Основы анализа экономической эффективности антимонопольного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основы анализа экономической эффективности антимонопольного законодательства

Демин М.Б.

В статье исследуются основы (принципы) анализа экономической эффективности антимонопольного законодательства, причины появления неэффективных актов, делаются выводы об эффективности реализации антимонопольных отношений

Ключевые слова: эффективность антимонопольного акта, осуществимость антимонопольного акта, антимонопольные отношения, антимонопольное регулирование, монополизм, конкуренция

Любой нормативно-правовой акт, в принципе, принимается для того, чтобы стимулировать, содействовать правильному и общественно полезному поведению участников общественных отношений.

Нормативно-правовые акты считаются экономически эффективными в случае, если ими создается дополнительное богатство (максимизируется стоимость), которое тем или иным способом распределяется между индивидами, что достигается за счет расширения возможностей или границ обменов между хозяйствующими агентами, означающего также усиление конкуренции между производителями либо продавцами благ. Специфика акта антимонопольного законодательства заключается в том, что он не просто реализует конкурентные отношения, а направлен на поддержание, сохранение общих условий конкуренции и пресечение негативных последствий монополизма.

На наш взгляд, под эффективностью антимонопольного акта следует понимать: а) степень соответствия экономического поведения, которое предписывается им, требованиям надлежащего конкурентного поведения; б) степень успешности выявления и предупреждения, пресечения с помощью данного акта поведения, не соответствующего этим требованиям (злоупотребления монополизма).

Появление неэффективных правил, которые реализуют частные интересы, связывается Д. Нортом с природой государства как специфической организации, обладающей сравнительными преимуществами в применении насилия на территории, ограничиваемой его возможностями взимания налогов с подданных. Д. Норт называет следующие причины появления неэффективных правил: во-первых, «...Доходы, которые получают правители, могут оказаться выше при такой структуре собственности, которая хотя и неэффективна, но зато легче поддается контролю и создает больше возможностей для взимания налогов, чем эффективная структура, которая требует высоких издержек контроля и сбора налогов»; «Во-вторых, правители, как правило, не могут позволить себе устанавливать эффективные права собственности, поскольку это может оскорбить одних подданных и тем самым поставить под угрозу соблюдение прав других». То есть эффективные нормы могут ущемить интересы сильных политических группировок...» [5].

В отличие от эффективных, неэффективные формальные правила обеспечивают реализацию интересов так называемых групп специальных интересов (ГСИ). Под ГСИ М. Олсон понимает совокупность индивидов, характеризующихся совпадением их экономических интересов, т.е. получением выгод от осуществления определенного действия. Олсоном различаются большие, или латентные, ГСИ -- совокупности индивидов, не взаимодействующих с участниками своей группы для достижения общего интереса -- и в их составе малые ГСИ, или группы давления, взаимодействующие друг с другом для реализации общего интереса [6].

Следует отметить, что именно монополистические образования, как правило, создают ГСИ и склонны препятствовать принятию эффективных правил (в том числе антимонопольных), либо реализации эффективных правил. антимонопольный законодательство экономический

Однако не всегда реализация частного интереса детерминирует экономичеcкую неэффективность. Так, в соответствии со ст. 13 ФЗ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», «Правительство Российской Федерации вправе определять случаи допустимости соглашений и согласованных действий, соответствующих определенным условиям (общие исключения)» [8]. В данном случае мы сталкиваемся с противоречием государственного регулирования монополизма, связанным с сочетанием мер антимонопольной и промышленной политики.

Экономический анализ может быть направлен на то, чтобы определить, к каким экономическим последствиям приведет данное правило (прогнозный вариант), либо оценить последствия, к которым привело принятие нормативно-правового акта (оценочный вариант). По-видимому, эти виды экономического анализа часто сочетаются друг с другом.

Под экономическими последствиями понимается соотношение выгод и затрат, которые получат и будут нести экономические агенты (включая органы власти и управления) в течение некоторого периода времени. Количественная оценка этих выгод и затрат часто бывает затруднительной, в силу чего анализ ограничивается качественной оценкой, т.е. определением знака изменения результатов и затрат. Ситуации, в которых общий негативный баланс сочетается с выигрышем государственного бюджета, средства которого могут направляться на финансирование предоставления общественных благ, не противоречит эффективности акта. Прогнозный анализ призван выявить возможные последствия приятия акта, а также определить саму возможность принятия акта (успешность прохождения через «фильтры» политических сил и групп специальных интересов).

Предметом оценочного анализа является уже принятый и действующий правовой акт, т.е. смыслом его является выявление справедливости выводов предварительного анализа.

