Логистика формирования государственных заказов при реализации приоритетных инвестиционных проектов

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Анализ опубликованных в 2007-2010 гг. планов и стратегий развития ряда отраслей промышленности на период до 2020 г. показал отсутствие в большинстве из них системных мер по созданию механизмов планирования и контроля за ходом реализации первоочередных мероприятий и проектов.

Особого внимания заслуживают проблемы построения глобальных логистических систем и цепей поставок транснациональных корпораций и финансово-промышленных групп, а также освещение возможных форм сотрудничества органов власти, бизнеса и гражданского общества в области инновационного развития приоритетных отраслей промышленности.

Для этого в каждой из базовых отраслей промышленности с участием ведомств и компаний-заказчиков должна быть сформирована конкретная номенклатура высокотехнологичной продукции, которая по объективным причинам имеет устойчивый долговременный спрос на внутреннем рынке России, но все последние годы на 80-95% по количеству и стоимости закупалась и продолжает закупаться за рубежом. Это, прежде всего, -- воздушные, морские и речные суда, локомотивы и тепловозы для железной дороги, металлоемкие изделия транспортного и энергетического машиностроения, специальные металлоконструкции, сборные сооружения и крупногабаритное оборудование, строительная и др. техника -- для ТЭК, а также для оснащения терминалов, портов, промышленного и автодорожного строительства.

С особой тщательностью необходимо проанализировать все крупные долгосрочные контракты российских компаний на закупку за рубежом в ближайшие 5 лет металлоемких изделий, конструкций, оборудования и приборов.

В интересах российского государства необходимо наличие эффективно функционирующей логистической системы, которая способна внести корректировки в эти двусторонние контракты, предусмотрев изготовление с 2012 года части (не менее 50% от общего объема их предполагаемых закупок за ближайшие 5-6 лет) этих изделий на территории России -- при авторском надзоре наших иностранных партнеров и их непосредственном участии в переоснащении и сертификации производства, подготовке (переподготовке) персонала на российских предприятиях, где будет изготавливаться эта продукция. Корректировка таких контрактов, закупка патентов, лицензий, класс-проектов и организация производства этих изделий в России (в том числе на предприятиях машиностроения и приборостроения) должны осуществляться при максимальном содействии со стороны государства -- так как это самый реальный путь решения сложнейшей программы импортозамещения. Кроме того, в эти контракты целесообразно включить и другие связанные с инновационным развитием дополнительные условия -- о поставках из России ряда материалов и изделий для комплектации продукции, изготавливаемой за рубежом по заказам российских компаний. Как показывает мировая практика, именно таким образом при самой активной поддержке государства действуют наиболее дальновидные отрасли и компании, чтобы не потерять рабочие места в своей стране.

Должен быть создан прозрачный для контроля уполномоченными органами и гражданским обществом механизм реальной поддержки государством приоритетных инвестиционных проектов обновления технологий и фондов перерабатывающих отраслей экономики страны для обеспечения производства в России конкурентоспособной продукции для внутреннего рынка страны. Новую высокотехнологичную и конкурентоспособную продукцию на старых фондах эффективно изготавливать невозможно.

В ежегодных проектах федеральных законов о бюджете Российской Федерации должны находить отражение затраты государства на реализацию (совместно с регионами и бизнесом) приоритетных проектов развития отечественного производства инновационной высокотехнологичной продукции и развития инфраструктуры страны.

Необходимо также предусмотреть создание системы государственного заказа на отбор и подготовку высококвалифицированных кадров (рабочих и специалистов) для всех приоритетных отраслей промышленности и инновационных секторов экономики. Нормативными документами необходимо предусмотреть правовой механизм привлечения бюджетного и внебюджетного финансирования для обеспечения современного профессионального образования (среднего и высшего) и закрепления кадров по отдельным направлениям и специальностям, которые будут востребованы инновационной экономикой и ведущими отраслями промышленности страны в период 2011-2015 гг.

