Отраслевое стратегическое планирование и промышленная политика в условиях структурных преобразований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Отраслевое стратегическое планирование и промышленная политика в условиях структурных преобразований

Доржиева В.В.

Реализация задач структурной модернизации российской экономики с учетом научно-технологического развития требует системного подхода к формированию отраслевого стратегического планирования в сфере промышленности. Поскольку претендовать на глобальную конкурентоспособность по всему спектру производственной деятельности не может ни одна страна в мире, то эту цель структурной модернизации можно конкретизировать как установку на формирование некого кластера конкурентоспособных производств или в целом конкурентоспособных секторов, которые возьмут на себя основное бремя обеспечения экономического роста в долгосрочной перспективе Ксенофонтов М.Ю. К вопросу о целевых установках, ограничениях и рисках структурно-технологической модернизации промышленности российской экономики // Проблемы прогнозирования. - М., 2010. - № 3. - С. 3-18.. Необходимо вместе с построением целевой отраслевой и технологической структуры экономики обосновывать, как изменятся число и состав конкурентоспособных производств, а также разработать эффективный механизм, позволяющий использовать соответствующие конкурентные преимущества национальной промышленности Там же..

В таблице 1 приведен сравнительный анализ основных структурных показателей промышленности России и некоторых стран по состоянию на 2015 год.

Таблица 1

Сравнительный анализ основных структурных показателей развития промышленности России, Германии, США и Китая, 2015 год См.: Всемирный банк. - https://data.worldbank.org/indicator/?tab=all; The National Science Foundation. - https://www.nsf.gov/nsb/; Росстат. - http://www.gks.ru/

Из рассмотрения таблицы следует, что по многим показателям актуальный экономический профиль промышленности России намного уступает Германии, США и Китаю. Например, доля в мировой промышленности России (2%) ниже значения показателя Китая (23,6%) в 11,8 раза, США (17,7%) - в 9 раз, Германии (4,9%) - в 2,5 раза. Кроме этого у России намного ниже показатели по объемам произведенной национальной промышленностью добавленной стоимости, высокотехнологичному экспорту, удельному весу осуществляющих технологические инновации организаций. При этом Германии и США по показателю «Добавленная стоимость, произведенная национальной промышленностью на душу населения в более чем в 4 раза. Но, некоторые показатели России превышают значения США и Китая. Например, по высокотехнологичным производствам в обрабатывающей промышленности и занятым в промышленности.

Российская промышленность характеризуется сложной дифференцированной структурой с преобладанием тяжелой индустрии, наличием широких внутриотраслевых и межотраслевых производственных связей, структурных диспропорций, по ряду направлений технологически отстает и находится в зависимости от импорта Бабич Т.Н., Вертакова Ю.В. Обоснование методики согласования отраслевых и территориальных интересов при планировании регионального развития с целью реализации государственной экономической политики // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2017. - № 2(32). - С.5-11.. По данным экспертов, в наибольшей степени зависят от поставок импортного оборудования предприятия - лидеры в обрабатывающей отрасли, в первую очередь - предприятия высокотехнологических видов деятельности Simachev Y., Kuzyk M., Zudin N. Import Dependence and Its Substitution in the Russian Manufacturing: Business Viewpoint // Foresight and STI Governance. 2016. - Vol. 10, N 4. - P. 25-45. DOI: 10.17323/1995-459X.2016.4.25.45..

Анализ официальных статистических данных (табл. 2), характеризующих развитие промышленного сектора России, дает следующие результаты:

- промышленный сектор представляет собой крупный отраслевой комплекс, в который входят более 315 тыс. организаций, выпускающих разнообразную продукцию в широком спектре видов производственной деятельности.

- в промышленном секторе работает около 13 млн. человек. За период 2005-2015 гг. средняя численность занятых уменьшилась на 11,7%, а число организаций увеличилось на 21,8%.

- за последние 10 лет инвестиции в промышленный сектор увеличились в 4,5 раза.

- экспорт продукции отрасли снижается.

- по данным официальной статистики, валовая добавленная стоимость, произведенная в промышленном секторе в 2015 году, составила 19,33 трлн. руб. (649,64 млрд. долл.), или 26,7% ВВП.

Таким образом, главными тенденциями в промышленном секторе России за 2005-2015 гг. можно считать: увеличение объема производства на фоне снижения доли отрасли в ВВП, рост числа предприятий на фоне сокращения занятости, снижение индекса производительности труда, рост числа организаций, осуществлявших технологические инновации, и объемов затрат на НИОКР, повышение инвестиционной активности. Эти тенденции являются результатом действия ряда факторов и имеют долгосрочный характер.

