь доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований вследствие использования налоговых льгот. Налоговые льготы, полученные от инвестиционных кредитов и иных форм прямого и косвенного финансирования коммерческого сектора из регионального (местного) бюджета, представляют значительный интерес для хозяйствующих субъектов. Однако использование таких льгот и соответственно потери доходов региональных и местных бюджетов могут быть существенно выше того уровня, который прогнозировался и использовался при разработке бюджета [2].

Это вызвано тем, что предоставление налоговой льготы определённой категории налогоплательщиков создаёт стимулы оптимизации для уплаты налогов для большего числа хозяйствующих субъектов, нежели рассчитывали органы власти при принятии решения о предоставлении налоговой льготы [3].

3. Риск увеличения налоговой недоимки, связанной с изменением налоговой нагрузки. Для увеличения поступления налогов в региональные и местные бюджеты региональные власти в рамках своих полномочий имеют возможность повысить налоговые ставки в соответствии с налоговым законодательством.

Так, согласно Налоговому кодексу Российской Федерации [8], [9], законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации в сфере налоговой политики наделены рядом полномочий. К ним можно отнести:

возможность установления пониженной налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков по налогу на прибыль организаций; максимальное снижение ставки возможно на 4 % (ст. 284 НК РФ);

возможность в пределах размеров социальных налоговых вычетов, установленных ст. 219 НК РФ, и имущественных налоговых вычетов, установленных ст. 220 НК РФ, устанавливать иные размеры вычетов с учётом региональных особенностей (ст. 222 НК РФ) по налогу на доходы физических лиц;

определять ставку налога в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки его уплаты по транспортному налогу. При установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком (ст. 356 НК РФ). Указанные в п. 1 ст. 361 НК РФ налоговые ставки транспортного налога могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов Российской Федерации, но не более чем в пять раз. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, а также с учётом срока полезного использования транспортных средств (ст. 361 НК РФ);

возможность выбора налоговой ставки из указанного в НК РФ диапазона по налогу на игорный бизнес. За один игровой стол - от 25 000 до 125 000 руб., за один игровой автомат - от 1 500 до 7 500 руб., за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы - от 25 000 до 125 000 руб.;

возможность определения налоговой ставки в пределах, установленных НК РФ, порядка и сроков уплаты налога, формы отчётности по налогу по налогу на имущество организаций. При установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками (ст. 372 НК РФ). Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и не могут превышать 2,2 %. Допускается установление налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения (ст. 380 НК РФ).

Вышеперечисленные меры, с одной стороны, могут привести к повышению доходности субъектов Российской Федерации, а с другой стороны, при общем экономическом спаде в регионе увеличение налоговой нагрузки может привести к увеличению налоговой недоимки.

Так как в настоящее время единственной задачей, которую ставит перед собой налоговая система, является максимально возможное пополнение доходной части бюджета, налогообложение направлено исключительно на сиюминутное увеличение поступлений средств в бюджет. Это приводит к неоправданному уровню совокупного налогового бремени для предприятий, в первую очередь реального сектора экономики, и вынуждает предпринимателей скрывать реальные размеры своего бизнеса. Так, изменения в налоговом законодательстве, вступившие в силу с 1 января 2002 г., не привели к уменьшению налогового бремени предпринимателей. Ставка налога на прибыль снизилась с 35 % до 24 % (ч. 2 гл. 25 НК РФ), однако изменилась методика расчёта налогооблагаемой прибыли. Согласно законодательству, объектом налогообложения признаётся прибыль - доход, уменьшенный на величину произведённых расходов (то есть любых необходимых экономически обоснованных затрат), что позволило предпринимателям на вполне законных основаниях максимально уменьшать размер прибыли. Также была отменена инвестиционная льгота на прибыль, что фактически увеличило налоговую нагрузку на предприятия, вкладывающие средства в развитие производства. До 1 января 2002 г. за счёт капитальных вложений существовала возможность снижения ставки налога на прибыль с 35 % до 17,5 %. Увеличение ставки до 24 % с 1 января 2002 г. привело к тому, что многие организации всеми возможными способами стали снижать налогооблагаемую базу.

