Ретроспектива розвитку системи пробірного нагляду в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351.822.6 JEL: M49

РЕТРОСПЕКТИВА РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ПРОБІРНОГО НАГЛЯДУ В УКРАЇНІ

Г.С. Іванишина

Постановка проблеми. Складовими національної економіки є її галузі, співвідношення між якими становить галузеву структу-ру. У цій структурі важливе місце належить виробництву дорого-цінних металів і коштовного каміння. Держава здійснює контроль за видобуванням, виробництвом, використанням, обігом, обліком і зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та виробів із них. В Україні система пробірного контролю за якістю ювелірних виробів з дорогоцінних металів формувалася під впливом історичних та соціально-економічних чинників. Загалом, пробірний нагляд є важливим напрямком державної політики, зок-рема її фінансової складової.

Пробірний нагляд як дещо специфічний об'єкт дослідження залишається актуальним науковим напрямом. Особливо це важ-ливо з огляду на реформи у системі центральних органів держа-вної влади, зокрема контролюючих, які розпочались у 2014 р. і тривають досі. За таких умов фахівці і науковці мають більш пи-льно вивчати значення пробірного нагляду, його якість у вітчиз-няних умовах та формулювати свої пропозиції з вирішення тих проблем, які виникають у даній стратегічно важливій сфері. Для цього необхідно розуміти ретроспективні умови формування сис-теми пробірного нагляду в Україні, аби визначати слабкі місця та протидіяти їх виникненню в майбутньому.

На відміну від здійснених напрацювань, дане дослідження покликане охопити основні етапи розвитку ювелірної галузі в Україні, які мають свої відмінні пріоритети, що суттєво впливають на господарство в цілому.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Результати да-ного дослідження сформульовані на основі аналізу праць україн-ських вчених, які звертались до даного питання. Серед них - Т. Артюх [3], Д. Видолоб, О. Гавриленко, В. Губарева, Н. Луців [2], М. Назимок, О. Маліченко, А. Посохов, К. Семенюк [4], Ю. Тітова [8], В. Федорук, О. Шликов та ін. Вважаємо, що ці на- працювання вимагають доповнення історичним ракурсом вивчен-ня практики пробірного нагляду в Україні.

Постановка мети і завдань. Метою публікації є визначення основних етапів становлення системи пробірного нагляду в Україні з описом найбільш важливих подій, зміни підходів до клеймування, організаційних реформ, інших форм державного контролю в сфері виробництва і переробки дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння.

Виклад основного змісту дослідження. Переважно дер-жавний пробірний нагляд розглядається як система організацій-но-технічних і правових заходів, спрямованих на здійснення державного контролю за видобуванням, виробництвом, викорис-танням, обігом, обліком і зберіганням дорогоцінних металів і до-рогоцінного каміння та виробів із них, а також виконанням опе-рацій із зазначеними цінностями і на забезпечення залучення до вторинної переробки відходів і брухту, що містять дорогоцінні метали і дорогоцінне каміння [1].

Категорія пробірного нагляду розкриває контролюючий вплив держави на різні дії щодо виробництва та переробки доро-гоцінних металів і дорогоцінного каміння (рис. 1). Пробірний на-гляд охоплює різні заходи організаційно-технічного та правового характеру, які в системній взаємодії забезпечують контроль за якістю виробів з дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння, збереження та ефективного використання їх скарбу.

Пробірний нагляд в Україні відіграє значну роль для розвитку ювелірної промисловості. Як пише Н. Луців, сьогодні перед юве-лірною промисловістю постають проблеми, які, насамперед, пов'язані з якістю, безпечністю та надійністю: це недотримання виробниками вимог законодавства України у сфері застосування технічних регламентів та стандартів, відсутність на підприємст- вах системи управління якістю, застосування суб'єктами госпо-дарювання «нестандартних сплавів» та домішок, використання імпортних сплавів низької якості, нестійких покриттів, які не пройшли випробування на відповідність показникам надійності та безпеки [2, с. 79]. Негативні висновки щодо якості вітчизняної ювелірної продукції роблять Т. Артюх та І. Григоренко.

Учені за-значають, що зважаючи на незначний в Україні видобуток золо-та, метал, який використовується ювелірами, або вилучений з брухту, відходів та «електронного лому», або готова імпортна лі-гатура, інколи невідомого повного хімічного складу.