Среди работ, посвященных исследованию последствий антимонопольного законодательства США, особый интерес представляет работа Ди Лоренцо [10]. Соответствующие расчеты и оценки показали, что более состоятельной (соответствующей фактическим данным) является трактовка антимонопольного законодательства США как инструмента реализации выгод групп специальных интересов. Некоторые статистические неточности анализа, проведенного Ди Лоренцо, заставили Ч. Де Лорма и его коллег провести более строгое исследование с целью проверки упомянутой гипотезы [11].

В исследовании сравнивались уровни конкурентоспособности экономики США за десятилетние периоды, предшествовавшие принятию отдельных антимонопольных законов и следующие за этими моментами времени. В качестве отраслей, наиболее подверженных воздействию этих законов, были выбраны отрасли, производившие каменный и бурый уголь, медь, свинец, нефть, соль, сталь, сахар и цинк, -- всего девять отраслей.

Статистический анализ показал, что, в целом, относительные выпуски (выпуск продукции отрасли, деленный на валовой национальный продукт) и относительные цены были менее конкурентны внутри периода после принятия Акта Шермана, чем внутри периода, предшествовавшего его принятию. Так, рост относительного выпуска в монополизированных отраслях после принятия Акта Шермана наблюдался в 77,8% из них (против роста во всех девяти отраслях за предыдущие десять лет), а относительные цены (цены отраслевой продукции, деленные на индекс оптовых цен) снизились в 33,3% отраслей (против снижения в 44,4% отраслей в период, предшествовавший принятию этого закона). Аналогично в период до принятия актов Клейтона и ФКТ относительные выпуски росли у 77,8% анализировавшихся отраслей, в то время как после их принятия -- только у 11,1% отраслей, а относительные цены снижались у 88,9% отраслей до принятия этих актов и у 33,3% отраслей после их принятия.

Таким образом, авторы делают вывод о том, что законы Шермана -- Клейтона -- ФКТ обусловили реализацию скорее частных, чем общественных интересов. Однако, возможно, приведенные результаты исследования объясняются несовершенством только что зародившегося антимонопольного регулирования, либо дефектами его исполнения.

Оценка эффективности антимонопольного акта, на наш взгляд, связана с оценкой двух основных моментов, а именно:

1. Того, насколько предписываемая актом модель поведения соответствует верной концепции социально-экономических отношений (или насколько запрещаемая актом модель поведения соответствует верной концепции социально-экономических отношений);

2. Насколько эффективно акт антимонопольного законодательства реализуется антимонопольными органами (т.е. насколько эффективно реализуются организационно-экономические отношения).

В отчетах ФАС приводятся различные показатели, которые косвенным образом характеризуют эффективность антимонопольного законодательства, в частности:

-- место ФАС России в международном рейтинге эффективности деятельности конкурентных ведомств;

-- доля хозяйствующих субъектов от общей численности опрошенных, считающих, что состояние конкурентной среды улучшилось за истекший год;

-- отношение количества ходатайств с выставленными требованиями, направленными на обеспечение конкуренции, к общему количеству рассмотренных ходатайств в рамках осуществления государственного контроля экономической концентрации;

-- доля повторных нарушений антимонопольного законодательства в общем числе выявленных нарушений;

-- доля постановлений, исполненных в полном объеме о применении мер административной ответственности за нарушения законодательства в сфере деятельности службы, в общем числе выданных постановлений;

-- доля постановлений о применении мер административной ответственности, полностью отмененных судом или вышестоящим должностным лицом, в числе обжалованных постановлений [3].

На наш взгляд, можно говорить об эффективности антимонопольного законодательства в целом, а также отдельных направлений или аспектов антимонопольного регулирования (например, эффективности антимонопольного регулирования соглашений и согласованных действий и т.д.).

Неосуществимый нормативно-правовой акт вряд ли может быть признан эффективным, поэтому экономический анализ эффективности нормативно-правового акта связан и с оценкой его осуществимости, т.е. степени того, насколько данный акт может быть реализован, исполнен. На осуществимость антимонопольного акта, в основном, влияют следующие виды издержек [7].

Во-первых, издержки идентификации нормируемой ситуации. Такие издержки зависят от формы представления информации и от технологии распространения данных. Если необходимо преобразовывать данные в форму, доступную восприятию получателя, возникают издержки перевода, под которым понимается не только преобразование с одного естественного языка на другой, но и трансформация текста, написанного на профессиональном жаргоне, на бытовой, общепонятный язык. Издержки интерпретации существенно зависят от уровня образования индивидов, их общей культуры, жизненного опыта, они неизбежны, но величина их может существенно варьироваться.

Во-вторых, издержки идентификации действий. Все сказанное об издержках идентификации нормируемой ситуации относится к издержкам идентификации разрешаемых, запрещаемых или предписываемых действий, но следует особо подчеркнуть наличие особых издержек обучения выполнению действий в тех случаях, когда норма изменяет сложившийся и известный порядок их выполнения. Например, принятие решения о переходе Российской Федерации на международные правила бухгалтерского учета породило целую индустрию обучающих программ и курсов, причем издержки на обучение целиком отнесены на самих субъектов, которые должны будут работать по новым правилам.