Зависимость между усилением налогового гнёта и суммой поступающих в государственную казну налогов ещё в начале второй половины XX в. вывел профессор А. Лаффер, построивший свою знаменитую “кривую Лаффера”. Согласно теории А. Лаффера, увеличение налоговых ставок только до определённого предела способствует росту налоговых поступлений, при его достижении поступление налогов начинает постепенно замедляться, а затем при превышении этого предела идёт или плавное снижение доходов бюджета или же их резкое падение. Необоснованное увеличение налогового бремени, согласно А. Лафферу, является первопричиной развития теневого сектора экономики. Увеличение совокупного налогового бремени с целью пополнения бюджета приводит к обратному результату: планы по сбору налогов регулярно не выполняются, в бюджетах всех уровней имеют место недоимки.

4. Риск ухудшения инвестиционного климата в регионе, связанный с увеличением налоговой нагрузки.

Для ведения бизнеса важна стабильность налогового режима. При повышении уровня налогообложения наибольший ущерб инвестиционному климату наносит не увеличение объёма налогов, а само изменение налогового законодательства, недостаточная его проработка, нечёткость его отдельных положений [6].

В этом случае речь идёт, во-первых, о возможных действиях государства по увеличению налоговой нагрузки на экономику. Во-вторых, налоговые риски налогоплательщика возникают в связи с применением ими рискованных схем минимизации налогообложения, попытками использовать в своих интересах двойственность положений налоговых законов, а также из-за проведения хозяйствующим субъектом неэффективной налоговой политики.

Действительно, вводя новые налоги, усиливая налоговую нагрузку, внося изменения в налоговое или иное законодательство или своевременно не поправив действующие законы, государство всегда рискует недосчитаться налоговых поступлений. Так, в недалёком прошлом не внесённые вовремя необходимые изменения в Налоговый кодекс РФ позволяли (да и сегодня нередко позволяют) не совсем добросовестным налогоплательщикам путём создания всевозможных схем уводить из-под налогообложения огромные суммы, соизмеримые с объёмами бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации. С другой стороны, эти действия усиливают риски выявления фактов уклонения от уплаты налогов, вследствие чего налогоплательщики обязаны внести в бюджет не только недоплаченные суммы налогов, но и значительные штрафы за нарушение налогового законодательства.

С 1 января 2010 г. отменён единый социальный налог с одновременным существенным повышением налоговой нагрузки на фонд оплаты труда. В этом случае не только может ухудшиться налоговый климат в стране, но и значительно возрастут налоговые риски как налогоплательщиков, так и государства. Предполагаемое повышение ставок отчислений во внебюджетные социальные фонды, как показывают расчёты, увеличит налоговую нагрузку на экономику в размере порядка 400 млрд рублей. При этом основная масса увеличения налоговой нагрузки придётся на организации малого и среднего бизнеса. Не в лучшей ситуации окажутся и те крупные налогоплательщики, производство которых не ориентировано на экспорт и которые не имеют возможности платить своим работникам относительно высокую заработную плату.

В условиях несовершенства налогового законодательства следует особо выделить те внутренние факторы, воздействие которых связано с деятельностью субъектов налоговых правоотношений, но которые в полной мере не зависят от них. С одной стороны, этим могут пользоваться и, как показала практика, недобросовестные налогоплательщики, вследствие чего усиливаются налоговые риски государства. С другой стороны, добросовестные налогоплательщики, минимизируя свои налоговые обязательства, полагают, что они действуют строго в рамках действующего законодательства. Однако из-за различного толкования налогового законодательства им могут быть не только доначислены значительные суммы налогов, но и наложены весьма ощутимые финансовые санкции. Также при принятии решений о вложении средств для инвесторов важны и другие факторы. Это могут быть гарантии прав собственности, политическая стабильность, наличие чёткой и прозрачной законодательной базы, ситуация на рынке труда и др. Для инвестиций более привлекателен регион, в котором исполняются бюджетные обязательства, но отсутствуют налоговые послабления, чем регион-банкрот с низкими налоговыми ставками [3]. На основании факторов рискообразования нами также выявлены чистые бюджетные риски:

1. Риск уменьшения доходов от местных налогов (налог на имущество физических лиц и земельный налог) в бюджет в связи с отсутствием полного учёта налогоплательщиков органами местного самоуправления.

Важным источником доходов местного бюджета являются поступления от местных налогов - налог на имущество физических лиц и земельный налог. На территории муниципального образования не всегда в полной мере организован контроль над исчислением и поступлением земельного налога и налога на имущество физических лиц.

Это обусловлено, во-первых, неполным выявлением всех собственников имущества и земельных участков по причине неоформления ими прав собственности и привлечения их к налогообложению. Во-вторых, особенностями в налогообложении земельных участков, находящихся под линейными объектами на территории нескольких муниципальных образований; земельных долей, полученных при приватизации сельскохозяйственных угодий; земельных участков, перешедших по наследству или находящихся в общей долевой собственности.

