О реализации стратегического планирования в нефтегазовой отрасли России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

О реализации стратегического планирования в нефтегазовой отрасли России

В последние годы государственные органы власти, эксперты и экономисты все большее внимание уделяют вопросам стратегического планирования, прогнозирования, реализации приоритетных проектов на национальном уровне в целях обеспечения устойчивого развития российской экономики и высокого уровня благосостояния населения страны.

Эта тенденция особенно заметна в сравнении с периодом 1990-х годов, после распада Советского союза, когда в российской экономике активно реализовывалась политика дерегулирования, снижения роли государства. Надо отметить, что и в странах с развитой рыночной экономикой, например, во Франции, скандинавских странах не отказываются от таких инструментов государственного регулирования, как планирование, программирование, прогнозирование и эффективно их применяют.

Система стратегического планирования в Российской Федерации охватывает все важнейшие сектора экономики, включая отрасли, входящие в топливно-энергетический комплекс. За счет высоких доходов, получаемых от компаний нефтегазовой отрасли (по итогам 2015 г. доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета составила 43%, в 2014 г. -- 51,3%, в 2013 году -- 50,2%) [9] и значимости указанной отрасли в качестве поставщика энергоресурсов, нефтегазовый комплекс можно по праву считать одним из ключевых в российской экономике, а его продукцию -- нефть, газ и продукты их переработки -- важнейшими статьями экспорта страны (по данным Росстата, до 70% экспорта России составляет экспорт минеральных ресурсов).

Однако, существующая структура российской экономики, опирающаяся преимущественно на экспорт сырья, без достаточной диверсификации производства, в значительной степени зависящей от иностранного оборудования и технологий, рождает высокие риски. Так, сразу несколько негативных для российской нефтегазовой отрасли и в целом для российской экономики событий произошли в 2014 году: резкое снижение мировых цен на нефть (почти в два раза), усиление конкуренции на мировых энергетических рынках, финансовые и технологические санкции в отношении российских компаний нефтегазового комплекса.

Учитывая высокую значимость рассматриваемой отрасли государство должно стремиться проводить такую политику, которая, с одной стороны, позволила бы развивать отрасль, корректируя ее структуру с целью повышения производства товаров с более высокой добавленной стоимостью, что обеспечивало бы стабильные поступления в бюджет, с другой -- снижать зависимость экономики России от нефтегазовой отрасли, диверсифицировать экономику в целом.

Для достижения указанных целей государственной политики важно сформировать слаженную систему документов стратегического планирования в рассматриваемой области и обеспечить ее реализацию.

Система документов стратегического планирования в нефтегазовой отрасли России

Общая система стратегического планирования в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях выстроена в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее -- Федеральный закон № 172-ФЗ), который был разработан во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».

В наиболее общем виде систему документов стратегического планирования в нефтегазовой отрасли можно представить в виде схемы (см. рис.1). На рис.1 выделены важнейшие документы стратегического планирования, однако полный перечень намного шире и включает также документы, разрабатываемые в целях развития смежных отраслей экономики, а также некоторые планы, которые касаются отдельных секторов нефтегазовой отрасли, например, нефтепереработки и нефтехимии.

Рис.1. Иерархия программных документов стратегического планирования в части нефтегазовой отрасли. Составлено автором на основе законодательства Российской Федерации.

В течение последних 5-6 лет на федеральном уровне принят ряд важнейших программных документов стратегического планирования в нефтегазовой отрасли и в целом в топливно-энергетическом комплексе. Среди них можно выделить: Энергетическую стратегию России на период до 2030 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р (далее -- Энергостратегия России до 2030 года), Генеральную схему развития нефтяной отрасли до 2020 года, утвержденную приказом Минэнерго России от 6 июня 2011 г. № 212, и Генеральную схему развития газовой отрасли до 2030 года, утвержденную приказом Минэнерго России от 6 июня 2011 г. № 213 (далее -- генсхемы развития нефтяной и газовой отраслей), государственную программу Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. (далее -- государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики»), план деятельности Минэнерго России на период 2016-2021 гг., утвержденный приказом Минэнерго России от 26 мая 2016 г. № 450 (далее -- план деятельности Минэнерго России), и другие документы. К программным документам, не представленным на схеме, но также имеющим важное значение для развития отдельных подотраслей нефтегазового комплекса можно отнести: план мероприятий по импортозамещению в нефтеперерабатывающей и нефтехимической отраслях промышленности Российской Федерации, утвержденный приказом Минэнерго России от 31 марта 2015 г. № 210; план развития газо- и нефтехимии России на период до 2030 года, утвержденный приказом Минэнерго России от 1 марта 2012 г. № 79, и другие документы.

