Институтом государственно-частного партнерства (ГЧП) предусматривается создание и широкое использование механизмов привлечения частного капитала к инвестированию в области, традиционно финансирующиеся из государственного бюджета. Главными причинами, по которым государство вступает в партнерство с частными инвесторами, является неспособность удовлетворить растущие потребности в инвестициях только за счет государственного бюджета, а также низкая эффективность расходования выделяемых государственных средств.

В зарубежных странах партнерство государства и бизнеса развивается весьма активно, прежде всего, в реальном секторе экономике - в отраслях производственной инфраструктуры (в энергетике, на железнодорожном транспорте, в автодорожном хозяйстве, при строительстве портов и аэропортов, магистральной транспортировке газа, в коммунальном хозяйстве), т.е. в отраслях, составляющих основу жизнеобеспечения экономики и общества.

В последние годы в России много говорится о необходимости развития института государственно-частного партнерства, однако следует признать, что успехи, достигнутые в этом направлении, пока скромные. В чем же дело и почему у нас механизм ГЧП не заработал в полную силу?

Международный опыт показывает, что институт государственно-частного партнерства может успешно развиваться только при наличии определенных внешних условий, к которым относятся следующие:

наличие развитой законодательной базы ГЧП;

наличие необходимой институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП.

высокая инвестиционная активность в стране (регионе);

политическая и экономическая стабильность в момент создания партнерства и благоприятные прогнозы на среднесрочный период.

Законодательная база ГЧП

Законодательная база государственно-частного партнерства в России носит фрагментарный характер и находится на начальной стадии развития. Необходимо назвать следующие документы:

Общее гражданское право.

ГК, Бюджетный кодекс - специальное регулирование ГЧП отсутствует;

Налоговый кодекс - введены дополнения к Налоговому кодексу, касающиеся налогового регулирования концессионных соглашений (вступили в действие 1 января 2009 г.);

Тарифное регулирование в различных секторах на федеральном и региональном уровнях - влияет на развитие ГЧП.

Федеральное законодательство о ГЧП

Федеральный закон № 115-ФЗ О концессионных соглашениях (2005 г. с дополнениями 2008 г.);

Федеральный закон № 135-ФЗ О защите конкуренции в отношении договоров концессии (2006 г.);

Федеральный закон № 257-ФЗ Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ (2007 г.);

Постановления Правительства РФ № 134 Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований инвестиционного фонда российской федерации (2008 г.);

Дополнения к Федеральному закону № 39-ФЗ О рынке ценных бумаг - инфраструктурные бонды (2008 г.).

Региональное законодательство о ГЧП (например, Закон Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах").

С принятием в 2005 году Федерального закона "О концессионных соглашениях" в России началось создание законодательной основы, позволяющей полноценную реализацию государственно-частного партнерства в форме концессии, на которую приходится более 50% всех проектов ГЧП в мире. Однако следует признать, что закон о концессионных соглашениях не оправдал возлагавшихся на него ожиданий. Можно назвать следующие причины:

концессионные соглашения составляются исключительно на основе типовых форм, утвержденных Правительством Российской Федерации, а эти формы далеки от совершенства как в правовом, так и в предметном плане;

закон закрепляет превалирование интересов концедента (государства), не способствуя заинтересованности частных инвесторов в использовании данной правовой модели для инвестирования; например, сразу же после завершения строительства объект оказывается в собственности концедента (государства), а права концессионера лишь регистрируются в качестве обременений соответствующего права собственности;

спорной и обременительной является необходимость внесения концессионером концессионной платы в той или иной форме;

для целей строительства или реконструкции объекта концессионного соглашения закон предполагает наличие разработанной проектно-сметной документации, что потребует дополнительных затрат субъекта Федерации или муниципалитета.

Подготовка конкурсной документации для проведения конкурса и само проведение конкурса на заключение концессионного соглашения требует значительной квалификации от региональных и муниципальных чиновников. В настоящее время подавляющее большинство субъектов РФ и муниципалитетов не обладает соответствующими кадровыми ресурсами и это также не способствует развитию государственно-частного партнерства в форме концессии.

Уровень инвестиционной активности в стране до кризиса 2008-2009 гг. можно было считать высоким, однако кризис внес свои коррективы. Это привело к остановке немногочисленных проектов, которые начали реализовываться в форме ГЧП или их продолжению, но уже в статусе проектов строительства для государственных нужд.

В кризисный и посткризисный период арсенал российских инструментов и институтов финансирования государственно-частных партнерств сократился, но не исчерпался. По-прежнему действует Инвестиционный фонд РФ, существуют особые экономические зоны, региональные фонды развития, государственные корпорации (к примеру, Внешэкономбанк) и т.д. Каждый из этих инструментов и институтов предоставляет бизнесу возможности для вступления в партнерство с государством, а российской экономике - возможности для развития приоритетных отраслей. По мнению специалистов, среди существующих институтов финансирования ГЧП наиболее сильным игроком на рынке проектов ГЧП в среднесрочной перспективе будет являться ГК "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)". Все остальные ГЧП-институты и инструменты в этот период будут в большой степени зависеть от финансирования и (или) гарантий Внешэкономбанка [1]. Сохранится значение федеральных и региональных целевых программ как инструмента бюджетного инвестирования, но принципы их формирования должны претерпеть изменения.