Рис. 1. Сутність пробірного нагляду як важливого напрямку державної політики

Для того, щоб провести ретельний афінаж (очищення благородних мета-лів) потрібне дороге технологічне обладнання, а для значної част-ки підприємств це не під силу, тому в ювелірні прикраси потрап-ляють такі хімічні елементи, як кадмій, свинець, індій, ртуть, залі-зо, олово, марганець, хром та інші, які чинять негативний вплив на здоров'я людини [3, с. 154]. З таких тверджень можна прийти до висновку, що сфера використання і виробництва дорогоцін-них металів та каміння в Україні перебуває в площині числен-них ризиків, відображаючи загальні недоліки у сфері господа-рювання, що обумовлює необхідність модернізації підходів пробірного нагляду.

Пробірний нагляд в Україні пройшов різні етапи становлення. Якщо брати до уваги глибоку ретроспективу, до здобуття нашою державою незалежності, то імпонує підхід К. Семенюк, яка здійс-нила періодизацію регулювання ювелірної галузі України. У табл. 1 відображено основні етапи та їх загальну характеристику.

У період підневільності українських земель не було можли-вості здійснення самостійного пробірного нагляду у формі клей-мування та й узагалі система контролю якості ювелірних виробів була впроваджена пізніше, аніж у більшості європейських держав. Лише з XVI ст. історики знаходять факти клеймування виробів із золота. На західноукраїнських землях у період приналежності до Речі Посполитої практика реєстрації клейм у міських актах була відсутня та була впроваджена лише після їх входження до складу Австрійської, а згодом Австро-Угорської імперії. Мережа пробірних установ на західноукраїнських землях почала поширюватись швидше, аніж на територіях в складі Російської імперії (з кінця XVIII ст.). Більше того, з 1806 р. у межах Австрійської імперії впро-ваджувалась триступенева ієрархія пробірних установ: другий рі-вень формували такі структури в головних містах, а третій -

Таблиця 1 Основні етапи становлення системи пробірного нагляду в Україні

З плином років неодноразово змінювались знаки клейм, здійснювалась їх уніфікація та адаптація до територіальних умов. При цьому клеймування різнилось для різних типів доро-гоцінних металів. Змінювались системи клеймування, позна-чення дат виготовлення виробу і т.д. Цікавою була практика у Російській імперії кінця XIX ст., коли застосовувались загальні і спеціальні клейма. Останні використовувалися в межах окремо-го округу. Усі ці практики були важливими для формування су-часної політики клеймування у системі пробірного нагляду в Україні.

Період СРСР ознаменований організаційними перетворен-нями з формуванням міжреспубліканської мережі пробірних ін-спекцій. Державні пробірні клейма чітко регламентували затвер-джені зразки і технічні умови. Практика клеймування закономірно зазнавала постійних реформ. Показовим був 1927 р., коли впро-ваджувалась метрична система клеймування, і 1958 р., коли впроваджувалась система клеймування нового зразка.

Зосередимо більшу увагу на періоді незалежної України. Державний пробірний нагляд став особливо важливим з сере-дини 90-х років ХХ ст., коли в економіку почав інвестуватись приватний капітал, що, в свою чергу, формувало сприятливі передумови для розвитку ювелірної промисловості. До цього в Україні діяло лише 4 великі ювелірні підприємства та не було практики виробництва ювелірних сплавів без використання ім-портної сировини. пробірний нагляд таврування контроль

Перші роки незалежності ознаменовані створенням Держав-ної пробірної палати України та прийняттям Декрету Кабінету міні-стрів України «Про державний пробірний нагляд». Саме цей пер-ший документ визначив сутність державного пробірного нагляду, схематично відображеного на рис. 1, а також подав такі дефініції, як дорогоцінні метали, дорогоцінне каміння, вироби з дорогоцін-них металів, видобування дорогоцінних металів, видобування до-рогоцінного каміння, виробництво дорогоцінних металів, викорис-тання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, проба, дер-жавне пробірне клеймо, клеймування, іменник, операції з дорого-цінними металами і дорогоцінним камінням [1]. Також даний нор-матив регламентував процедури клеймування і встановлення проб, функціональність органів державного пробірного нагляду.