Необходимы меры по созданию экономической среды, обеспечивающей формирование долгосрочного инвестиционного ресурса российской экономики в рамках государственно-частного партнерства. Для этого в ближайшее время следует разработать нормативную правовую базу, усиливающую мотивацию привлечения внебюджетных средств российских инвесторов для создания конкурентоспособной продукции и реализации приоритетных инвестиционных проектов, имеющих статус государственного заказа и обеспечивающих на среднесрочную перспективу технологическую безопасность и независимость страны, включая следующие меры:

1) предоставление государственных гарантий на период возврата кредитов российским компаниям-инвесторам, выделяющим свои финансовые средства отечественным предприятиям -- для реализации ими приоритетных инвестиционных проектов и/или выполнения госзаказов;

2) отражение обязательств государства в целевых статьях бюджета страны -- в установленном порядке;

3) предоставление компаниям (фирмам) -- инвесторам прав на долгосрочное (10-20 лет) использование в коммерческих целях объектов инфраструктуры федеральной (или региональной) собственности -- земли, недвижимости, сооружений, дорог, трубопроводов, терминалов и т. п. -- для погашения кредита посредством зачета установленной соответствующим договором арендной платы за длительное использование объектов инфраструктуры;

4) для усиления мотивации специалистов высшей квалификации -- разработчиков отечественных конкурентоспособных технологий, прекращения отток их за рубеж, для стимулирования привлечения частных инвесторов необходимо внести изменения в Гражданский кодекс (часть 4. Интеллектуальная собственность) -- о порядке определения размера выплат авторского вознаграждения за использование объектов интеллектуальной промышленной собственности (изобретений, промышленных образцов, полезных моделей), создаваемых за счет средств бюджета (полностью или частично) и внебюджетных средств. Вносимые изменения должны с учетом передового мирового опыта обеспечить подлинную защиту интересов всех основных субъектов процесса создания интеллектуальной собственности и освоения производства инновационной продукции в России: авторов-физических лиц, предприятий-разработчиков, предприятий-изготовителей инновационной продукции, государства и частных инвесторов -- компаний, принимавших участие в финансировании инвестиционных проектов создания и организации производства высокотехнологичной продукции в России.

Это, на наш взгляд, основные условия ускоренного перехода России на инновационный путь развития.

Для технического осуществления банковских операций кредитования предприятий, реализующих приоритетные инвестиционные проекты, выполняющих государственные заказы и заказы на экспорт по межправительственным контрактам, необходимо привлекать наиболее надежные и прозрачные для контроля банки.

Процентная ставка за предоставляемые банками кредиты на реализацию предприятиями приоритетных инновационных проектов не должна превышать 5-6% годовых.

Превышение этой ставки в России должно быть компенсировано предприятиям правительством за счет субсидий федерального бюджета. Жесткий контроль над выполнением этого условия кредитования должны осуществлять соответствующие федеральные службы финансового мониторинга, а также Центробанк России и Антимонопольный комитет.

Особенно важно, что сегодня работу соответствующих служб по организации кредитования долгосрочных инновационных проектов по освоению производства высокотехнологичной продукции в России пока нельзя признать в полной мере удовлетворительной. Бесконтрольный рост кредитных ставок в России за последние годы полностью противоречит мировой практике стимулирования национальной промышленности, предпринимательства и развития инфраструктуры, самым отрицательным образом влияет на устойчивость работы и развитие российской промышленности.

Необходимо на высшем государственном уровне соответствующим нормативным актом «напомнить» российским банкам, что их главной задачей на макроэкономическом уровне является оказание финансовых услуг предприятиям и предпринимателям, на чьи плечи ложится выполнение основных задач по инновационному развитию страны. Поэтому стремление большинства российских инвестиционных банков к максимальной прибыльности финансовых операций кредитования предприятий (с использованием при этом бюджетных средств, выделенных им Центробанком на эти цели) абсолютно неуместно. Такая политика банков и явно недостаточное влияние на данную проблему федеральных властей вызывает серьезное недовольство большинства законопослушных налогоплательщиков, чьим реальным трудом создаются материальные ценности. инновационный государственный инвестиционный партнерство

Решение проблем надежного финансирования в условиях кризиса требует правового обеспечения повышения степени прозрачности и ужесточения контроля над деятельностью финансовых и кредитных организаций -- банков, лизинговых компаний и т.п., участвующих в выполнении госзаказов и приоритетных инвестиционных проектов с использованием бюджетных средств. В 2012 году необходимо внести ряд изменений в существующие нормативно-правовые документы, определяющие содержание понятий коммерческой и банковской тайны. Кроме того, в целях усиления борьбы с коррупцией и недобросовестной конкуренцией необходимо обеспечить применение современных средств для постоянного мониторинга движения денежных потоков и целевого использования финансовых средств, выделяемых бюджетом организациям и предприятиям в целях реализации важнейших инновационных проектов и выполнения государственных заказов. Современные технические возможности для введения такого постоянного контроля по всей цепочке платежей существуют и уже успешно используются в практике ряда государств (с применением специальных шифров -- опций в каждом платежном поручении).