Особенностью существующей системы финансирования ГЧП является ее ориентация на поддержку преимущественно комплексных мегапроектов с объемами инвестиций исчисляющимся миллиардами рублей. Однако в связи с кризисом количество крупных проектов, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда РФ, сократилось, при этом наметился новый тренд - переход к преимущественному финансированию региональных и муниципальных инвестиционных проектов меньшего масштаба. В этом случае перспективу будут иметь инвестиционные проекты в регионах, где уже приняты программные стратегические документы (доктрины, приоритетные и стратегические инвестиционные программы, и т.д.). Развитие государственно-частных партнерств на региональном и муниципальном уровнях в России непременно столкнется с рядом специфических рисков таких как:

неразвитость правовой среды в регионах;

низкий уровень финансовой автономии регионов;

неразвитость судебной системы, ее зависимость от региональных и муниципальных властей;

превалирование политики над экономикой, влияние политических факторов на экономические решения;

отсутствие полноценного стратегического планирования;

высокий уровень коррупции;

низкий профессионализм чиновников;

низкий уровень доверия к власти общества в целом.

Перспективы развития ГЧП в регионах будут зависеть от политики, которая проводится региональными и муниципальными властями. Как отмечают эксперты, около 50% всех инвестиций в настоящее время приходится на 10 регионов - ведущих игроков и этот показатель стабильно удерживается в течение последних пяти лет. При этом состав "десятки" меняется: если раньше первые строчки в ней занимали Красноярск и Самара, то теперь это Сочи и Санкт-Петербург [2]. Именно эти регионы являются фактическими (как например Санкт-Петербург) или потенциальными полигонами для опробования и внедрения механизмов ГЧП в России.

Важным фактором экономического статуса регионов, имеющим значение для развития ГЧП, является наличие агломерации, транспортных узлов или сырьевой базы. Также важна эффективность региональных властей, которая часто является более значимой, чем наличие таких инструментов привлечения инвестиций в регион как налоговые льготы. Например, налоговые льготы есть в 71 субъекте РФ и более чем в половине из них есть более или менее развитое инвестиционное законодательство. Но развитие ГЧП происходит далеко не во всех из "продвинутых" в плане инвестиционного законодательства регионах. Важно как инвестиционное законодательство применяется региональными властями. Также важно наличие среднесрочных инвестиционных планов и то, что можно назвать сигналом властей о готовности поддерживать экономическую и политическую стабильность в среднесрочной перспективе.

Что касается институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП, то, по мнению экспертов, она в современной России находится в зачаточной стадии развития, и это сдерживает развитие ГЧП во многих отраслях и сферах, таких как коммунальное хозяйство, социальная сфера и т.д. Так, в РФ нет единого федерального и имеются лишь единицы региональных органов по управлению ГЧП (в зарубежных странах роль таких органов, в частности, выполняют государственные, региональные, отраслевые и муниципальные агентства по реализации ГЧП), практически отсутствует пропаганда ГЧП, анализ и внедрение "наилучшей практики".

В качестве субъекта Федерации, где созданы наиболее благоприятные условия для развития ГЧП, следует назвать Санкт-Петербург, который имеет одно из наиболее развитых среди регионов России законодательство, регулирующее создание и функционирование государственно-частных партнерств. Еще в 2006 году Законодательным собранием города был принят закон "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". По мнению специалистов, несмотря на отдельные недостатки, закон создает полноценную правовую базу для реализации не только проектов на принципах концессии, но и с использованием других форм ГЧП, которых насчитывается, в соответствии с мировой практикой около полутора десятков.

Что касается институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП, то, по мнению экспертов, она в современной России находится в зачаточной стадии развития, и это сдерживает развитие ГЧП во многих отраслях и сферах, таких как коммунальное хозяйство, социальная сфера и т.д. Так, в РФ нет единого федерального и имеются лишь единицы региональных органов по управлению ГЧП (в зарубежных странах роль таких органов, в частности, выполняют государственные, региональные, отраслевые и муниципальные агентства по реализации ГЧП), практически отсутствует пропаганда ГЧП, анализ и внедрение "наилучшей практики" реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства. Элементы существующей в России институциональной инфраструктуры ГЧП показаны в табл.1 [1].

Таблица 1. Элементы институциональной инфраструктуры ГЧП в России (на начало 2010 г.)

В качестве субъекта Федерации, где созданы наиболее благоприятные условия для развития ГЧП, следует назвать Санкт-Петербург, который имеет одно из наиболее развитых среди регионов России законодательство, регулирующее создание и функционирование государственно-частных партнерств. Еще в 2006 году Законодательным собранием города был принят закон "Об участии Санкт-Петербурга благоприятных условий для развития и совершенствования механизмов партнерства между государством и бизнесом в среднесрочном периоде позволит расширить сферу его применения в России и распространить на все важнейшие области деятельности государства и муниципальных властей. Тесное сотрудничество государства и бизнеса в перспективе следует рассматривать в качестве важнейшего инструмента общественно-экономического развития страны в государственно-частных партнерствах". По мнению специалистов, несмотря на отдельные недостатки, закон создает полноценную правовую базу для реализации не только проектов на принципах концессии, но и с использованием других форм ГЧП, которых насчитывается, в соответствии с мировой практикой около полутора десятков.

Создание благоприятных условий для развития и совершенствования механизмов партнерства между государством и бизнесом в среднесрочном периоде позволит расширить сферу его применения в России и распространить на все важнейшие области деятельности государства и муниципальных властей. Тесное сотрудничество государства и бизнеса в перспективе следует рассматривать в качестве важнейшего инструмента общественно-экономического развития страны.

государственное частное партнерство институт

Литература