Нормативно-правові засади публічного адміністрування у сфері економіки: історичний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правові засади публічного адміністрування у сфері економіки: історичний аспект

Золотоноша О.В.

Здійснено історичний аналіз нормативно-правового регулювання публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні на території сучасної України. Визначено класифікацію нормативно-правових актів, що регулювали діяльність органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні, з урахуванням їх хронологічної послідовності, тобто залежно від дати прийняття (видання).

Ключові слова: публічне адміністрування у сфері економіки, місцевий рівень, нормативно-правовий акт, законодавство, децентралізація, демократизація. публічне адміністрування економіка

Осуществлен исторический анализ нормативно-правового регулирования публичного администрирования в сфере экономики на местном уровне на территории современной Украины. Определена классификация нормативно-правых актов, регулирующих деятельность органов публичного администрирования в сфере экономики на местном уровне, с учетом их хронологической последовательности, то есть в зависимости от даты принятия (издания).

Ключевые слова: публичное администрирование в сфере экономики, местный уровень, нормативно-правовой акт, законодательство, децентрализация, демократизация.

This article provides a historical analysis of legal regulation of public administration in the economy at the local level on the territory of Ukraine. Classification is determined normative legal acts regulating the activities of public administration in the economy at the local level based on their chronological sequence, ie, depending on the date of adoption (publication). It is noted that the implementation of public administration in the economy at the local level due to the application of norms of various branches of law a central role in this process is played by the rules of administrative law. The legislation of our country today is not deprived of collisions on the legal basis for cooperation between public administration division of powers between them, duplication of powers of authorized publ ic authorities and others. The legal framework in Ukraine does not provide conditions for efficient development and full economic development at the local level. The primary need of resolving the issue of the legal status of the occupied territories temporary stabilization of the economic sphere, including at the local level, job creation and poverty insolvency population.

Keywords: public administration in the economy, local level, legal act, legislation, decentralization, democratization.

Постановка проблеми. Процеси радикальної глобалізації та світової фінансової кризи поставили перед багатьма країнами світу питання модернізації економічної сфери задля зменшення соціальних загроз та ризиків. При цьому особлива увага стала приділятися впровадженню інноваційних підходів публічного адміністрування та технологій, які б дозволяли максимально використовувати внутрішні переваги та ресурси на низовому - місцевому рівні. Практика довела, що передумовою сталого національного економічного розвитку є самодостатність територіальних громад, їх здатність раціонально використовувати наявні у них ресурси. Виходячи із зазначеного, вкрай важливою стає розробка новітніх механізмів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні, які б дозволяли об'єднувати зусилля та інтереси усіх суб'єктів розвитку: органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, місцевого бізнесу і, безумовно, самої громади [1].

Координація діяльності суб'єктів публічного адміністрування у процесі дотримання законів та інших нормативно-правових актів через прийняття стратегічних рішень, надання адміністративних послуг, адміністрування цих послуг, безумовно, базується на певних управлінських технологіях, методах, засобах і засадах.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Певні проблеми нормативно-правового регулювання зазначеної сфери відображені в працях таких вчених, як С. Буковинський, В. Зайчикова, В. Кравченко, І. Луніна, С. Слухай, В. Федосов, В. Шевчук та ін. Однак більшість наукових праць присвячено сучасному стану нормативно-правового регулювання публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні. У той же час історична складова формування нормативно-правового регулювання вищезазначеної сфери в Україні залишається поза увагою.

Метою статті є здійснення класифікації нормативно-правих актів, що регулювали діяльність у сфері публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні, з урахуванням їх хронологічної послідовності, тобто залежно від дати прийняття (видання).

Виклад основного матеріалу. У межах нашого дослідження особливий інтерес для нас становить саме юридична складова механізму забезпечення розвитку публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні в нашій державі. Спробуємо детально розглянути законодавство, що регламентувало та регламентує адміністративно-правове забезпечення у сфері економіки на місцевому рівні з радянських часів до моменту проголошення незалежності і до сьогодення.