Таблица 2

Основные показатели промышленности России в 2005-2015 гг.

Источник: Росстат.

Анализ научных публикаций по проблемам структурных изменений и сдвигов в экономике, взаимосвязи между структурными сдвигами и качеством экономического роста, структурной и технологической модернизации промышленного сектора позволяет сделать следующие выводы:

- в целом оправдано вмешательство государства в экономику страны, в долгосрочной перспективе целесообразно усиление направляющего влияния государства как на отраслевую структуру национальной экономики через перераспределение финансовых ресурсов, так и на динамику инвестиционного и потребительского спроса, структурно-инновационную динамику, и, прежде всего, на развитие НИОКР Структурно-инвестиционная политика в целях обеспечения экономического роста в России: монография / Под науч. ред. акад. В.В. Ивантера. - М.: Научный консультант, 2017. - 196 с.;

- характер структурных изменений экономики, их динамика в значительной мере сами определяют темпы экономического роста Демченко С.К., Юдина М.А. Структурные сдвиги и проблемы экономического роста национальной экономики // Проблемы современной экономики. 2014. - № 2. - С.96-99.;

- качество экономического роста непосредственно связано со структурными характеристиками экономической системы в целом Акаев А., Михайлушкин А., Сарыгулов А., Соколов В. Анализ динамики отраслевой и технологической структуры экономик стран ОЭСР // Экономическая политика. 2009. - № 2. - С.116-127.;

- согласно концепции механизма структурных сдвигов, в экономике ведущим фактором трансформации структуры экономики являются технологические сдвиги, вызванные научно-технологическим прогрессом, который в свою очередь модифицирует и модернизирует экономическую структуру, порождая новые производства, отрасли, сектора экономики Гасанов М.А. Влияние технологических сдвигов на структурные трансформации мировой и российской экономики // Вестник Томского государственного университета. 2009. - № 323. - С.239-243.;

- посредством реализации последовательности отраслевых и технологических сдвигов можно осуществить переход к желательной целевой (сбалансированной, эталонной, оптимальной) технологической и отраслевой структуре Акаев А.А., Румянцева С.Ю., Сарыгулов А.И., Соколов В.Н. Структурно-циклические процессы экономической динамики. - Санкт-Петербург, 2016. - 392 с. ;

- одним из условий, способствующих экономическому прогрессу, является прямая зависимость экономического развития от технологической структуры промышленности - чем выше удельный вес высокотехнологичного производства в структуре промышленности, тем устойчивее динамичное развитие экономики Clark C. The Conditions of Economic Progress. - London: Macmillan; New York: St Martin's press, 1957.;

- качество структурных сдвигов в отраслевой структуре промышленного сектора экономики определяют пропорции формирующейся структуры в рамках нового технологического уклада Шевченко И.К., Развадовская Ю.В. Методы анализа структурных преобразований экономики промышленного сектора в условиях становления нового технологического уклада // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2012. - № 2. - С.111-119. ;

- в свою очередь пропорции экономической системы как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих процессов формируют модель развития национальной экономики, определяющие ее эффективность и конкурентоспособность Развадовская Ю.В., Руднева К.С. Альтернативные показатели анализа качественных свойств ресурсов российской промышленности в условиях новой индустриализации // Экономическая безопасность: концепция, стандарты Сборник научных трудов Всероссийской научно-практической конференции / Под общ. ред. Л.Н. Родионовой. 2017. - С. 126-129.;

- стратегию промышленного развития России определяют отраслевая структура и состояние экономики в целом, количество и качество трудовых ресурсов, гибкость рынка труда, а также возможность предвидения - какие товары будут востребованы мировым сообществом в будущем Промышленная политика европейских стран / Под ред. Н.В. Говоровой. - М.: Институт Европы РАН, 2010. - С.214..

Необходимость активного использования инструментов стратегического планирования и новой промышленной политики в системе государственного управления социально-экономическим развитием подчеркивалась в работах Амосова А., Бабкина А., Бодрунова С.Д., Бузгалина А.В., Бухвальда Е.М., Глазьева С.Ю., Городецкого А.Е., Гринберга Р.С, Губанова С., Заверского С.М., Ивантера В., Колганова А., Кондратьева В., Ленчук Е.Б., Рассадиной А., Романовой О., Рязанова В., Татаркина А.И., Толкачева С.А., Полтеровича В.М., Симачева Ю., Сорокина Д.Е., Сухарева О.С. и др. Однако, при наличии существенного задела и накопленного опыта при разработке теории и практики стратегического планирования развития промышленного сектора современный этап развития страны требует глубокого изучения этого вопроса и необходимости разработки продуманной промышленной политики, обеспечивающей позитивные структурные изменения в российской экономике и ее новой индустриализации.