В представленной схеме в качестве программного документа верхнего уровня, разрабатываемого в рамках целеполагания, включена Стратегия социально-экономического развития России на долгосрочный период, которая в настоящее время не утверждена и находится на стадии разработки в Минэкономразвития России.

В настоящее время ее роль в некоторой степени выполняет Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, разработанная Минэкономразвития России и утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р (далее -- КДР), которая также как и Стратегия социально-экономического развития содержит перечень долгосрочных целей и задач, приоритетов развития российской экономики, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного экономического роста.

Энергостратегия России до 2030 года и генеральные схемы развития нефтяной и газовой отраслей в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ относятся к документам, разрабатываемым в рамках целеполагания по отраслевому принципу. Более гибкими в отношении корректировки являются государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» и план деятельности Минэнерго России -- документы, разрабатываемые в рамках планирования и программирования.

Согласно 179 статье Бюджетного кодекса Российской Федерации, корректировка государственной программы должна осуществляется ежегодно в целях приведения ее в соответствие федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период. Государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» сформирована до 2020 г. и направлена на развитие всех важнейших отраслей топливно-энергетического комплекса, включает среди прочих подпрограмму 3 «Развитие нефтяной отрасли» и подпрограмму 4 «Развитие газовой отрасли».

Обе подпрограммы нацелены на развитие приоритетных направлений отрасли, включая нефте- и газодобычу (разработку существующих месторождений и ввод в эксплуатацию новых), нефтепереработку, создание необходимой инфраструктуры, отдельное основное мероприятие касается создания и модернизации нефтегазохимических предприятий.

Каждому основному мероприятию соответствует один или несколько целевых показателей (индикаторов). Для целей качественного мониторинга реализации государственной программы используется детальный план-график ее реализации, утверждаемый на текущий год и на плановый период. Законодательством предусмотрена подготовка ежеквартальных и ежегодных отчетов о ходе реализации государственных программ.

Проблемы существующей системы стратегического планирования и направления ее совершенствования

Одной из важнейших проблем существующей системы стратегического планирования в Российской Федерации является отсутствие в настоящий момент утвержденной Стратегии социально-экономического развития России. Как известно, существует КДР, однако указанный документ в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ не является документом стратегического планирования, хотя и служит в качестве долгосрочного ориентира.

По данным Центра развития НИУ ВШЭ из 29 отраслевых стратегий, разработанных к 2011 году, почти половина (13 отраслевых стратегий) была сформирована без ориентира на КДР[7]. КДР разработана Минэкономразвития России и утверждена в 2008 г., после 2009 г. не корректировалась, т.е. на протяжении 6-7 последних лет в нее изменения не вносились.

Попытки разработки Стратегии социально-экономического развития России на долгосрочный период предпринимались еще в 2011 г., когда была сформирована экспертная рабочая группа при участии РАНХИГС и НИУ ВШЭ, результатом работы которой стал итоговый доклад «Стратегия 2020: Новая модель роста -- новая социальная политика», который, однако, не был утвержден в качестве официального документа стратегического планирования и не был принят в работу.

В настоящее время Минэкономразвития России занимается разработкой нового проекта Стратегии, внесение на рассмотрение в Правительство Российской Федерации которого планируется в 2017 г. Несвоевременная разработка и утверждение программных документов стратегического планирования, особенно высокого уровня, является серьезной проблемой. Отраслевые программные документы стратегического планирования, а также документы, разрабатываемые в рамках программирования, направлены на реализацию целей и задач в отдельных секторах, вместе с тем, вопрос ухода от экспортно-сырьевой модели экономики и обеспечения диверсификации отраслевой структуры требует формирования общей стратегии социально-экономического развития России на долгосрочный период.

