Бюджетные инвестиции и стимулирование экономического роста

Размещено на http://www.allbest.ru/

БЮДЖЕТНЫЕ ИНВЕСТИЦИИ И СТИМУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА

Белов А.В.

бюджетный инвестиция региональный экономика

Стимулирование экономики является одной из важнейших функций общественных финансов. Однако, как показывает анализ ситуации в России, эффективность стимулирования серьезно различается в зависимости от уровня бюджетов. Так, например, текущие федеральные расходы по статье «национальная экономика» отрицательно связаны с индексом валового регионального продукта (ВРП), а аналогичные затраты региональных бюджетов оказывают на него положительное воздействие [1, С. 53.].

Справедливо ли это для капитальных расходов, т.е. для бюджетных инвестиций? Ответ на данный вопрос кажется нам принципиально важным для анализа всей макроэкономической, региональной и федеративной политики страны, поскольку в последние годы интерес к бюджетным инвестициям возрастает и в правительственных, и в общественных, и в академических кругах. В частности, принятие ряда государственных программ, формирование финансовых институтов развития, создание специализированных административных и организационных структур -- все это говорит о намерении превратить бюджетные капиталовложения в ключевой элемент модернизации, структурной перестройки и экономического роста.

Подходы к анализу бюджетных инвестиций, существующие в экономической литературе, можно разделить на две части. Первая часть исследований рассматривает инвестирование как форму накопления общественного капитала и занимается вопросами его производительности [2, P. 96]. Вторая группа работ в области бюджетных инвестиций анализирует их как процесс формирования и обслуживания основного капитала, необходимого для выполнения таких функций общественных финансов, как макроэкономическое регулирование, перераспределение ресурсов и предоставление общественных благ [3, Part. 1].

Исследования на материалах России ведутся во всех направлениях, но приводят к противоречивым выводам. Однако, наибольшая трудность заключается в том, что некоторые аспекты российской ситуации вообще не представлены в экономической литературе. Имеется ввиду разделение роли федеральных и региональных вложений, группировка российских регионов по характеристикам инвестиционного процесса, статистическая связь бюджетных инвестиций и темпов экономического роста. Именно этим проблемам и посвящена наша статья.

По имеющимся данным можно судить лишь о самых общих чертах государственного инвестирования. Во-первых, в 1995-2011 гг. отношение бюджетных вложений к ВВП в России колебалось в пределах 2,6-4,1% (см. табл.1). Это примерно соответствовало показателям из нижней половины списка стран ОЭСР, средний уровень которых составлял 4%.

Таблица 1

Инвестиции в основной капитал за счет бюджетных источников

* с 2000 г. без субъектов малого предпринимательства

Источник: Российский статистический ежегодник 2011. -- М.: Росстат, 2011. -- С. 658-659. Данные 2011 г. -- вэб-сайт Росстата РФ www.gks.ru.

Во-вторых, в распределении по уровням бюджетной системы в конце 1990-х гг. произошло резкое сокращение федеральной доли (с 1,9% до 0,9% ВВП), что стало отражением общего сдвига расходных обязательств на субнациональный уровень. Начиная с 2006 г. отмечалось повышение удельного веса федеральных источников, которое достигло пика в кризисном 2009 г. (1,9%). В 2009-2011 гг. федеральные инвестиции устойчиво превышали региональные на 0,3-04% ВВП. По-видимому, это являлось текущим отражением реалий, складывающихся в российской системе бюджетного федерализма.

В-третьих, самую крупную статью по видам экономической деятельности (около 40% всех бюджетных инвестиций в 2011 г.) составляют вложения в транспорт и связь, и, прежде всего, в дорожное строительство. В отношении к ВВП в 2011 г. их доля достигла примерно 1,2%, против 1%, рекомендуемого Европейским Союзом для своих членов. Тем не менее, расширение дорожного строительства -- это относительно новое явление, особенно заметное на фоне спада на протяжении всего последнего десятилетия.

В-четвертых, в течение 2000-х гг. выросла часть инвестиций, осуществляемых на основе программно-целевого метода. В федеральном бюджете удельный вес программных вложений увеличился с 16,8% в 2001 до 39,1% в 2011 г. Подчеркнем, что более половины (56,2%) всех предусмотренных ассигнований направлялось на программу «Модернизация транспортной системы России (2010-2015 годы)».

