Государственно-территориальное устройство России: тенденции развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственно-территориальное устройство России: тенденции развития

Подгорная Е. А.

старший преподаватель кафедры мировой экономики Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики

В статье рассматриваются тенденции устройства и развития России, особенности изменения ее административно-территориального устройства. Показано, что современное административное деление учитывает сложившееся экономическое районирование при сформировавшейся в экономике асимметрии в типологизации регионов. Предложено в качестве основного критерия типологизации регионов рассматривать механизм создания инновационной экономики

Ключевые слова: региональная политика, экономическое районирование, административно-территориальное устройство, типология региона

административный территориальный экономический регион

В экономической литературе периодически обсуждается вопрос об укрупнении регионов. Тема типологии регионов в условиях реформирования в последние годы приобретает все большую актуальность. В этом прослеживается необходимость совершенствования государственного управления, решения комплекса социальных, экономических, геополитических и других задач.

Среди комплекса мер, способствующих повышению эффективности региональной политики, особого внимания требует рассмотрение двух вопросов -- экономическое районирование и административно-территориальное устройство Российской Федерации.

Одной из ранних работ в области экономического районирования был труд Х. Чеботарева «Географическое методическое описание Российской империи» (1776). Он выделял южные, северные, западные и восточные губернии Российской империи, заложив в его основу географию.

Продолжавшееся в Х1Х в. районирование России вызывалось потребностями зарождающегося капитализма. Этот процесс сопровождался развитием теории экономического районирования. Свой вклад в нее внесли представления русских революционеров-демократов, которые считали, что для революционного переустройства страны необходимо познание ее экономических особенностей. А. Радищев отмечал изменения административно-территориального устройства России, приближающие его к экономическим особенностям страны и потребностям населения. Он уделял внимание вопросу удовлетворения национальных требований народов, которые населяли страну. О необходимости разрушения старого территориального деления писали А. Герцен и Н. Огарев. В работе Н. Огарева «Опыт статистического распределения Российской империи» (1847), раскрыты методологические вопросы экономического районирования. В его основе были заложены: географическое положение, природные особенности, транспортные связи, население и особенности социальных отношений. Политическую экономику, которой подчинена статистика, Н. Огарев использовал в качестве теоретической основы экономического районирования. Заслуживают внимания работы русского химика Д. Менделеева, который в 1893 г. разделил Россию на 14 краев. В основе этого районирования наряду с природными факторами был положен уровень развития промышленности с учетом сырьевых и топливных ресурсов. Огромное значение имел труд П. Семенова-Тян-Шанского (соавтор Н. Штрупп) «Торговля и промышленность Европейской России по районам» (1911), в нем выделялось 1065 торгово-промышленных микрорайонов, которые были объединены в 12 полос.

В 1921 г. были разработаны основные принципы экономического районирования страны: экономический, национальный и административный. В их основе лежало то, что экономическим районом должна считаться экономически законченная территория страны, которая благодаря комбинациям природных особенностей, культурных накоплений прошлого и населения с его подготовкой для производственной деятельности представляла бы одно из звеньев общей цепи народного хозяйства [1].

Территория современной России разделена на 11 экономических районов, каждый из них включает в себя субъекты РФ по принципу смежности (исключение составляет Калининградская область). В экономических исследованиях часто используются укрупненные экономические районы, а также смешанные схемы объединения экономических районов, например, выделение «европейского ядра» или «восточные регионы» [2].

Под административно-территориальным устройством государства обычно понимается разделение территории страны на определенные части, в соответствии с которыми строится структура и осуществляется деятельность территориальных органов власти и управления. В США, например, оно построено по географическим меридианам и параллелям и сохраняется неизменным в течение длительного срока. Но это зарождает необходимость введения специального деления территории для реализации функций различных ведомств. Административное деление отражает демографические, экономические и политические изменения в стране.

Вся история Российского государства связана с изменениями ее территории и административно-территориального устройства. Громадная территория России требовала исследования ее региональных особенностей, природно-ресурсного потенциала и создания органов для сбора налогов и управления социально-экономическими процессами.

На первых этапах становления Российского государства возникла необходимость деления России на отдельные административные единицы. При этом необходимо помнить о том, что административное деление, территориальное устройство и экономические районы это не одно и то же.