Утвержденная нормативная база разработки и реализации программных документов стратегического планирования устанавливает сроки корректировок документов, однако они по различным причинам (политическим, техническим и пр.) не всегда исполняются, Вместе с тем, в определенных случаях сдвиг сроков утверждения документов стратегического планирования оказывается оправданным. И это касается, в том числе разработки проекта Энергетической стратегии России до 2035 года. С 2013 года указанный проект находится на стадии разработки [12]. Значительные изменения, произошедшие на мировом энергетическом рынке за последние годы, создали условия большой неопределенности. 2014 г. оказался, в некоторой степени, переломным -- позади осталась эра высоких цен на нефть, возникла неопределенность при реализации проекта по строительству газопровода для транспортировки газа в страны южной Европы (отказ от проекта «Южный поток», длительные переговоры по реализации проекта «Турецкий поток»), переход США в число крупнейших в мире производителей нефти и газа за счет применения новых технологий извлечения углеводородов из нетрадиционных источников и соответствующее перераспределение мировых экспортно-импортных потоков нефти и газа и другие вопросы.

Вместе с введенными финансовыми и технологическими санкциями в отношении российских нефтегазовых компаний, общим ухудшением экономической ситуации в стране, все указанные факторы создали высокий уровень неопределенности, который в значительной степени сохраняется по настоящее время.

Результатом поспешного утверждения проектов документов сейчас могут стать искаженные ориентиры развития, заданные в условиях экстренной ситуации, как это произошло с КДР и Энергостратегией России до 2030 года, которые разрабатывались и утверждались в период мирового финансового кризиса 2008-2009 гг., когда стояли иные цели и задачи государственной политики, а ситуация на мировом энергетическом рынке кардинально отличалась от существующей.

Отмеченная выше практика несвоевременного утверждения документов стратегического планирования высокого уровня затрудняет процесс корректировки документов низкого уровня. Так, ежегодно корректируя финансирование государственных программ Российской Федерации, которое в значительной степени зависит от общей экономической ситуации в стране и в мире, ответственным исполнителям совместно с участниками и соисполнителями приходится также вносить изменения в состав мероприятий государственной программы и значения показателей (индикаторов). Все это может привести к серьезным расхождениям со значениями, утвержденными в документах стратегического планирования высокого уровня, например, в случае корректировки государственной программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» -- к расхождению с целевыми показателями Энергостратегии России до 2030 года.

В этой связи стоит отметить, что позитивным шагом стало применение сценарного подхода при подготовке проекта Энергостратегии России до 2035 года, в котором в отличие от Энергостратегии России до 2030 г. рассматриваются два сценария развития -- оптимистический и консервативный. Так, если проследить основные показатели нефтегазовой отрасли -- добычу нефти и газа, то можно отметить, что в последние годы отмечается последовательное превышение фактических значений показателей по уровню добычи нефти (включая газовый конденсат) над плановыми, при том, что цена нефти продолжает оставаться на низком уровне после снижения в середине 2014 г.

Эксперты связывают повышение добычи, характерное не только для российского нефтяного сектора, но и других стран-экспортеров, в том числе стран Персидского залива, с желанием сохранить более высокий уровень доходов за счет расширения объемов продаж нефти. Если государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» предусматривает обеспечение до 2020 г. плановых объемов добычи нефти (включая газовый конденсат) на уровне менее 525 млн тонн, то в проекте Энергостратегии России до 2035 года, размещенном на сайте Минэнерго России, указан диапазон возможных значений в соответствии с оптимистичным и консервативным прогнозами.

Добыча газа, напротив, сократилась и в последние несколько лет уровни добычи оказывались ниже плановых значений, что связано, в первую очередь, со снижением спроса со стороны основных потребителей газа -- стран Европы, а также с мягкими погодными условиями осенне-зимнего периода. Среди других проблем существующей системы, затрудняющих достижение целей и задач государственной политики в рассматриваемой отрасли, можно выделить следующие.

Наличие большого количества документов стратегического планирования требует значительных усилий по гармонизации всей системы и обеспечению соответствия документов низкого уровня, документам более высокого уровня. Как результат -- расширение штата федеральных органов исполнительной власти, включенного в разработку соответствующих документов, необходимость подготовки большого количества отчетов по каждому документу стратегического планирования, которые часто дублируют информацию, а также расширенный состав контролирующих органов, например,

Счетной палаты Российской Федерации, что противоречит целям и задачам проводимой в 2000-х годах административной реформы и увеличивает нагрузку на бюджет. Учитывая тот факт, что документы стратегического планирования разрабатываются на трех уровнях -- федеральном, региональном и местном, возникают дополнительные сложности по приведению их в соответствие друг с другом. Здесь особенно актуальным становится вопрос реализации территориальных и отраслевых государственных программ Российской Федерации.