В-пятых, бюджетные инвестиции чрезвычайно неравномерно распределены по территории страны, причем в данной области прослеживаются несколько очевидных тенденций. Если в 2000 г. на верхний дециль из 79 регионов, лидирующих по уровню душевого ВРП приходилось почти 60% общественных вложений (24% от федеральных и 72% субнациональных), то к 2010 году среди 80 регионов их доля сократилась до 22,5% (13,2% от федеральных и 35% субнациональных). Напротив, удельный вес десятки наименее обеспеченных субъектов Федерации увеличился с 1% в 2000 до 7% в 2010 г. (соответственно, в федеральных -- с 2% до 8,4% и в субнациональных -- с 1% до 6,2%).

Еще более яркую картину дает анализ распределения накопленных вложений. Поскольку дефляторы для бюджетных инвестиций отсутствуют, пересчитаем их в доллары США по официальному курсу. За период 1995-2010 гг. бюджеты всех уровней вложили в экономику России 387,7 млрд долларов (174,3 федеральные и 213,4 региональные, см. табл. 2).

Таблица 2

Размещение накопленных бюджетных инвестиций (1995-2010 гг., млн долл., %)

Источник: расчеты автора

44,5% средств федерального бюджета было направлено в первую десятку регионов. Ее состав хорошо иллюстрирует инвестиционные приоритеты федерального правительства: две российские столицы и прилегающие к ним области, ряд регионов с крупными национальными проектами (зимняя олимпиада, саммит АТЭС, Универсиада и др.), а также восстанавливаемые республики Северного Кавказа. Субнациональные инвестиции размещены еще более неравномерно: 66,4% накопленных сумм приходится на первую десятку, 50,7% -- на первую тройку регионов и 32,5% -- на Москву. Размещение региональных вложений зависит, прежде всего, от финансовых возможностей субъектов Федерации и отражает неравномерность распределения бюджетных ресурсов по территории страны.

Краткий обзор показывает, что в зависимости от источника финансирования (федеральный или субнациональный бюджеты) инвестиции серьезно различаются по объему, динамике и региональной структуре. Вполне вероятно, они оказывают различное влияние на экономическое развитие страны. Попытаемся проверить это предположение, используя данные о региональной экономике и двух типах бюджетных инвестиций.

Суть следующего этапа нашей работы состоит в том, чтобы установить корреляцию между показателями бюджетных инвестиций и параметрами экономики региона, отражающими выполнение общественными финансами функции стимулирования экономического роста. Модель оценки описывается формулой:

где Y -- зависимая переменная, а именно: индекс ВРП; м -- постоянный член; Inv -- доли федеральных, субнациональных и прочих (частных) инвестиций в ВРП; i -- регионы России; вinv и вi -- оцениваемые коэффициенты частичной корреляции; X -- постоянно присутствующие контрольные переменные; Y -- вектор дополнительных контрольных переменных, отражающих характеристики региональной экономики; е - статистическая ошибка.

Предполагается, что интенсивность корреляции с зависимой переменной укажет на степень ориентации бюджетных инвестиций на стимулирование роста ВРП. Механизм оценки заключается в построении множественных регрессий и применении стандартных методов их анализа.

Период наблюдения охватывает 1997-2009 гг. Данные по автономным округам учтены в составе более крупных субъектов Федерации. Чеченская Республика исключена, поэтому количество регионов равняется 79. В качестве постоянно присутствующих контрольных переменных X используются: 1) Labor (индекс занятости); 2) Net-revenues (налоговые доходы субнациональных бюджетов в % к ВРП). Вектор дополнительных контрольных переменных Y включает Jan-temp (среднюю температуру января, причем показатель по России принят за 1). Кроме того, в состав контрольных введены фиктивные переменные кризисов 1998 и 2009 гг. (cr98, cr09), а также Республик Калмыкии, Мордовии и Чукотского АО, имеющих ряд ярких особенностей регионального развития и инвестиционного процесса (kalmyk, mordov, chukot).

Отбор переменных осуществлялся путем экспертных оценок, а также на основе анализа научной литературы. Всего в составе контрольных переменных тестировалось 20 величин, но по итогам предварительных оценок и проверки коллинеарности осталось только 6, улучшающих результаты регрессии и имеющих низкие показатели взаимной корреляции.