С начала ХVIII в. и до октябрьской революции 1917 г. основной единицей административно-территориального деления была губерния. Во времена Петра I Россия была разделена на восемь губерний. К ним относились: Петербургская, Московская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Административным центром был губернский город, который имел свой район -- уезд. В 1719-1775 гг. существовало и среднее звено: провинция. Ее образование объяснялось слишком большим числом уездов в губерниях. Управляли провинциями воеводы. Еще провинции делились на дистрикты, которые управлялись земскими комиссарами. В 1727 г. в России было 14 губерний, которые включали в себя 47 провинций и более 250 уездов. В основу губернского деления при Екатерине II было заложено количество населения (от 300 до 400 тысяч душ). В 1775 г. провинции были упразднены. К 1796 г. (конец царствования Екатерины II) насчитывалось 50 губерний. Такое деление продержалось до Октябрьской революции. Главой каждой губернии был губернатор. Под его руководством образовывался административно-бюрократический аппарат, который выполнял фискальные функции -- поддержание порядка, сбор налогов, рекрутский набор.

Местное самоуправление в России возникло в середине XVI века, после земской реформы Ивана IV, которая отменила наместническое управление. Анализ местного самоуправления в дореволюционной России позволяет сделать вывод, что оно не являлось управлением, обособленным от государственного. Его исполнительные органы представляли собой местные звенья единой вертикали управления, состоявшие из назначаемых чиновников. Выборные представительные органы никак не были связаны между собой. Управление на всех уровнях характеризовалось ограниченностью полномочий представительной власти, приоритетом чиновничьей в решении вопросов повседневной жизни. Демократичность местного самоуправления соотносилась с дворянством, как с господствующим в обществе сословием. Из дворян назначались земские начальники. Они же преобладали в земских собраниях.

Дореволюционное административно-территориальное деление сдерживало развитие рыночной экономики и свободу капиталистического оборота. С 1924 по 1929 гг. происходила ликвидация губернского деления. Повсеместно стали создаваться сельские Советы, начали формироваться автономные национальные образования. Высший совет Народного Хозяйства, Академия наук активнее стали изучать проблемы экономического районирования как новую основу административно-территориального устройства государства. К концу 1930 г. губернско-уездно-волостное деление заменяется в пределах РСФСР на новую систему, содержащую три звена: край, область -- район -- сельские и поселковые советы.

В Конституции СССР (1977) административно-территориальные единицы различались по национальному признаку и статусу возглавлявших их органов власти. Впервые этой Конституцией на местные советы народных депутатов была возложена задача -- обеспечивать на их территориях «комплексное экономическое и социальное развитие». Районирование в советский период проводилось в соответствии с поставленными целями и всегда являлось целевым или проблемно ориентированным. Сформировавшееся политико-административное деление СССР, просуществовало вплоть до 1991 года.

В России, пришедший на смену СССР, изменения административно-территориального устройства нашли отражение в Конституции РФ (1993) и Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 и 2003 гг.).

Новой Конституцией были определены 89 субъектов Российской Федерации. Среди них 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная область (Еврейская) и 10 автономных округов.

Суть осуществленных изменений в административно-территориальном устройстве России заключается в повышении юридического статуса бывших автономных областей, ставших республиками (кроме Еврейской автономной области) и всех автономных округов. Почти в каждой республике, которая входит в состав Российской Федерации, относительная доля русских в общей численности населения уменьшилась.

С 1 марта 2008 г. и по настоящее время Российская Федерация включает 83 региона -- субъекта Российской Федерации [4]. Современное административное деление учитывает сложившееся экономическое районирование. Регионы резко отличаются по территории, численности населения, природному и экономическому потенциалам. Правовой статус каждого субъекта Российской Федерации у всех одинаков.

Новыми региональными образованиями в России считаются федеральные округа. Анализируя исторический опыт России, федеральные округа напоминают генерал-губернаторства, которых к началу ХХ века в Российской империи было 10: Варшавское, Виленское, Иркутское, Кавказское, Киевское, Московское, Приамурское, Степное, Финляндское, Туркестанское. Федеральный округ можно определить как новое интегрированное целое, состоящее из определенных частей старого.

Федеральные округа современной России вобрали в себя все существующие административно-территориальные образования: республики, области, края. Появление федеральных округов объясняется сложностью государственного управления социальными и экономическими процессами из единого федерального центра.