На основании НК РФ [9] при исчислении земельного налога по земельным участкам, находящимся под линейными объектами на территории нескольких муниципальных образований, налоговая база должна определяться в отношении площади земельного участка, находящейся на территории соответствующего муниципального образования как доля его кадастровой стоимости, пропорциональная доле занимаемой площади. Заключение о доли площади земельного участка, приходящейся на конкретное муниципальное образование, могут дать территориальные органы Роснедвижимости на основании планово-картографического материала. При этом применяется налоговая ставка, установленная на территории муниципального образования, где расположена данная площадь земельного участка. Исчисленная в таком порядке сумма земельного налога подлежит зачислению в бюджет соответствующего муниципального образования. Налогоплательщиками земельного налога в отношении земельных долей, полученных при приватизации сельскохозяйственных угодий, должны признаваться собственники земельных долей, а не сельскохозяйственные предприятия, использующие данные земельные участки на правах аренды или доверительного управления. Следует учитывать, что земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трёх и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли), подлежат выделению в отдельный земельный участок в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ. При этом муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности на этот земельный участок. В отношении земельного участка или его доли, перешедшей по наследству к физическому лицу, налог исчисляется, начиная с месяца открытия наследства.

Налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного участка, пропорционально его доле в общей долевой собственности.

Обеспечение полноты учёта собственников недвижимости, являющейся объектом налогообложения, достигается путём использования предоставленной законодательством возможности привлечения граждан к административной ответственности.

2. Риск недоимки по налогам и сборам вследствие отсутствия у регионального (местного) бюджета информации о накопившейся задолженности по налогам. Задолженность по налогам может иметь место по причине финансового состояния должника. В настоящее время основной проблемой при администрировании имущественных налогов физических лиц (транспортного, земельного и налога на имущество физических лиц) является проблема неплатежей по указанным налогам, несмотря на принимаемые налоговыми органами меры принудительного взыскания, административного воздействия, проведения разъяснительной работы с населением о своевременности уплаты данных налогов [6].

3. Риск недостаточного поступления неналоговых доходов в региональные и местные бюджеты, структура которого представлена на рисунке 2.

Риск недостаточного поступления неналоговых доходов - один из наиболее сложноструктурированных рисков, его можно разбить на следующие риски:

а) риск недополучения доходов от государственного и муниципального имущества вследствие отсутствия систематизации сведений о его наличии и использовании. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют реальные возможности по мобилизации неналоговых доходов. Это могут быть [13] доходы от государственного и муниципального имущества, увеличению которых способствует систематизация сведений о его наличии и использовании.

В этом случае недостаточное поступление неналоговых доходов связано со следующими рисками:

а₁) риск неэффективного использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности в связи с наличием бесхозного имущества;

а₂) риск недополучения доходов в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение в связи с отсутствием перечня сдаваемого в аренду имущества;

а₃) риск уменьшения доходов в связи с установлением арендной платы за сдаваемое в аренду государственное (муниципальное) имущество со значительным отклонением от рыночной;

а₄) риск непоступления доходов от продажи или сдачи в аренду неиспользуемых основных фондов государственных (муниципальных) учреждений;

а₅) риск недополучения доходов по акциям и другим формам участия в капитале, в том числе от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности предприятий, находящихся в государственной муниципальной собственности, по причине отсутствия учета.

В структуре риска недостаточного поступления доходов в региональные и местные бюджеты можно также выделить риск недополучения доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Здесь речь идёт о недостаточном поступлении в бюджет доходов, связанных с привлечением дополнительных средств государственными (муниципальным) учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти (местного самоуправления), за счёт предоставления населению дополнительных платных услуг, без ущерба для размера и качества услуг, предоставляемых населению бесплатно. Необходимо сказать о риске уменьшения доходов, поступающих в региональный (местный) бюджет как часть прибыли унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Согласно ст. 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в доходах бюджетов учитывается, в частности, часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и сроки, которые определяются Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления [7]. Учитывая вышеизложенное, Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - учредители унитарных предприятий - выступают в качестве собственника имущества унитарного предприятия, закреплённого за ним на праве хозяйственного ведения, и части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, полученной от использования данного имущества [12]. Недостаточное поступление в бюджет данных доходов от муниципальных унитарных предприятий имеет место в силу следующих рисков [1]:

с₁) отсутствие или слабый контроль за соблюдением правовых актов о порядке и размерах зачисления в бюджет часть прибыли государственных (муниципальных) унитарных предприятий;

с₂) слабое внедрение методов бюджетирования в управление хозяйственной деятельностью государственных (муниципальных) унитарных предприятий, направленных на увеличение прибыли;

с₃) отсутствие контроля за формированием и расходованием резервных фондов государственных (муниципальных) унитарных предприятий, использованием амортизационных исчислений.