Систему нормативно-правових засад публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні складає певна сукупність нормативно-правових актів, які мають різну юридичну силу. Становлення нормативно-правових засад організації діяльності уповноважених органів державної влади на місцевому рівні у сфері економіки розпочалося ще за часів СРСР, і було обумовлено специфікою тогочасного авторитарного режиму. З цією метою для дослідження впливу певного нормативно-правового акта на сферу публічного адміністрування у сфері економіки розглянемо основні їх групи, з урахуванням хронологічної послідовності їх прийняття та дії, та спробуємо надати їх періодизацію.

І етап (радянський період). Розпочинається з прийняття 31.01.1924 року Конституції СРСР [2], якою було передано усі владні повноваження до компетенції Рад, що утворювали чітку вертикальну систему вищих і місцевих владних органів. Усі гілки державної влади були фактично об'єднані в одну структуру органів (законодавчих та виконавчих) у вигляді Рад. Політична сила більшовиків являла собою основу політичної системи СРСР, усе це сприяло злиттю апарату державної влади з політичним. Ключові питання усіх сфер діяльності країни в першу чергу обговорювалися на партійних з'їздах, після цього затверджувалися Радами. З часом партійні органи стали своєрідним важелем управління органами влади з боку партії.

Конституція СРСР 1924 р. закріпила систему вищих, центральних і місцевих державних органів. Верховним органом влади в СРСР був визнаний З'їзд Рад СРСР. До виняткової компетенції з'їзду ставилися зміна Конституції й вибори Центрального виконавчого комітету (ЦВК) СРСР. Постійно діючим вищим органом державної влади став ЦВК СРСР і його Президія. ЦВК обирався З'їздом Рад СРСР і складався із двох палат: Союзної Ради й Ради Національностей. Обидві палати мали однакові права й розрізнялися лише порядком формування. Союзна Рада складалася із представників союзних республік, число яких було пропорційно чисельності населення кожної з них. Уряд СРСР - Рада народних комісарів - було утворено в липні 1923 р. Фор- мально його очолював В. І. Ленін. Конституція СРСР 1924 р. визначила статус Раднаркому як виконавчого й розпорядчого органу - ЦВК [3, с. 41-42].

Щодо регулювання економічної сфери, то в 1926 році «Положенням про місцеві фінанси СРСР» було визначено структуру бюджетів місцевого рівня, порядок проведення податкових зборів на місцевому рівні та порядок виконання бюджетів саме на місцевому рівні [4]. Трохи згодом Українським урядом було затверджено «Порядок про місцеві фінанси УРСР», в якому було описано шляхи наповнення та використання коштів бюджетів на місцевому рівні. Даний нормативний акт визначив основні принципи тогочасного українського бюджетного законодавства. Саме це сприяло перерозподілу бюджетних коштів та збільшенню фінансування соціальної сфери на місцевому рівні.

При цьому яскраво проявився змішаний характер організації місцевої влади. Відбулася деяка децентралізація єдиної ієрархічної радянської системи, перерозподіл прерогатив убік деякого посилення прав і повноважень її низових ланок; розширення соціально-економічних повноважень місцевих Рад, їхніх виконавчих органів, формування спеціальних органів керування комунальним господарством (було детальніше визначено компетенцію місцевих Рад і виконавчих комітетів, систему відділів виконкомів, строк повноважень, форми та методи роботи); спроби більш-менш широкого залучення у виборчий процес на місцях «працюючих мас», пожвавлення Рад при збереженні твердого політичного контролю з боку правлячої партії; формування самостійної фінансово-матеріальної бази місцевих Рад, відновлення системи оподатковування в умовах реанімації товарно-грошових відносин; створення нормативно-правової основи, що забезпечувала певну «автономізацію» місцевих Рад. Однак відмова від НЕПу наприкінці 20-х років поклала край тенденціям до розвитку фінансової самостійності місцевих Рад [3, с. 43].

У кінці 80-х років у СРСР з'являється погляд на місцеве самоврядування як на самостійний рівень здійснення народом конституційно приналежної йому влади, що дійсно демократичне суспільство можливо побудувати лише при відокремленні місцевого самоврядування від державної влади. Починається трансформація централізованої радянської системи організації державної влади і місцевого самоврядування в напрямку демократизації й автономізації місцевих органів влади.