Федеральные округа по занимаемой территории и численности проживающего населения разнородны. По данным Росстата на 2009 г. они охватывают от 3,5% (Южный) до 36,1% (Дальневосточный) территории при численности населения от 4,5% (Дальневосточный) до 26,2% (Центральный) численности всех граждан Российской Федерации. Так же можно отметить общие социально-экономические показатели, дающие представление о доле каждого федерального круга в общероссийских величинах. Так, доля валового регионального продукта (ВРП) по округам колеблется от 4,6% в Дальневосточном до 36,4% в Центральном (разница почти девятикратная). По объему инвестиций в основной капитал от 6,4% в Дальневосточном до 24,6% в Центральном. Также впечатляющие различия между округами по обороту розничной торговли от 3,8% до 33,4% [3]. Москва, например, по ВРП догнала среднеразвитую по европейским меркам Португалию. В то же время по подсчетам специалистов, чтобы вывести, например, Дагестан на уровень среднего по России показателя ВРП на душу населения в течение 10 лет, понадобится темп его прироста в республике 20% в год, а если в течение 20 лет -- 11% в год. Такие темпы вряд ли достижимы каким-либо, а тем более, дотационным регионом в ближайшие десятилетия.

В 2003 году вышла в свет монография коллектива известных ученых регионалистов Гранберга А., Кистанова В., Адамеску А., Семенова П., Тихомирова Ю., Штульберга Б. «Государственно-территориальное устройство России: экономические и правовые основы». Авторы указывают на сложившуюся федеральную асимметрию в типологизации регионов, правовое неравноправие областей и республик. По мнению авторов, абсолютизация национального фактора, сыгравшего большую положительную роль в экономическом и культурном подъеме национальных территорий, исторически устарела, поскольку все большее значение приобретают гражданские свободы людей и экономическая интеграция регионов, независимо от национальности местного населения. Утверждается: большой разброс экономических и социальных параметров между регионами обусловлен чрезмерной раздробленностью самой региональной системы управления, разнородностью самих регионов Российской Федерации.

Типологизация регионов может проводиться по разным основаниям и для разных целей, но чаще всего -- это совершенствование управления региональным развитием или решение каких-либо стратегических задач.

В настоящее время в нашей стране вышло в свет несколько изданий, в которых вопросы типологизации рассматриваются подробно. Описано более сотни типологий, дифференцированных по группам: теоретические и практические (эмпирические и прикладные), простые и сложные, страны и геоэкономические зоны, города и субъекты РФ. К прикладным относятся типологизация регионов для выявления динамики и специфики производства, уровня и качества жизни населения; оценки инвестиционного предпринимательского климата; формирования региональной политики. Особый интерес представляет многомерная классификация регионов РФ, а также кластерный подход.

Первые типологии регионов в 50-70 гг. ХХ в. были сделаны в отношении отдельных государств и касались систематизации стран мира как объектов страноведческих исследований. Устанавливались взаимосвязи и взаимозависимости между странами как частями мировой экономики. В этот же период начались сравнительные исследования стран по уровню, а затем и качеству жизни населения. Все типологии регионов строятся на основе количественных характеристик и качественных показателей с применением статистики, экспертных оценок и заключений. В основе любых типологий регионов для формирования региональной политики берется объективная социально-экономическая ситуация. В разных странах с этой целью проводится классификация регионов с последующим отбором кризисных территорий для оказания им экономической помощи в рамках региональной политики. Типология районов Европейского Союза содержится в работах Д. Юилл «Основные характеристики региональной политики. Европейский опыт» и К. Тепл «Организационная структура региональной политики европейского союза». Авторы отмечают, что основная цель европейской региональной политики заключается в усилении экономической и социальной интеграции. Типология внутристрановых регионов по уровню социально-экономического развития составлена исходя из различных критериев, выбранных в соответствии с решаемыми теоретическими задачами.

Типология регионов РФ, построенная по методике ООН, на предмет оценки индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) представлена в работе А. Натензон. Типология регионов России по комплексу показателей здоровья населения и формирующих его факторов представлена в работе А. Мартынова и В. Виноградова. Представляет огромный интерес типология городов, дифференцированных по уровню социально-экономического развития. Она включает в себя типологии, выявляющие разнообразие функциональной структуры городов. Типология «сильные» и «слабые» города России» представлена Т. Нефедовой и А. Трейвишем на основании комплексного исследования состояния городов РФ. В монографии И.В. Бойко и В.А. Черненко «Технологическая модернизация экономики российских регионов» предлагается типологизация регионов с учетом их дифференциации по признаку специфики их настоящего и перспективного технологически-ориентированного развития. В соответствии с предлагаемой в этой работе типологией наиболее высокий потенциал роста имеют те регионы, которые обладают технологическими ресурсами и могут их максимально ввести в процесс осознанного перехода к технологически-ориентированной модели экономического развития. Именно с такими регионами связаны благоприятные перспективы инновационного развития страны и повышения ее устойчивости в нестабильном мире. Особое значение имеет не дифференциация регионов, а определение причин, по которым регионы попадают в определенные группы.