О возникшем понимании необходимости государственного стратегического планирования и разработки новой промышленной политики говорят принятые нормативные и программные документы, в рамках которых сформулированы основные цели и задачи новой промышленной политики, проявляющейся в новом подходе к экономическому развитию и стимулированию наиболее перспективных новых и традиционных отраслей промышленности, а также отдельных инвестиционных проектов в сфере промышленности. Такие задачи, например, поставлены в законах «О стратегическом планировании в РФ» (ФЗ №172) Федеральный закон №172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации». и «О промышленной политике в РФ» (ФЗ №488) Федеральный закон №488-ФЗ от 31.12.2014 «О промышленной политике в Российской Федерации»., в стратегиях социально-экономического развития и научно-технического развития Российской Федерации, в государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».

Многие эксперты отмечают важность принятия федеральных законов о стратегическом планировании (ФЗ №172) и промышленной политике (ФЗ №488): стратегическое планирование промышленность

- достигнут консенсус в политической и научной среде относительно критического значения стратегического планирования для социально-экономического развития страны и потребности общества в ускоренном и компенсирующем промышленном развитии на фоне беспрецедентной деиндустриализации российской экономики Сорокин Д.Е., Толкачев С.А. Условия и факторы эффективной реиндустриализации и промышленной политики России // Экономическое возрождение России. - М., 2015. - № 4(46). - С. 87-99.;

- впервые определены ключевые понятия, цели и задачи, ответственные за реализацию, инструменты поддержки развития национальной промышленности Мантуров Д.В., Никитин Г.С., Осьмаков В.С. Государственное регулирование российской промышленности в 2010-х гг. // Вопросы государственного и муниципального управления. - М., 2017. - № 1. - С.50-70.;

- промышленная политика переориентирована на содействие прогрессивным изменениям в структуре экономики, развитии новых секторов, распространение передовых навыков и знаний Simachev Y., Kuzyk M., Kuznetsov B., Pogrebnyak E. Russia on the Path Towards a New Technology Industrial Policy: Exciting Prospects and Fatal Traps // Foresight-Russia. 2014. - Vol. 8, N 4. - P. 6-23.

- придан системный характер институтам государственного стратегического планирования и промышленной политики Городецкий А.Е. Промышленная политика: вызовы нового индустриализма и неизбежность адекватного политико-экономического выбора // Экономическое возрождение России. - М., 2017. - № 4 (54). - С.17-29.;

- акцентировано внимание на трех ключевых институтах промышленного развития: государственных программах, государственных закупках и специализированных институтах промышленно-инновационного развития Бухвальд Е.М. Закон о промышленной политике принят: а будет ли промышленность в России? // Теория и практика общественного развития. - М., 2015. - № 5. - С. 23-31.;

- регламентировано использование специальных инструментов стимулирования развития промышленности: инвестиционный проект, специальный инвестиционный контракт, соглашения о разделе продукции в рамках реализации совместного инвестиционного проекта, государственные фонды развития промышленности, меры стимулирования территориального развития промышленности в рамках промышленных парков и промышленных кластеров и др.

По сути, система государственного стратегического планирования:

- является инструментом формирования долгосрочных приоритетов деятельности государства, реализации глобальных и крупномасштабных задач, обеспечения согласованности планов центральной и региональной власти, органов местного самоуправления, увязки принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничениями на среднесрочный и долгосрочный периоды (ФЗ №172);

- направляет усилия основных субъектов экономики на достижение долгосрочных целей социально-экономического развития Заверский С.М., Киселева Е.С., Кононова В.Ю., Плеханов Д.А., Чуркина Н.М. Стратегическое планирование развития экономики: мировой опыт и выводы для России // Вестник Института экономики РАН. - М., 2016. - № 2. - С.22-40; Виханский О.С. Стратегическое управление. - М.: Экономист, 2006.;

- носит прогнозно-плановый характер, где на основе долгосрочного прогноза (с инвариантными сценариями) формируется долгосрочная стратегия (с конкретными целями, с одним плановым сценарием), реализуемая на основе среднесрочных и краткосрочных планов Смирнова О.О. Основы стратегического планирования Российской Федерации: монография. - М.: Издательский Дом «Наука», 2013. - 302 с..

- создается совокупность взаимоувязанных документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации; элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования; участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере Официальный сайт Минэкономразвития России. - http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/regulation .