Результаты оценки объединенных и панельных данных указывают на различную корреляцию инвестиций по источникам финансирования с индексом ВРП. Частные инвестиции (1.Inv-priv), как и подсказывает здравый смысл, оказывают на рост валового выпуска позитивное и статистически значимое влияние. То же самое относится и к инвестициям за счет региональных бюджетов (2.Inv-reg). А вот коэффициент федеральных бюджетных инвестиций (3.Inv-fed) является отрицательным. Это может означать две вещи: либо федеральные вложения замедляют рост, либо они направляются в отстающие по темпам регионы. В любом случае, эффективность стимулирования экономики путем федеральных инвестиций не только низка, но и, вполне вероятно, даже отрицательна (подробные результаты не приводятся, автор готов выслать их в случае запроса по адресу abelov@fpu.ac.jp).

Однако, методы регрессионного анализа позволяют установить лишь интенсивность и знак, но не направление взаимосвязи. Следовательно, нельзя уверенно утверждать -- направляются ли федеральные инвестиции преимущественно в медленно растущие регионы, или же приток инвестиций тормозит рост. Необходимо проверить обе возможности и проследить оба направления связи -- прямое и обратное.

Первое утверждение -- о концентрации федеральных инвестиций в отстающих регионах -- выглядит простым и понятным, но не выдерживает статистической проверки. Действительно, по нашим расчетам в период 1998-2010 гг. среднероссийские темпы роста ВРП (4,9% в год) превышали 28 регионов, в которые было направлено 55,2% накопленных вложений федерального бюджета. «Отстающих» регионов было намного больше по числу (51), но меньше по доле в капиталовложениях (44,8%). Чеченская Республика в этих расчетах не учтена, однако ее доля относительно мала и не может повлиять на окончательный вывод: федеральный бюджет инвестирует скорее в лидирующие, чем в отстающие регионы.

И все же, особенности инвестиционного процесса наверняка влияют на региональные темпы роста. Просто для иллюстрации этого тезиса необходимы иные методы статистического исследования. В частности, кластерный анализ, который позволяет сравнить среднюю для России структуру инвестиций с показателями отдельных регионов, измерить отклонение и выделить схожие по этому признаку группы-кластеры.

В качестве признака группировки можно применить средние за период 1997-2009 гг. доли инвестиций по источникам финансирования в отношении к ВРП. Стандартная статистическая процедура позволяет объединить регионы России в 4 кластера. Каждый из них имеет яркие особенности, а причины появления кластера вполне поддаются логическому объяснению.

Структура инвестиций в первом кластере близка к средней по России. В нем объединяются 24 региона, расположенные, в основном, в Центральном и Поволжском федеральных округах. Особенностью второго кластера (11 регионов) является высокая доля частных инвестиций. В его состав входят центры добычи углеводородов и других природных ресурсов, территории с хорошим инвестиционным климатом, а также два региона, имеющих ярко выраженные особенности инвестиционного процесса (Калмыкия и Чукотка). Третий кластер включает 32 региона из большинства федеральных округов, кроме Южного и Северо-Кавказского. Их общая черта -- низкие доли инвестиций всех видов. В четвертый кластер входят 11 регионов с недостаточным уровнем развития, расположенные, в основном, на юге и востоке страны. Дефицит инвестиционных ресурсов в них пытаются восполнять федеральный и региональные бюджеты. Их совокупная доля несколько превышает инвестиции за счет небюджетных источников. Москва технически относится к последнему, четвертому кластеру. Однако очевидно, что механизм инвестирования в Москве несравним с проблемными, отсталыми и депрессивными регионами. Поэтому столица из состава кластера исключена и рассматривается отдельно. Состав кластеров отражен в табл. 3.

Таблица 3

Состав кластеров и структура инвестиций (% ВВП)

Метод Уарда (Ward's method); количество регионов = 79; группировка по структуре средних долей инвестиций (частных, а также за счет региональных и федеральных бюджетов) в отношении к ВРП за период 1997-2009 гг.

Источник: расчеты автора

Наибольшее внимание привлекают 2-й и 3-й кластеры, поскольку они являются, в известном смысле, антиподами. В регионах 2-го кластера проживает 11,2% населения, но производится 18,2% ВРП. Темпы роста ВРП (5,2%) являются самыми высокими после Москвы. Доля в суммарных инвестициях (26,6%) намного превышает долю в инвестиционном потенциале (13,4%), причем инвесторов не пугает даже сравнительно высокий инвестиционный риск. По-видимому, все это говорит об относительном «избытке» капитальных ресурсов.