По инвестиционной привлекательности в России проведено очень много статистических исследований. Наиболее полным и комплексным исследованием, учитывающим отечественный и зарубежный опыт, стали анализы инвестиционной привлекательности регионов России, ежегодно публикуемые в журнале «Эксперт». Они являются результатом анализов, составлены по методике Г. Марченко и О. Мачульской. В итоговой типологии используется экспертный подход. Из исследований инвестиционного климата регионов России можно сделать следующие выводы:

? оценка показателей инвестиционного потенциала и риска отразила высокую дифференциацию инвестиционных условий регионов;

? вне конкуренции для инвесторов находится Москва и Санкт-Петербург, обладающие максимальным потенциалом и минимальным риском;

? в первой десятке находятся почти все регионы-доноры;

? последние места занимают слаборазвитые республики, автономные округа и области;

? заметно повышается рейтинг экспортоориентированных, сырьевых регионов.

Интерес представляет типология российско-канадского проекта Cepra, основанная на распределении регионов Российской Федерации в соответствии с трехмерной классификацией по показателям уровня жизни, экономического потенциала и инвестиционной привлекательности.

В последние годы российское общество двигается от дисгармонии к сбалансированности и качественному многообразию. Региональная политика в этом противоречивом и длительном процессе играет важную роль. Основным средством региональной политики является государственное управление, включая стратегическое планирование и долгосрочное прогнозирование. Типологизация региональных систем дает возможность корректировать региональную политику на местах, совершенствовать административно-территориальное устройство страны, ее экономическое районирование.

Анализ многочисленных типологий регионов Российской Федерации показал их недостаточную проработанность относительно выравнивания территориальных социально-экономических различий, анализа конкурентных преимуществ субъектов РФ и федеральных округов.

Таким образом, в соответствии с новыми задачами по формированию условий для устойчивого экономического развития Российской Федерации необходима разработка новой типологии регионов. Это позволит определить основные контуры региональной политики, избежать серьезных ошибок, которые присутствуют в настоящее время при формировании, распределении и перераспределении средств федерального бюджета. Дифференцирование регионов в отношении их однородности позволяет сгруппировывать регионы, обладающие набором «сравнительных преимуществ» и «сравнительных недостатков» и, следовательно, разработать различные варианты экономического развития для отдельных групп регионов. Главным и основным требованием, которое должно предъявляться к типологизации всех регионов Российской Федерации, должна быть ее направленность на обеспечение достижения одной из целей экономического развития современной России -- создание инновационной экономики. Учитывая вышесказанное, высоким потенциалом для экономического роста обладают:

регионы, специализирующиеся на добыче и экспорте нефти и газа (Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Сахалинская область и другие);

регионы с высокой концентрацией финансовых ресурсов (к ним относятся, прежде всего, Москва и Санкт-Петербург);

регионы, осуществляющие переход к инновационному развитию (например, Томская область, Белгородская область и другие).

В соответствии с учетом всех дополнений к типологизации, наиболее высокий потенциал роста имеют те регионы, которые обладают технологическими ресурсами и максимально способны для перехода к технологически-ориентированной модели экономического развития (например, Томская область). Именно такие регионы могут дать благоприятные результаты инновационного развития страны и повышения ее устойчивости в период мирового кризиса.

В условиях российской действительности особое внимание необходимо уделять определению причин, по которым регионы попадают в соответствующие группы. Например, «депрессивными» могут быть регионы, обладающие потенциалом для промышленного развития, но причины их попадания в эту группу могут быть разными.

Предлагаемые дополнения к имеющейся типологизации регионов, могут способствовать реализации более эффективной федеральной политики в отношении регионов, которая будет формироваться по принципу «поддержки динамичных, инновационно-перспективных» регионов. Это соответствовало бы достижению одной из основных целей реформирования российской экономики -- ее переходу к инновационному развитию.

Литература

1. Региональная экономика: Учебник для вузов / Под ред. Т.Г. Морозовой. -- 3-е изд., перераб. и доп. -- М., 2004.

2. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. -- М., 2000.

3. http://www.gks.ru/bgd/regl/b09_14p/IssWWW.exe/Stg/d1/01-02-2.htm

4. Конституция Российской Федерации. -- СПб.: Изд. дом Герда, 2003.

5. http://www.expert.ru/

6. Бойко И.В., Черненко В.А. Технологическая модернизация экономики российских регионов: Монография. -- СПб.: СПбГУСЭ, 2010.

Размещено на Allbest.ru