Стратегическое планирование развития национальных экономик в качестве важнейшего института получило нормативно-правовое оформление во многих зарубежных странах. Анализ развития и опыта применения систем стратегического планирования в США, ЕС, КНР дает следующие результаты:

В США определяющим общую концепцию системы государственного долгосрочного планирования является Стратегия национальной безопасности США, которая рассматривается как механизм реализации стратегических целей стратегического планирования, в рамках которого определяются приоритеты развития национальной экономики. В состав документов государственного стратегического планирования США входят: федеральный план работы на год; проект бюджета; стратегический план, утверждаемый на уровне департаментов (агентств) на 4 года и более; федеральные программы; отчет о результатах деятельности за предыдущий год Актуальный опыт зарубежных стран по развитию государственных систем стратегического планирования (Ч. 2): препринт WP8/2016/04 (ч. 2) / А. В. Клименко, В. А. Королев, Д. Ю. Двинских, Н. А. Рычкова, И. Ю. Сластихина; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2016. - (Серия WP8 «Государственное и муниципальное управление»). - 40 с..

В ЕС концепция стратегического планирования регламентируется стратегией экономического развития «Европа 2020». Между национальными и общими европейскими подходами, системами стратегического планирования и управления существует общность целей, задач и направлений реализации реформ, необходимых для их достижения. Тем не менее, в каждой из стран ЕС сложилась своя национальная система стратегического планирования и управления, отражающая специфику государственного устройства, масштабы и структуру экономик стран, исторические традиции и место в мировой политической и экономической системах. Наиболее эффективными являются национальные системы стратегического планирования Германии и Франции.

В Китае основным нормативно-правовым документом государственного долгосрочного планирования является пятилетний план социально-экономического развития, на основе которого разрабатываются стратегические, отраслевые и региональные программы Макеев Ю.А. Практика разработки пятилетних планов в КНР // Восточная аналитика. Вып. 3-2016. - М., 2017. - С.53-64.. Система долгосрочного планирования представлена в виде иерархической системы документов долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования. При переходе к рыночной экономике Китай в отличие от России не демонтировал систему централизованного планирования, а постепенно трансформировал ее Полтерович В.М. О формировании системы национального планирования в России // Журнал Новой экономической ассоциации. - М., 2016. - № 2(26). - С.237-242.. Элементы современной системы государственного стратегического планирования были впервые обозначены в тринадцатом пятилетнем плане 2016-2020 гг.

Прописанные в ФЗ №172 документы государственного стратегического планирования можно классифицировать:

по уровню государственного управления: федеральному, макрорегионов, субъектов Российской Федерации (региональный) и муниципальных образований;

по каждой процедуре стратегирования: целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию;

по периоду разработки на долгосрочные и среднесрочные документы.

В составе федеральных документов стратегического планирования можно выделить документы, разрабатываемые по отраслевому и территориальному принципу (рис. 1).

Как показано на рис. 1, формируемый отраслевой срез документов стратегического планирования разрабатывается только на федеральном уровне, только в рамках целеполагания и только на долгосрочный период. Кроме этого, законом уточняются участники процесса, некоторые формы отраслевых документов (отраслевые стратегии, схемы развития отраслей экономики и др.) и общие требования к их содержанию.

Безусловно, смещение ракурса государственного стратегического планирования в сторону его централизации на федеральный уровень и применение территориально-отраслевого подхода, на наш взгляд, актуально в современных условиях. Вместе с тем, внося определенный вклад в решение организационных вопросов государственного стратегического планирования, ФЗ №172 недостаточно затрагивает вопросы планирования отдельных отраслей, в том числе в сфере промышленности.

Рисунок 1. Система федеральных документов стратегического планирования, в соответствии с ФЗ №172.

В соответствии с п.27 статьи 3 ФЗ №172 «отраслевой документ стратегического планирования - документ, в котором определены приоритеты, цели и задачи государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования».

Все предъявляемые ФЗ №172 требования к разработке отраслевых документов стратегического планирования сгруппированы на рис. 2.

Рисунок 2. Требования к отраслевым документам стратегического планирования РФ в соответствии с ФЗ № 172. Источник: составлено автором по ФЗ№172 и работе Богданова Ю. Н., Смирнова О. О. Последовательность разработки и требования к базовым документам для реализации закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Современные научные исследования и инновации». 2015. - № 10 (54), октябрь. - С.247-285.