В 3-м кластере, самом многочисленном по составу, проживает больше всего жителей (41,2%). Там же производится 33,2% российского ВРП. Однако доля в совокупных инвестициях несколько меньше и составляет 29%. При этом, на 3-й кластер приходится 36,4% российского инвестиционного потенциала, а вот показатели инвестиционного риска практически находятся на среднем уровне. Следовательно, можно говорить о весьма существенной недооценке кластера инвесторами как объекта приложения капитала, а также о недостатке инвестиций. Вероятно, именно по этой причине средние темпы роста экономики являются самыми низкими (3,4%) и значительнее всего отстают от средних показателей по России в целом (4,9%). Такие полярные характеристики 2-го и 3-го кластеров позволяют предположить, что роль бюджетных инвестиций в стимулировании экономического роста в составляющих регионах также должна существенно различаться.

А теперь попытаемся оценить роль инвестиций в стимулировании экономики для каждого из кластеров. При этом используем имеющийся у нас массив статистических данных и применим стандартный метод наименьших квадратов (табл. 4). Москву, несмотря на высокую долю в бюджетных инвестициях, придется исключить из дальнейшего анализа, поскольку у нас имеется информация всего за 13 лет. Такое относительно небольшое число наблюдений не позволяет получить приемлемые с формальной статистической точки зрения результаты путем регрессионных оценок.

Результаты расчетов вполне объяснимы и хорошо подтверждают ранее выдвинутые предположения. Прежде всего, частные инвестиции (1.Inv-priv), как и следовало ожидать, во всех четырех случаях оказывают на рост ВРП значимое и положительное влияние. Роль региональных бюджетных вложений (2.Inv-reg) также позитивна. Исключение составляет лишь 2-й кластер, в регионах которого на субнациональном уровне сосредоточены крупные бюджетные ресурсы. По-видимому, эффективность их использования оставляет желать лучшего. В результате относительного «избытка» капитала, о котором мы говорили выше, связь региональных бюджетных инвестиций и индекса ВРП оказывается отрицательной.

Наибольшее внимание привлекают федеральные инвестиции (3.Inv-fed). В подавляющем большинстве регионов они не дают отдачи в виде ускорения экономического роста.

Таблица 4

Результаты оценки объединенных данных по кластерам

(метод наименьших квадратов, зависимая переменная -- индекс ВРП)

В скобках: t-статистика; статистическая значимость или вероятность ошибки: *=0,01; **=0,05; ***=0,10

Источник: расчеты автора

Более того, в небольших, малообеспеченных и депрессивных субъектах (4-й кластер) приток инвестиций из федерального бюджета совершенно явно ассоциируется с понижением темпов. В «средних» (1-й кластер) и «ресурсных» (2-й кластер) регионах их роль также негативна, хотя и статистически незначима. И лишь в 3-м кластере все виды инвестиций, включая федеральные, эффективно стимулируют рост. Причина, по нашему мнению, заключается в общей нехватке, а значит и относительно высокой эффективности применения капитала, характерной для регионов данной группы.

Отсутствие значимой статистической связи федеральных инвестиций с темпами экономического роста представляет собой один из самых важных итогов проведенного статистического анализа. Это очень тревожное явление, особенно на фоне разнообразия государственных программам развития, появившихся в последние годы. Тем более, что региональные вложения оказывают на темпы роста очевидное положительное влияние. Подобная ситуация уже описана в экономической литературе и неоднократно отмечалась, например, в Японии на протяжении 1990-2008 гг. [4, P.24]. Главной причиной этого считается ориентация инвестиций центрального правительства на проекты, имеющие общенациональное значение, но не приносящих немедленной экономической отдачи. А вот деятельность региональных властей менее подвержена влиянию политики, стратегии, коррупции, и в целом приносит больший экономический эффект. По-видимому, аналогичная ситуация характерна и для России. По крайней мере, в российских СМИ и отчетах Счетной палаты РФ отмечается намного больше случаев неэффективного и незаконного расходования федеральных, чем субнациональных капиталовложений.

Еще одна причина низкой стимулирующей роли централизованных средств связана с падением производительности капитала по мере его аккумуляции. Перенакопление общественного капитала -- лишние мосты, дороги, дамбы и т.п. -- действительно является побочным результатом проводимой в Японии политики бюджетного стимулирования. Однако для России, с учетом реального состояния экономической и социальной инфраструктуры страны, эта проблема вряд ли станет актуальной в течение ближайших десятилетий.

Намного более близким к российской действительности нам кажется другой тезис -- о том, что массированный приток бюджетных инвестиций зачастую приводит к сокращению частных. Действительно, у экономики любого региона есть «абсорбционная способность» в виде ограниченных возможностей дорог, электросети, рынка труда и других факторов. Если она превышена, то общественные инвестиции вытесняют частные, возникает «эффект выталкивания» (crowding out effect). Простейшим его примером служит ситуация вокруг зимней олимпиады в Нагано (1998 г.) или олимпийских игр в Лондоне (2012 г.), когда проведение гигантского публичного мероприятия привело к падению притока клиентов на периферийные частные объекты, из-за опасений туристов ехать в переполненные города.