На основе анализа мероприятий, принимаемых рядом стран в целях борьбы с последствиями мирового финансового кризиса и стимулирования привлечения в российскую экономику внебюджетных инвестиций можно рекомендовать применение следующих нормативно-правовых мер:

1) снижение на срок не менее 5 лет до 0% ставки НДС на инновационную продукцию, производимую субъектом предпринимательства при реализации приоритетных инвестиционных проектов;

2) полное освобождение от НДС и импортной пошлины при ввозе комплектующего и технологического оборудования, не производимого в Российской Федерации, но необходимого субъекту предпринимательства для реализации приоритетных инвестиционных проектов и выпуска конкурентоспособной продукции;

3) освобождение (на 5 лет) от налога на имущество и от земельного налога предприятий и организаций, реализующих инновационные проекты государственного значения по организации выпуска продукции для внутреннего рынка (по программе импортозамещения) и на экспорт;

4) принятие соответствующих законодательных и нормативно-правовых актов по развитию малого и среднего бизнеса в инновационной сфере. Особое внимание при этом следует обратить на предоставление льгот в сфере инфраструктуры: выделение земельных участков, льготное подсоединение к сетям энерго и водоснабжения, низкую арендную плату на первые годы деятельности предприятия инновационной сферы («налоговые каникулы»);

5) введение в установленном порядке ежегодных целевых статей расходов средств бюджета на предоставление государственных гарантий частным инвесторам по крупным кредитам на реализацию приоритетных инвестиционных и инновационных проектов (в размере не менее 50% объемов кредита);

6) предоставление субсидий для уплаты части процентов (не менее 50%) по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на реализацию инновационных проектов;

7) предоставление субсидий для уплаты части лизинговых платежей (не менее 50%) по проектам, предусматривающим реализацию высокотехнологичной продукции по договорам лизинга и (или) приобретение комплексов оборудования для обновления технологии и модернизации основных фондов корпораций;

8) прямое финансирование из федерального бюджета части затрат на патентование за рубежом, приобретение лицензий, ноу-хау и сертификацию производства в России отечественной инновационной продукции (по международным стандартам с участием мировых классификационных обществ);

9) утверждение обязательного порядка формирования позиции представителей государства в советах директоров ведущих российских компаний и корпораций, крупный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, по вопросу обеспечения проведения ими промышленной политики, направленной на ежегодное увеличение объемов производства в России (а не за рубежом) высокотехнологичной инновационной продукции для внутреннего рынка и модернизации мощностей с целью ликвидации существенного технологического отставания от мирового уровня;

10) обеспечение прозрачности и гласности отражения в СМИ количественных показателей развития базовых отраслей промышленности и крупных компаний (корпораций), в том числе годовых объемов производства и реализации продукции, освоения производства в России высокотехнологичной инновационной продукции (работ, услуг), рост производительности труда (выработки) в крупных компаниях (корпорациях), созданных с участием государства (т.е. на деньги налогоплательщиков), рост средней заработной платы работающих в этих корпорациях и компаниях и ее соотношение со средней зарплатой по стране, а также с уровнем оплаты труда руководителей и топ-менеджеров всех ведущих российских компаний и корпораций с учетом полученных ими премий (бонусов) по итогам года.

Главная цель реализации приоритетных проектов и предлагаемых выше мероприятий -- обеспечить необходимую степень независимости России от импорта высокотехнологичной продукции и передовых технологий для устранения опасного уровня существующей зависимости российской экономики от иностранных поставщиков, в том числе для функционирования стратегически важных отраслей народного хозяйства.

Опыт ведущих зарубежных стран убедительно показывает, что государственный заказ вместе с эффективными механизмами трансфера технологий является одним из важнейших инструментов государственного управления научно-техническим и инновационным развитием.

В России эта проблема особенно актуальна в связи с особенностями организации научного комплекса, существующего в значительной степени автономно от промышленности. По оценкам экспертов около 70% российских научных организаций являются государственными, и в нашей стране до сих пор не устранены барьеры и не выработаны эффективные механизмы прямого взаимодействия государственных научных организаций с субъектами реального сектора экономики. Результаты опросов показывают, что значительная часть руководителей отечественных предприятий считает целесообразным увеличение государственного заказа у научных организаций по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники с последующей передачей полученных результатов в реальный сектор экономики.

В работе введены следующие определения государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию.

Государственный заказ на научно-техническую продукцию -- это заказ государства на выполнение научных исследований и разработок и оказание научно-технических услуг. Результатом реализации государственного заказа на научно-техническую продукцию являются новые знания и решения, зафиксированные на том или ином материальном носителе, а также в некоторых случаях создание прототипов, организация пилотного производства, результаты промышленного проектирования и технологических разработок.