Из рисков недостаточного поступления доходов в региональные и местные бюджеты нами также выделен риск недостаточно полной оценки стоимости унитарного предприятия и, как следствие, риск принятия неверного решения из двух - сохранение унитарного предприятия или его приватизация. Эта задача отягощается необходимостью оценки возможных будущих убытков или уменьшения доходов при сохранении предприятия унитарным. межбюджетный спекулятивный рискообразование доход

Доходы от приватизации государственных (унитарных) предприятий в тех секторах экономики, где возможно привлечение частного сектора и создание конкурентного рынка, являются более предпочтительными, чем использование части прибыли унитарных предприятий, в связи с тем, что сам статус унитарного предприятия подразумевает субсидиарную ответственность регионального (муниципального) бюджета по обязательствам унитарного предприятия. Это создаёт определённый риск для финансового положения и платёжеспособности субъектов Российской Федерации. Таким образом, исследование рисков субъектов бюджетных правоотношений, влияющих на улучшение финансового положения и платёжеспособность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, показало необходимость учёта множества факторов, глубокого анализа взаимовлияния бюджетного механизма, социально-экономического состояния территории и деятельности органов государственной власти. Из вышесказанного следует, что основная цель, которую должны преследовать субъекты бюджетных правоотношений при создании системы управления рисками, - мобилизация бюджетных доходов и оптимизация бюджетных расходов. Стратегия перехода к принципиально новой системе межбюджетных отношений, способствующая эффективно организованному процессу управления бюджетными рисками, на наш взгляд, могла бы заключаться в существенном расширении налогово-бюджетных полномочий региональных и местных властей, повышении ответственности за их использование при одновременном поддержании конкурентной среды, жёстких бюджетных ограничений и увеличении доли федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета; в обеспечении политической консолидации, которая будет заключаться в достижении общественного согласия по распределению между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, созданию условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих функций.

Литература

1. Андреева, Е. В. Об обложении налогом на прибыль унитарных предприятий / Е. В. Андреева // Налоговый вестник. 2005. № 3.

2. Аньшин, В. М. Инвестиционный анализ / В. М. Аньшин. - М. : Дело. 2000.

3. Броило, В. Система оценки рисков инвестиционно-инновационной деятельности организаций / В. Броило // Проблемы теории и практики управления. 2008. № 4. С. 61 - 71.

4. Бюджетный кодекс РФ (с изм. от 24.07.2008 г) // Справочно-правовая система “Гарант”.

5. Газитова, Л. А. Сущность бюджетных отношений и их структура [Электронный ресурс]. ? Режим доступа: http://www/tisbi/ru/sience/vestnik/2006/issue1/econom5/html.

6. Гончаренко, Л. И. Налоговые риски [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// institutions.com / general / 1184- nalogovye-riski.html? shuwall=11. ? Загл. с экрана.

7. О налоге на прибыль предприятий и организаций : закон РФ от 27.12.1991 г. № 2116-1 // Справочно-правовая система “Гарант”.

8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 28.09.2010 г.) // Справочно-правовая система “Гарант”.

9. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ (в ред. от 28.09.2010 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2010 г.) // Справочно-правовая система “Гарант”.

10. Методические рекомендации по улучшению финансового положения и платёжеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований : письмо Минфина России от 15.12.2006 г. № 06-04-08/01-161 // Справочно-правовая система “Гарант”.

11. Туркина, Е. Ю. Эффективность управления бюджетом субъекта Российской Федерации : автореф. дис…. канд. экон. наук / Е. Ю. Туркина. - Волгоград, 2003.

12. О федеральных государственных унитарных предприятий : ФЗ РФ от 06.12.1999 г. № 1348 // Справочно-правовая система “Гарант”.

13. Фетисов, В. Д. Бюджетная система Российской Федерации / В. Д. Фетисов. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2003.

14. О внесении изменений в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации : ФЗ от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ // Справочно-правовая система “Гарант”.

15. Шапкин, А. С. Экономические и финансовые риски. Оценка, управление, портфель инвестиций. 3 изд. / А. С. Шапкин. М. : Дашков и К, 2009.

Размещено на Allbest.ru