Указанная проблема касается не только рассматриваемых в статье документов стратегического планирования, но и всей системы документов стратегического планирования в России. Вероятно, необходимо рассмотреть вопрос оптимизации количества документов стратегического планирования или уровней иерархии, а также обеспечить упрощенный порядок корректировки некоторых документов более низкого уровня. В части исполнения уже принятых документов стратегического планирования необходимо отметить, что возможности правительства при реализации программ и планов в условиях рыночной экономики становятся весьма ограниченными. Указанная проблема характерна и для нефтегазовой отрасли. Несмотря на то, что в настоящее время в России значительная часть добычи нефти и газа осуществляется компаниями с высокой долей государственного участия, включая ПАО «Газпром», ОАО «НК «Роснефть», ПАО «Газпром нефть», правительство реализует последовательную политику снижения участия государства в уставном капитале нефтяных компаний (приватизация ОАО «НК «Роснефть» и ПАО «АНК «Башнефть»).

Таким образом, влияние государства в дальнейшем будет сокращается. При этом, отмеченные выше подпрограмма 3 «Развитие нефтяной отрасли» и подпрограмма 4 «Развитие газовой отрасли» государственной программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» в настоящее время полностью финансируются за счет средств юридических лиц, без выделения средств из федерального бюджета. В подобных условиях на первый план выходит не установка обязательных для нефтегазовых компаний планов и программ, а определение государством системы долгосрочных целей развития отрасли, приоритетных направлений и создание необходимых стимулов для достижения заданных целей.

Заключение

В последние годы в качестве инструментов реализации государственной политики в нефтегазовой отрасли активно используются «Энергостратегия России до 2030 года», государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» и другие документы, составляющие вместе систему документов стратегического планирования. Проблемы, возникающие при разработке и реализации программных документов, в том числе сложности по обеспечению гармонизации документов низкого уровня документам более высокого уровня в иерархии, несвоевременное утверждение документов стратегического планирования высокого уровня, дублирование информации, проблема обеспечения мотивации бизнеса следовать принятым документам стратегического планирования требуют дальнейшего совершенствования нормативной правовой базы разработки и реализации документов стратегического планирования.

Литература

стратегический планирование нефтегазовый отрасль

1. Антонян Л.О. Отражение специфических черт российской экономической системы на развитии нефтяной отрасли России // Философия хозяйства. -- 2016. -- № 5 (107). -- 128-139 с.

2. Белянова А.М., Бирюков В.А., Черковец В.Н. Стратегическое планирование в условиях современной экономики России (материалы научного семинара по проблемам стратегического планирования) // Вестник Московского университета. Сер.6: экономика. -- 2016.- № 3. -- 141-158 с.

3. Будович Ю.И. Проблема периодичности государственного стратегического планирования. // Экономические науки. -- 2015. -- № 8 (129). -- С.12-19.

4. Государственная программа Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 321. [Электронный ресурс] URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70544238/ (дата обращения: 20.12.2016).

5. Мастерпанов А.М. Настоящее и будущее энергетики в России // Независимая газета 11.11.2014.

6. Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р. [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/194365/(дата обращения: 20.12.2016).

7. Новый курс: еженедельный обзор Центра развития НИУ ВШЭ / Под ред. С.В. Алексашенко № 53 [Электронный ресурс] URL: https://iq.hse.ru/news/177672904.html (дата обращения: 20.12.2016).

8. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/70684666/ (дата обращения: 20.12.2016).

9. Официальный сайт Минфина России. [Электронный ресурс] URL: http://www.minfin.ru(дата обращения: 20.12.2016)

10. Официальный сайт Росстата. [Электронный ресурс] URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 20.12.2016).

11. Проект энергетической стратегии России на период до 2035 года [Электронный ресурс] URL: http://minenergo.gov.ru/node/1920 (дата обращения: 20.12.2016).

12. Проекты -- Энергетическая стратегия России. [Электронный ресурс] URL: http://www.energystrategy.ru/projects/energystrategy.htm (дата обращения: 20.12.2016).

13. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 № 1715-р. [Электронный ресурс] URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/96681/(дата обращения: 20.12.2016).

Размещено на Allbest.ru