Государственный заказ на инновационную продукцию -- это заказ государства на разработку, производство и поставку продукции, которая согласно результатам исследования внутреннего (мирового) рынка будет являться новой для внутреннего (мирового) рынка и (или) для практики государственного управления. Результатом реализации государственного заказа на инновационную продукцию является готовая продукция -- товары, работы, услуги.

Существующая в настоящее время в России система определения государственных нужд и формирования государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию характеризуется отсутствием четкого алгоритма формирования государственного заказа, недостаточным учетом потребностей, возможностей и экспертных оценок предпринимательского и научного сообществ, системы прогнозирования рисков. К настоящему времени не сформирована методология разработки и обоснования планов закупок продукции для государственных нужд, что оставляет возможность осуществления необоснованных или нецелесообразных закупок. При этом на практике обоснования параметров государственных нужд не всегда отражают приоритеты социально-экономического, научно-технического и инновационного развития страны.

Среди ключевых недостатков системы размещения государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию можно выделить:

1) установление единых правил размещения заказов без учета отраслевой и ведомственной специфики, отсутствие регламентации размещения заказов на «сложную» продукцию, включая научно-техническую и инновационную;

2) обязанность заказчика устанавливать начальную (максимальную) цену контракта при отсутствии методических материалов по ее расчету;

3) невозможность размещения заказов путем двухэтапного конкурса;

4) чрезмерно высокий удельный вес ценовых критериев при оценке и сопоставлении заявок, существенные ограничения на установление квалификационных требований к участникам конкурса;

4) возможность заключения контрактов только с фиксированной (твердой) ценой;

5) чрезмерно «сжатые» сроки рассмотрения, оценки и сопоставления заявок;

6) проблематичность заключения долгосрочных контрактов на реализацию научно-производственных проектов (НИОКР -- разработка, производство и поставка инновационной продукции);

7) несогласованность законодательства о размещении заказов с инвестиционным законодательством.

Ключевым недостатком законодательства о размещении заказов, из которого вытекают и многие другие его недостатки, является то, что оно не учитывает особенности отдельных групп товаров, работ, услуг. Законом № 94-ФЗ устанавливаются одинаковые правила и процедуры размещения заказов на товары массового производства, выполнение работ и оказание услуг, для которых существует функционирующий рынок, и заказов на выполнение работ (включая НИОКР) и оказание услуг, для которых функционирующий рынок отсутствует, на разработку, производство и поставку сложной техники и технических систем. Закон ориентирован на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг, тогда как регламентация государственных закупок сложных работ (включая НИОКР и работы научно-производственного характера) и «интеллектуальных» услуг практически отсутствует.

Серьезной проблемой при размещении заказов на НИОКР, сложные работы и реализацию крупных научно-производственных проектов является обязанность государственного заказчика указывать в извещении о проведении конкурса начальную (максимальную) цену контракта. Изменение начальной (максимальной) цены контракта в сторону ее повышения невозможно даже в том случае, если это объективно необходимо для качественного выполнения работ и наиболее полного обеспечения государственных нужд.

Недостатком действующего законодательства является также чрезмерный упор на ценовые критерии при оценке и сопоставлении заявок в ущерб таким критериям, как функциональные и качественные характеристики продукции и квалификация участников конкурса: удельный вес суммы этих критериев при оценке и сопоставлении заявок на выполнение работ и оказание услуг не может превышать 40%, при размещении заказа на выполнение НИОКР и некоторые другие виды работ -- 65%. При этом установка квалификационных требований к участникам размещения заказа является правом, а не обязанностью заказчика, а при размещении заказов на поставки товаров и вовсе запрещена, что сказывается и на качестве конкуренции, и на качестве реализации государственного заказа.

Существующая система формирования и размещения государственных заказов на научно-техническую и инновационную продукцию не предусматривает научно-технического оппонирования предложений участников конкурса, что нередко приводит к проведению дублирующих научных исследований и разработок, а также выполнению или продолжению работ, утративших свою актуальность.

Вероятностный характер получения результатов с заранее заданными характеристиками при выполнении НИОКР и других сложных работ приводит к определенной волатильности фактической стоимости работ, объемы и виды работ подвержены уточнению и корректировке в ходе их выполнения в зависимости от полученных результатов. Это позволяет говорить о необходимости и неизбежности в отдельных случаях корректировки предмета заказа и цены контракта. Однако Законом № 94-ФЗ изменение условий государственного контракта, включая установленную цену, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается. Законом предусмотрены отдельные исключения, в том числе возможность изменения объема НИОКР, но не более чем на 10%; возможность корректировки предмета государственного заказа отсутствует.