З початком 90-х років в Україні розпочинається зародження демократизації органів державної влади, а саме: поступовий перехід від радянської централізованої системи усіх органів влади до системи органів місцевого самоврядування, сформованих демократичним шляхом. Основними нормативно-правовими актами цього часу можна назвати Декларацію про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року та Закон Української РСР від 07 грудня 1990 року «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». Саме з їх прийняттям було закладено правовий фундамент формування органів місцевого самоврядування демократичного характеру в Україні.

Таким чином, підсумовуючи все вищесказане, маємо зазначити, що організація діяльності усієї вертикалі органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері економіки на місцевому рівні в радянський період мала певні особливості. Так, зокрема, усі органи державної влади формувалися за принципом чіткої вертикальної архітектури, Ради усіх рівнів формували централізовану вертикально побудовану структуру владних органів; органи місцевого самоврядування (місцеві Ради) не здійснювали функцій органів місцевого самоврядування, а були просто найнижчим рівнем вертикальної системи владних органів; радянський принцип побудови органів державної влади і місцевого самоврядування передбачав чітку ієрархію та підлеглість між місцевими органами влади (виконкомами рад усіх рівнів); принцип влади народу був повністю відсутній, в країні діяв тоталітарний режим правлячої Комуністичної партії, в руках якої було зосереджено усі органи державної влади; процес формування органів місцевого самоврядування демократичного характеру розпочався в Україні лише на початку 90-х років разом із демократизацією української державності та модернізацією політичної системи суспільства в Україні.

ІІ етап (1990-1998 рр.) бере свій початок із набуттям чинності Закону Української РСР від 07.12.1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» № 533-XII [5], оскільки саме в цьому нормативно-правовому акті було визначено поняття місцевого самоврядування. Зокрема ст. 1 Закону зазначала, що місцеве самоврядування в Україні - це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а його територіальну основу становили сільрада, селище, район, місто, район у місті, область. Також даним нормативно- правовим актом закріплювалася система місцевого самоврядування, до якої входили сільські, селищні, міські Ради народних депутатів та їх органи, інші форми територіальної самоорганізації громадян (громадські комітети і ради мікрорайонів, житлових комплексів, домові, вуличні, квартальні, дільничні, селищні, сільські комітети і форми безпосереднього волевиявлення населення -місцеві референдуми, загальні збори (сходи) громадян). Районні в містах Ради народних депутатів є складовою частиною міського самоврядування. Сільські, селищні, міські Ради народних депутатів об'єднують і координують на своїй території діяльність інших ланок місцевого самоврядування.

Систему регіонального самоврядування становлять районні й обласні Ради народних депутатів, місцеві референдуми в межах території району, області, інші форми самоорганізації громадян районів і областей [6]. Даний Закон став основою для початку процесу формування органів саме публічної влади на місцевому рівні шляхом поєднання функцій органів місцевого самоврядування та уповноважених органів державної влади.

Прийняття цього Закону було важливим з огляду на спробу відродження місцевого самоврядування в Україні, його інституціоналізацію у правовій системі, реалізацію ідеї «владу радам». Але хаос, породжений «дикою» самоврядністю місцевих Рад, спонукав органи законодавчої і виконавчої влади вжити заходів. Тому в березні 1992 р. з'явилася нова редакція Закону про місцеві ради, місцеве і регіональне самоврядування, яким ради були обмежені здійсненням функцій місцевого і регіонального самоврядування, а державні функції було передано представникам Президента України в областях і районах [7, с. 150].

Отже, саме в цей період відбувається поступове розділення системи органів публічної влади на місцевому рівні на дві складові: державну і самоврядну. Але в той же час Законом України «Про Представника Президента України» від 05.03.1992 р. було створено посаду Представника Президента України, який, відповідно до ст. 1 Закону, був главою місцевої державної адміністрації відповідно в області, містах Києві, Севастополі, районі, районі міст Києва і Севастополя. Таким чином, можна зазначити, що даним Законом було створено чітку вертикаль виконавчої влади на місцевому рівні з Представником Президента на чолі. На нього покладалися повноваження з організації функціонування уповноважених органів державної влади та контрольно-наглядова діяльність за органами місцевого самоврядування щодо виконання ними делегованих функцій державних органів [8].