Згідно Постанови Кабінету міністрів України «Про держав-ний пробірний нагляд та організацію обігу дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння» (від 9.10.1991 р.; втратив чинність у 1998 р.) на базі діючої в м. Києві Центральної Української дер-жавної інспекції пробірного нагляду Міністерства фінансів СРСР було створено Державну пробірну палату України на за-садах господарського розрахунку, з підпорядкуванням їй усіх державних інспекцій пробірного нагляду, розташованих на те-риторії України, а також постійних контролерів на підприємст-вах по обробці алмазної сировини [5]. Законодавство регламе-нтувало, що на Державну пробірну палату України покладаєть-ся «здійснення державного пробірного нагляду на території рес-публіки, контроль за правильністю використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, забезпечення залучення до вторинної переробки їх лому і відходів на підприємствах, в установах і організаціях усіх галузей народного господарства, незалежно від форм власності і підпорядкованості» [5]. Фактич-но, до нині така функціональність профільних державних уста-нов збереглась, хоча за останні роки відбулось розділення сфер впливів, про що буде йти мова нижче.

Серед інших показових подій становлення системи пробірно-го нагляду в Україні є те, що у 1994 р. було введено, вперше за часів незалежності, державне клеймування, а також почала впроваджуватись профільна нормативна основа виробничої, пе-реробної, торговельної та іншої діяльності з використання доро-гоцінних металів і каміння. Зокрема у 1994 р. було прийнято За-кон України «Про видобуток і переробку дорогоцінних металів і каменів в Україні», який згодом (з 1997 р.) був замінений діючим нині нормативом - Законом України «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними». Даний норматив сьогодні є фактично основним у даній сфері, реалізую- чи у вітчизняних умовах положення Конвенції з випробувань та клеймування виробів з дорогоцінних металів (1972 р.). Він міс-тить важливі положення щодо:

- понятійно-термінологічної бази (дорогоцінні метали, доро-гоцінне каміння, дорогоцінне каміння органогенного утворення, напівдорогоцінне каміння, видобуток дорогоцінних металів, ви-добуток дорогоцінного та напівдорогоцінного каміння, виробниц-тво дорогоцінних металів, використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, операції з дорогоцінними металами і до-рогоцінним камінням, дорогоцінним камінням органогенного утворення та напівдорогоцінним камінням, Державний фонд до-рогоцінних металів і дорогоцінного каміння України, Історичний фонд дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння України, зо-лотий запас України, банківські метали, оперативний резерв зо-лота, Державне сховище дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння України, скарб дорогоцінних металів і дорогоцінного ка-міння, державне пробірне клеймо, клеймування та ін.);

- функцій управління органів виконавчої влади України у сфері видобутку, виробництва, використання, зберігання дорого-цінних металів і каміння, напівдорогоцінного каміння та контролю за операціями з ними [6].

У 1999 р. державні управління пробірного нагляду реоргані-зовано в державні інспекції пробірного контролю. Загалом таких інспекцій функціонувало 4 - Центральна у м. Київ, Західна у м. Львів, Південна у м. Одеса та Східна у м. Харків. Певним чи-ном це зберегло традиції пробірного нагляду з часів СРСР, коли саме в цих містах існували відповідно інспекції. Більше того, са-ме тут діяли державні, а згодом приватизовані, ювелірні заводи (нині вони досі функціонують, за винятком Одеського ювелірного заводу).

У 2000 р. згадані регіональні інспекції було ліквідовано та створено натомість Центральне, Східне, Західне і Південне ка-зенні підприємства пробірного контролю. Важливою подією того часу було створення Державної пробірної служби України. У 2010 р. було значно вдосконалено нормативні основи її діяльності з затвердженням Указу Президента України «Про Положення про Державну пробірну службу України». Загалом останній етап К. Семенюк (див. табл. 1) позначає як період якісного розвитку державного управління ювелірною галуззю. У принципі, в порів-нянні до попередніх етапів нині дійсно маємо певні зрушення за даним напрямом. Проте, з іншого боку, загострюється чимало проблем.

Так, нинішній етап є важливим у плані організаційних реформ у сфері пробірного нагляду. У 2014 р. чинний Уряд України провів численні зміни в системі контролюючих органів, орієнтуючись на оптимізацію штату держслужбовців та покращення якості роботи. У коло реформ попала Державна пробірна служба. У результаті державний пробірний нагляд перейшов до компетенції Міністерс-тва фінансів України, а споживчі інтереси щодо виробів з дорого-цінних металів і дорогоцінного каміння станом на початок 2017 р. відстоює Державна служба з питань безпеки харчових продуктів та захисту споживачів. Цей орган координується через міністра аграрної політики та продовольства України та фактично розпочав свою діяльність з квітня 2016 р. Законодавством регламентовано його повноваження щодо здійснення державного нагляду за до-тримання законодавства про захист прав споживачів (у тому числі споживачів виробів з дорогоцінних металів та дорогоцінного ка-міння) [7]. З метою виконання позначених завдань, у структурі Державної служби з питань безпеки харчових продуктів та захисту споживачів утворено сектор державного пробірного контролю, підпорядкований департаменту захисту споживачів.