Указать на существование «эффекта выталкивания» может отрицательная корреляция бюджетных и частных инвестиций. Наши расчеты показывают, что между видами бюджетных инвестиций существует значимая и положительная взаимосвязь. Это понятно и даже очевидно, поскольку целый ряд инвестиционных объектов финансируется совместно из федерального и субнациональных бюджетов. Между региональными и частными инвестициями никакой связи выявить не удается. А вот федеральные и частные вложения связаны явно отрицательно [5]. Наверняка, у этого явления есть несколько причин.

Прежде всего, центральное правительство в достаточно больших объемах инвестирует в регионы, не привлекательные для частного капитала, возмещая в них недостаток финансовых ресурсов. Однако, нельзя отвергнуть и ранее выдвинутую гипотезу о том, что крупные федеральные проекты в небольших регионах могут вытеснять частные вложения. Скорее всего, оба этих процесса протекают параллельно, и разделить их можно только по результатам специальных исследований.

Из проведенного статистического анализа следует несколько важных выводов. Во-первых, бюджетные инвестиции представляют собой мощный инструмент развития страны. Тем не менее, информация о них ограничена, исследовательские работы отсутствуют, эффективность использования не привлекает должного внимания. Слабость общественного контроля способствует коррупции, расхищению средств, распространению популистских точек зрения. Тем самым искажается восприятие проблем, реально существующих в области инвестиционной политики и федеративных отношений. Переломить ситуацию может лишь систематическая работа по улучшению статистики, планирования, анализа, публичного освещения и обсуждения всех проблем, связанных с формированием общественного капитала.

Во-вторых, бюджетные инвестиции четко распадаются на федеральные и субнациональные. Они сосредоточены в различных регионах, имеют различную структуру и различную эффективность в стимулировании валового выпуска. Вложения региональных бюджетов, как правило, позитивно влияют на темпы регионального развития. Роль федеральных инвестиций, чаще всего, является негативной или статистически незначимой. Следовательно, концентрация финансовых ресурсов на уровне центра, усилившаяся в последние годы, содержит важную характеристику российского федерализма, берущего курс скорее на текущие приоритеты федерального центра, чем на экономический рост. По-видимому, общественные, политические и правительственные круги должны определить, насколько это соответствует нынешнему этапу, уровню и интересам развития страны.

В-третьих, политика стимулирования роста должна опираться на особенности российских регионов. В большинстве из них федеральные инвестиции проигрывают региональным в эффективности. По-видимому, это вполне может послужить основанием для пересмотра сложившихся моделей межбюджетных отношений и передачи большей части инвестиционных ресурсов на региональный уровень. Причем для небольших и слабообеспеченных субъектов Федерации наиболее актуальной является задача повышения отдачи от федеральных вложений. В регионах, страдающих от недостатка капитала, оптимальной будет политика расширения инвестиционного процесса за счет всех доступных источников. В ресурсодобывающих областях, где бюджетные вложения недостаточно эффективны, имеет смысл подумать о сокращении общественных и расширении частных инвестиций. В любом случае, модель распределения инвестиционных ресурсов по территории страны должна опираться скорее на критерии экономической эффективности, чем политической целесообразности. На наш взгляд, именно в этом состоит главная задача в развитии российского федерализма, вступающего в период зрелости.

Литература

1. Белов А.В. Финансовая децентрализация и экономический рост в регионах Российской Федерации // Регион. Экономика и Социология. -- 2008. -- №.1. -- С. 53.

2. Nijkamp P., Poot J. Meta-analysis of the Effect of Fiscal Policies on Long-run Growth. // European Journal of Political Economy. -- 2004. -- March. -- Volume 20. Issue 1. -- P. 96.

3. Tanzi V., Schuknecht L. Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective. 2000. -- Cambridge: Cambridge University Press. Part I.

4. Bruckner M. Tuladhar A. Public Investment as a Fiscal Stimulus: Evidence from Japan's Regional Spending During the 1990s. 2010. IMF working paper WP/10/110. P.24.

5. Белов А.В. Теоретические и практические вопросы исследования бюджетных инвестиций в современной России // Журнал экономической теории. -- 2012. -- № 4.

Размещено на Allbest.ru