В-третьих, издержки идентификации факта нарушения нормы. Издержки идентификации факта нарушения нормы складываются из затрат государства на финансирование деятельности контролирующего органа и издержки контролирующего органа на осуществление действий по выявлению и идентификации нарушений нормы.

Наблюдатель неизбежно концентрирует внимание на нарушениях, выявляемых с наименьшими издержками, а не на наиболее существенных нарушениях, демонстрируя оппортунистическое поведение. Ввиду этого вопрос о форме описания нормируемой ситуации и предписываемых действий становится весьма важным.

В-четвертых, издержки выбора санкций. Выбор санкции может осуществляться либо по решению административного органа, либо по решению суда.

В случае однозначно определенных санкций, применяемых в административном порядке, т.е. той же организацией, которые обнаружили нарушение нормы, прямых издержек выбора санкции нет. Когда варианты нарушения трудно различимы, границы между ними размыты, т.е. доказательство правоты той или иной стороны затруднительно, а величина санкций по вариантам отличается ощутимо, велика вероятность коррупционных отношений в связи с квалификацией нарушения. В случае широких границ налагаемых санкций, стимулы к коррупционному поведению возникают в связи с конкретной величиной налагаемой санкции.

В целом издержки судебного определения (выбора) санкции за нарушение нормы складываются из следующих компонентов: издержки обвинителя, издержки обвиняемого, издержки функционирования суда. При однозначной связи между типом нарушения нормы и санкцией за ее нарушение, правонарушитель будет стремиться повлиять на суд, чтобы последний квалифицировал нарушение по типу, предполагающему минимальную санкцию. Чем более нечетко прописанная норма определяет нормируемую ситуацию и предписываемые действия, тем выше издержки формирования доказательной базы и тем вероятнее недейственность нормы.

В-пятых, издержки применения санкций. Речь идет об издержках гаранта нормы, а не издержках нарушителя нормы.

Административная система применения санкций предполагает, что их субъектом выступает сам наблюдатель, зафиксировавший нарушение нормы, в то время как судебная система требует существования еще одного круга организаций -- системы исполнения наказаний. Разумеется, достаточно часто функции последней государство поручает какой-либо из своих силовых структур, но само отмеченное различие имеет, тем не менее, место. Таким образом, реализация санкций, наложенных судом, требует от государства и общества издержек на содержание системы исполнения наказаний;

Реализация длящихся социальных и экономических наказаний независимо от их субъекта обеспечивается действием «стандартных» наблюдателей, поскольку само такое наказание представляет собой нечто иное, как некоторое локальное правило, вводимое для определенного индивида или организации на тот или иной срок.

Наиболее дорогостоящим является применение уголовных санкций, поскольку оно предполагает финансирование специализированной пенитенциарной системы, обеспечивающей отграничение нарушителя нормы от участия в жизни общества на определенный период.

В сфере антимонопольного законодательства, на наш взгляд, наиболее эффективно введение оборотных штрафов как вида административной ответственности за антимонопольные правонарушения. Именно применение этого вида административных санкций позволяет в наибольшей степени снизить вышеперечисленные издержки и повысить осуществимость антимонопольного акта.

Литература

1. Айвазян С.А., Енюков И.С., Мешалкин Л.Д. Прикладная статистика: исследование зависимостей. -- М.: Финансы и статистика, 1985.

2. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, Москва 2008 // Сайт федеральной антимонопольной службы (www.fas.gov.ru).

3. Доклад о результатах работы ФАС России за 2006 год и предварительных итогах в 2007 г. // Сайт федеральной антимонопольной службы (www.fas.gov.ru).

4. Долгопятова Т.Г. Неформальный сектор в российской экономике. -- М.: ИСАРП, 1998.

5. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. -- М.: Начала, 1997.

6. Олсон М. Логика коллективного действия. -- М.: Фонд экономической инициативы, 1996.

7. Тамбовцев В.Л. Право и экономическая теория: Учеб. пособие. -- М.: ИНФРА -- М, 2005.

8. Федеральный Закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

9. Хасанова А.Ш. Конкурентные отношения и их реализация в рыночной экономике: вопросы теории и методологии. -- Казань, 1999.

10. Di Lorenzo T. The Origins of Antitrust: an Interest-group Perspective // International Review of Law and Economics. -- 1985. -- V.5. -- №. 1.

11. De Lorme C.D., Frame W.S. and Kamerschen D.R. Spezial-Interest-group Perspective Bevore and After the Clayton And Federal Trade Commision Acts // Applied Ecjnjmics. -- 1996. -- V. 28. -- № 7.

Размещено на Allbest.ru