Ліквідація Державної пробірної служби певним чином була виправданою. Як стверджувала Ю. Тітова, ще до реформ 2014 р. система органів державного регулювання обігу дорогоцінних ме-талів і дорогоцінного каміння, незважаючи на її розгалуженість та спроби реформування, є такою, що потребує вдосконалення, оскільки через надмірну бюрократизацію, невиправдане дублю-вання функцій, застарілі норми законодавства та незначну ре-зультативність діяльності окремих її органів вона не забезпечує належного функціонування галузі [8, с. 47]. Тепер стоїть питання, чи нові профільні структури будуть спроможні забезпечити про-зорий регуляторний процес, чи поточні зміни є лише формаль-ними кроками?

До опису таких організаційних реформ слід додати, що в за-собах масової інформації суб'єкти бізнесу у сфері виробництва, переробки дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння критич-но сприйняли ліквідацію Державної пробірної служби. На певний час суб'єкти бізнесу не могли провадити свою діяльність, що під-вищило їх ризики. Наразі дана сфера залишається в невизначе- ному регуляторному полі, а ефективність управлінських рішень нових структур в особі Міністерства фінансів України та Держав-ної служби з питань безпеки харчових продуктів та захисту спо-живачів може підтвердити лише час.

Окрім організаційних невизначеностей суб'єкти бізнесу зазна-ли також податкових змін. У ході реформи з ліквідації Державної пробірної служби України, також підкреслено значимість Держав-ної фіскальної служби, яка у сфері пробірного нагляду зо-бов'язана здійснювати контроль за правильністю нарахування і сплати податків. Водночас, ті реформи, які були здійснені, не сприяють розвитку ювелірного бізнесу в Україні. Фахівці критично сприймають впровадження пенсійного збору у розмірі 10%, який сплачується при обов'язковому клеймуванні напівготової ювелір-ної продукції. З одного боку, бізнес залишили на спрощеній сис-темі оподаткування. З іншого боку, впровадження пенсійного збо-ру значно підвищило вимушені виплати підприємців, зменшуючи кількість офіційно зареєстрованих фізичних осіб у даному право-вому статусі.

На фоні організаційних реформ слід звернути увагу на значні прогалини в статистичному супроводі пробірного нагляду в Украї-ні. Для прикладу, в публічному доступі експрес-випуски Державної служби статистики України «Продаж споживчих товарів, які ви-роблені на території України, у торговій мережі», дані яких давали змогу проаналізувати ринок ювелірних виробів в Україні, обмежу-ються 2010-м роком. Важливим інформаційним джерелом було щорічне звітування Державної пробірної служби, яка наразі лікві-дована (останній звіт про результати контрольно-наглядової ро-боти служби за 2013 р.). Ця структура до 2013 р. публікувала на своєму офіційному сайті основні статистичні дані щодо: обсягів надходження виробів з дорогоцінних металів до органів держав-ного пробірного контролю та клеймованих заводами; співвідно-шення обсягів клеймованих ювелірних виробів за видами дорого-цінного металу; середньої маси ювелірних виробів; розподілу надходження ювелірної продукції за постачальниками (виготов-лювачами, невиготовлювачами і т.д.); клеймування виробів з до-рогоцінних металів за основними пробами; кількості зареєстрова-них відбитків іменників (станом на 2013 р. - 1200 одиниць) і т.д. [9]. Окремі дані також можна отримати з офіційного сайту Держав-ного гемологічного центру України, а також регіональних казенних підприємства пробірного контролю, які здійснюють обов'язкове клеймування ювелірних та побутових виробів. Разом з тим, стра-тегічне значення сфери виробництва та переробки дорогоцінних металів і каміння вимагає формування прозорого інформаційного забезпечення, яке б дозволяло аналізувати тренди видобування, обробки, продажу і т.д. в достатній часовій ретроспективі та з ві-дображенням конкурентних умов у ювелірній промисловості.

До опису етапів становлення системи пробірного нагляду в Україні також слід додати, що, незважаючи на різні організаційні реформи, залишаються незмінними основні напрями та інстру-менти такого нагляду (табл. 2).

Таблиця 2 Сучасні напрями та інструменти пробірного нагляду в Україні