З прийняттям 26 березня 1992 р. Закону «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» здійснилося формальне роздержавлення місцевих рад, які почали визначатися лише як органи місцевого (у селах, селищах, містах) і регіонального (у районах і областях) самоврядування; законодавчо було проведено розмежування власних і делегованих державних повноважень, що делегувалися виконавчим комітетам місцевих рад народних депутатів; на рівні районних та обласних рад не було законодавчо передбачено право створювати власні виконавчі органи (ст. 51). Було визначено базовий рівень місцевого самоврядування - село, селище міського типу, місто, і саме радам цього рівня було надано пріоритет. Отже, цей етап характеризується спробою докорінного реформування системи місцевої влади, відходом від радянської моделі до такої, що була побудована на засадах поєднання державного управління через представників Президента з місцевим самоврядуванням. Однак за такої структури публічної влади на місцях власне самоврядування було обмежено здійсненням виключно представницьких функцій, а деякі його елементи ліквідовано взагалі, логічним наслідком чого стали «двовладдя» і криза влади на місцях, викликані протистоянням органів місцевого та регіонального самоврядування органам місцевої державної адміністрації [7, с. 152].

Наступним кроком у процесі нормативно-правового забезпечення процесу демократизації публічної влади у сфері економіки на місцевому рівні став Закон України від 03.02. 1994 року «Про формування місцевих органів влади і самоврядування». Зокрема, ним передбачалося створення в органах місцевого самоврядування в Україні виконавчих комітетів, які самостійно могли вирішувати питання, віднесені до їх компетенції [9].

28.06.1996 було прийнято Конституцію України, в якій прямо було передбачено, що місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують взаємодію з органами місцевого самоврядування; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень [10]. Також органам місцевого самоврядування могли бути делеговані певні повноваження уповноважених органів виконавчої влади. Органи державної влади, у свою чергу, забезпечують фінансування делегованих органам місцевого самоврядування повноважень з коштів Державного бюджету України або за рахунок перерозподілу надходжень від частини загальнодержавних податків до місцевого бюджету відповідно до вимог законодавства. Також уповноважені органи державної влади мають право передачі органам місцевого самоврядування певних об'єктів державної власності, які необхідні для виконання ними делегованих державною повноважень. У випадку делегування владних повноважень органам місцевого самоврядування, органи виконавчої влади здійснюють контрольно-наглядову діяльність щодо виконання цих повноважень.

У подальшому нормативно-правове поле регулювання діяльності органів публічного адміністрування на місцевому рівні доповнили Закони України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 року [11] та «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року [12]. Але тогочасна організація діяльності уповноважених державних органів влади та місцевого самоврядування у сфері економіки не відповідала вимогам високорозвинених країн. Усе це породжувало необхідність чіткого розподілу повноважень у сфері економіки на місцевому рівні між уповноваженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Поряд з цим необхідно також було зберегти та покращити процес взаємодії даних органів у вищевказаній сфері. Усі ці фактори сприяли початку проведення адміністративної реформи в Україні.

ІІІ етап. Указом Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. [13] чітко було зазначено, що нова система державного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи, оскільки наявна в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною: вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові, що сформувалися в період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, унаслідок чого нинішнє державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ. Тому зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові чинної в Україні системи державного управління усіма сферами суспільного життя. З іншого - у розбудові деяких інститутів державного правління, яких Україна ще не створила як суверенна держава [7, с. 155].

Основними нормативно-правовими актами на початковому етапі запровадження адміністративної реформи в Україні були Концепція розвитку законодавства про державну службу, яка була ухвалена Указом Президента України від 05.01.2005 року, та її оновлена редакція 2006 року [14]; Концепція державної регіональної політики, яка була ухвалена Кабінетом Міністрів України 02.07.2008 року [15], та Концепція реформи місцевого самоврядування, затверджена Кабінетом Міністрів України 29.07.2009 р.

Але попри всі намагання органів державної влади та місцевого самоврядування, до 2010 року зазначених цілей адміністративної реформи в Україні не було досягнуто.