В российской практике промышленная политика находит свое отражение в системе государственного стратегического планирования в рамках отраслевых стратегий развития. Под термином «отрасль промышленности» можно понимать совокупность предприятий, ведущих одни и те же виды экономической деятельности и участвующих в выпуске однородных промышленных услуг Рябцев С.В. Современные тенденции отраслевого стратегического планирования в промышленности РФ // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - М., 2009. - № 8(41). - С.63-71..

Министерством промышленности и торговли РФ в 2017-2018 гг. планируется разработать новые стратегии развития и/или актуализировать ранее принятые в соответствии с требованиями ФЗ №172 по 20 отраслям промышленности Официальный сайт Министерства промышленности и торговли РФ. - http://minpromtorg.gov.ru/press-centre/news/#!minpromtorg_podgotovit_strategii_po_20_otraslyam_promyshlennosti .

Анализ отдельных действующих и актуализированных отраслевых стратегий развития промышленности свидетельствует о наличии проблем, связанных с неопределенностью в выборе методологического подхода к управлению развитием отрасли, выявлены проблемы нарушения согласованности и увязки с другими отраслевыми документами - государственными программами и стратегиями развития государственных корпораций. Различные экспертные оценки Структурные изменения в российской экономике и структурная политика. Аналитический доклад / Симачев Ю.В. и др.; под научным руководством Ясина Е.Г. - https://conf.hse.ru/2018/papers; Смирнова О.О. Основы стратегического планирования Российской Федерации: монография. - М.: Издательский Дом «Наука», 2013. - 302 с. особенностей действующих федеральных отраслевых стратегий в сфере промышленности, свидетельствуют о следующем:

- отсутствует системный подход. Большинство стратегий до сих пор не приведены в соответствии с требованиями законов о стратегическом планировании и промышленной политике;

- для большинства стратегий характерен долгосрочный период стратегического планирования;

- предлагаемые в стратегиях варианты развития отрасли, как правило, являются сугубо формальными, один из которых категорически не приемлем;

- региональный аспект, как правило, представлен недостаточно.

Согласно Методическим рекомендациям Минэкономразвития РФ Методические рекомендации по подготовке стратегий развития отраслей экономики. Утверждены Минэкономразвития РФ 21 сентября 2017 г., стратегия развития отрасли экономики, под которой понимается объединение усилий государства и бизнеса, направленных на создание продуктов/услуг с принципиально новыми характеристиками, формируется только, если она удовлетворяет следующим условиям:

- доходы федерального бюджета от рассматриваемой отрасли занимают/будут занимать в перспективе более 1% общего объема доходов;

- вклад отрасли в ВВП в перспективе более 1%;

- отрасль обеспечивает решение задач технологического развития;

- отрасль обеспечивает выпуск продукции, направленной на поддержание безопасности и обороноспособности России;

- отрасль в процессе изменений макроэкономической ситуации приобрела межотраслевой характер, показатели этой отрасли оказывают существенное влияние на развитие смежных отраслей экономики.

В этой связи, на наш взгляд, важно уже на уровне прогнозирования развития отраслей промышленности первостепенное внимание уделить:

- сложившемуся состоянию развития отрасли, выявлению основных проблем, тормозящих развитие и рост конкурентоспособности;

- оценке перспективного спроса (рынков) на продукцию отрасли в разрезе важнейшей товарной номенклатуры. Анализируются возможные масштабы спроса внутреннего рынка, с учетом импортозамещения, а также потенциальные внешние рынки в привязке к конкретной географии;

- анализу основных тенденций технологического развития мирового наукоемкого высокотехнологичного сектора, соответствия технологического уровня отечественной продукции лучшим зарубежным образцам, имеющихся технологических заделов и их соответствия тенденциям технологического развития на мировых рынках;

- оценке необходимого ресурсного обеспечения целевого варианта развития высокотехнологичной отрасли.

Разработка проектов долгосрочных отраслевых стратегий, на наш взгляд, должна учитывать следующие условия:

цели отраслевых стратегий должны соответствовать целям долгосрочного социально-экономического развития РФ;

подготовка отраслевых стратегий должна осуществляться с учетом согласованности и взаимной увязки с государственными программами, стратегиями развития государственных корпораций и с планами территориально-отраслевого развития РФ;

целевые ориентиры отраслевых стратегий должны быть согласованы с ориентирами, задаваемыми для реализации государственных программ и стратегий развития государственных корпораций;

отраслевые государственные программы должны учитывать реальную ресурсную базу, на основе которых должны быть разработаны планы или «маршрутные карты» реализации предложенных в отраслевых стратегиях мероприятий.

Размещено на Allbest.ru