Существующая система управления реализацией государственного заказа не предусматривает эффективных механизмов управления рисками, мониторинга и контроля за ходом исполнения заказа, взаимодействия заказчика и подрядчика в процессе реализации заказа, стимулирования добросовестной работы подрядчика.

Среди ключевых недостатков существующей системы управления реализацией государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию выделены:

1) недостаток межведомственной координации при реализации ФЦП;

2) отсутствие типовых форм государственных контрактов;

3) отсутствие системы прогнозирования рисков и управления рисками;

4) невозможность уточнения предмета заказа и цены контракта в процессе реализации заказа (допускается ст. 451 части II ГК РФ, но запрещено ФЗ № 94);

5) отсутствие механизмов стимулирования добросовестной работы исполнителя (подрядчика);

6) отсутствие регламентации процедур взаимодействия заказчика с исполнителем (подрядчиком) в процессе реализации заказа в плановом порядке или по инициативе одной из сторон;

7) недостаточная регламентация механизмов контроля заказчика за деятельностью исполнителя (подрядчика), связанной с реализацией заказа.

Эффективность использования результатов реализации государственного заказа на научно-техническую продукцию определяется, помимо прочего, наличием механизмов учета полученных результатов научно-технической деятельности, распоряжения правами на эти результаты и механизмов трансфера технологий. Однако к настоящему времени механизмы и условия трансфера технологий, права на которые принадлежат разработчикам, не регламентированы, остаются неясности с использованием лицензионных выплат.

В данной статье предлагается рассматривать три уровня эффективности системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию:

-- эффективность размещения и реализации конкретного государственного заказа (проекта), под которой понимается эффективность обеспечения конкретной потребности государства, то есть получение результата, максимально соответствующего сформулированным ожиданиям заказчика при наименьших расходах бюджета;

-- эффективность системы государственного заказа с точки зрения государственного управления, под которой понимается наиболее полное удовлетворение общественных потребностей, выраженных через государственные нужды, при существующих финансовых, производственных, технологических и др. ограничениях;

-- интегральную эффективность системы государственного заказа, учитывающую как эффективность с точки зрения государственного управления, так и макроэкономическую эффективность, выраженную через мультипликативные эффекты, генерируемые в экономике.

По нашему мнению, существующая институционально-организационная структура государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию является неоптимальной. В качестве мер по совершенствованию институционально-организационной структуры предложено:

- во-первых, повысить уровень принятия решений о необходимости и целесообразности разработки важнейших долгосрочных научно-технологических программ (до уровня Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям);

- во-вторых, расширить координационные функции Минобрнауки России в части формирования, размещения и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, разработки и мониторинга реализации ФЦП, содержащих НИОКР, расширить привлечение науки и бизнеса к разработке и реализации соответствующих ФЦП;

- в-третьих, усилить централизацию управления государственными закупками и создать на федеральном уровне специализированную организационную структуру, основным предметом деятельности которой должны стать разработка и реализация государственной политики в области логистики государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов.

Целесообразность создания логистической системы со специализированной организационной структурой управления государственными закупками обусловлена необходимостью формирования единого экономического пространства государственных закупок, разработкой и реализацией целенаправленной и скоординированной политики в этой сфере, организацией эффективного контроля.

Литература

1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ 1662-р от 17.11.2008 г. - М., 2008.

2. Основные направления государственной инвестиционной политики Российской Федерации в сфере науки и технологий. Утверждены распоряжением Правительства РФ 1764-р от 11.12.2002 г. - М., 2002.

3. Приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации. Утверждены приказом Президента РФ 843 от 21.05.2006 г. - М., 2006.

4. Афанасьев М.В. Логистика государственных закупок инвестиционных товаров / Науч. ред. В.В. Щербаков. - СПб.: Изд-во СПбГУ-ЭФ, 2004. - 274 с.

5. Афанасьева Н.В. Государственный заказ как инструмент макроэкономического регулирования экономики: Монография. - СПб.: Изд-во СЗТУ, 2009. - 160 с.

6. Горбач В.Д., Левшаков В.М., Васильев А.А. Говорим «судостроение», подразумеваем - «инновации» // Вести морского Петербурга. - 2008. - № 2.

Размещено на Allbest.ru