Нового поштовху законодавчому регулюванню взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування надало формування громадянського суспільства в Україні після революції гідності 20132014 р. Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. було схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [16]. Визначаючи обґрунтовану територіальну основу для діяльності органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади з метою забезпечення доступності та належної якості публічних послуг, що надаються такими органами, особливо у сфері економіки, Кабінет Міністрів не відмовився від місцевих державних адміністрацій ані на районному, ані на обласному рівні. Поряд із ними функціонуватимуть і надалі територіальні органи центральних органів виконавчої влади. Усе це свідчить про системну централізацію влади, але вже з певними елементами децентралізації, ураховуючи активний посил на розвиток місцевого самоврядування, оскільки, зокрема, заплановано створення виконавчих органів районних та обласних рад тощо [7].

В умовах сучасного державотворення в Україні розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері економіки приносить позитивні результати. Органи державної влади шляхом делегування частини власних повноважень, а також шляхом розширення можливостей органів місцевого самоврядування забезпечують цілісність адміністративно- територіального устрою нашої країни.

Висновок

Таким чином, маємо зазначити, що в сучасних умовах проведення адміністративної реформи в Україні одним з найважливіших питань є налагодження чіткої взаємодії та розподілу владних повноважень між уповноваженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Хоча здійснення публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні пов'язано із застосуванням норм різних галузей права, центральну роль у цьому процесі відіграють норми адміністративного права. Законодавство нашої країни на сьогоднішній день не позбавлено колізій щодо правового регулювання взаємодії органів публічного адміністрування, розподілу повноважень між ними, дублювання повноважень уповноважених органів державної влади та ін. Законодавча база в Україні не забезпечує умов для ефективного розвитку та повноцінного економічного розвитку на місцевому рівні. Першочергового вирішення потребують питання правового статусу тимчасово окупованих територій, стабілізація економічної сфери, зокрема і на місцевому рівні, створення нових робочих місць та подолання неплатоспроможності населення.

Бібліографічні посилання

1. Гвазава Н. Г. Сучасні концепції місцевого економічного розвитку / Н.Г. Гвазава [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2012- 1/doc/2/11.pdf.

2. Шевченко О.О. Історія держави і права зарубіжних країн / Шевченко О.О. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ukrkniga.org.ua/ukrkniga-text/707/

3. Історія та практика державного управління і місцевого самоврядування в Україні : навч. посібник : у 2-х т. / відп. за вип. : М О. Багмет, В. М. Ємельянов. - Т. 2. - Миколаїв, 2012. - Вип. 9. (Серія «Україна історія і сучасність»).

4. Письменний В. В. Місцеве оподаткування в умовах реформування податкової системи України : монографія / В. В. Письменний. - Тернопіль : Економічна думка, 2011.

5. Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування : Закон України від 7 грудня 1990 р. № 533-XII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: //zakon4.rada.gov.ua/laws/show/533-12 (Закон втратив чинність на підставі Закону № 280/97-ВР від 21 травня 1997 р.)

6. Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування : Закон України від 7 грудня 1990 р. № 533-XII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: //zakon4.rada.gov.ua/laws/show/533-12 (Закон втратив чинність на підставі Закону № 280/97-ВР від 21 травня 1997 р.)

7. Сидор М. Я. Еволюція правового регулювання взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні / М. Я. Сидор // Адміністративне право і процес. - 2014. - № 4. - С. 148-157.

8. Про Представника Президента України : Закон України від 5 березня 1992 р. № 2167-ХІІ // ВВР України. - 1992. - № 23. - Ст. 335 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2167-12 (Закон втратив чинність на підставі Закону № 280/97-ВР від 21 травня 1997 р.).

9. Про формування місцевих органів влади і самоврядування : Закон України від 3 лютого 1994 р. № 3917-ХІІ // ВВР України. - 1994. - № 22. - Ст. 144. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3917-12 (Закон втратив чинність на підставі Закону № 280/97-ВР від 21 травня 1997 р.).

10. Конституція України : Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96- %D0%B2%D1%80.

11. Про місцеві державні адміністрації : Закон України від 9 квітня 1999 р. № 586- XIV [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/586-14.

12. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 р.№ 280/97-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80.

13. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/810/98.

14. Концепція розвитку законодавства про державну службу, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 р. // Офіційний вісник України. - 2006. - № 8. - Ст. 421 [Електронний ресурс]. -Режимдоступу:http://zakon2. rada.gov.ua/laws/ show/140/2006.

Размещено на Allbest.ru