К вопросу о теоретико-методических основах разработки эффективной региональной жилищно-строительной политики

Черкасов П.С.

генеральный директор ЗАО «РДС-Девелопмент» (г. Москва),

кандидат экономических наук

В статье анализируются проблемы и направления, которые должны лежать в основе построения научного обеспечения современной жилищно-строительной политики

Ключевые слова: региональная жилищно-строительная политика, проблемы научного обеспечения, опыт жилищного строительства, задачи порстранственного развитие региона

Несмотря на важность той роли, которую играет региональная жилищно-строительная политика в пространственном развитии региона, кадровом обеспечении его экономики, воспроизводстве человеческого капитала, необходимого научного обеспечения проведения этой политики, на наш взгляд, пока не выработано. Научность обеспечения разработки эффективной жилищно-строительной политики является одним из основных принципов ее проведения и представляет собой обоснованность закладываемых в ее основу установок и показателей и получаемых в итоге ее реализации результатов

Можно отметить следующие проблемы научного обеспечения разработки и реализации региональной жилищно-строительной политики:

1. Проблема выбора методологической основы исследования жилищно-строительного комплекса, как социально-экономической подсистемы региона и фактора его пространственного развития.

2. Проблема оценки возможностей использования интегрированного междисциплинарного подхода к анализу функционирования региональной жилищно-строительной подсистемы, выполняющей, как мы уже отметили, комплекс экономических и, одновременно, социальных функций.

3. Проблема разработки и обоснования целей региональной жилищно-строительной политики, согласованных со стратегическими целями развития экономики региона и формирования нового качества человеческого капитала.

4. Проблема определения стратегических направлений региональной жилищно-строительной политики в контексте пространственного развития региона, комплексного освоения территорий.

5. Проблема разработки механизма реализации региональной жилищно-строительной политики, включая оценку возможностей комплексного освоения территории, использования принципов «зеленого» домостроения и пр..

6. Проблема формирования механизма создания благоприятной среды обитания в реализации жилищно-строительной политики и обеспечении роста человеческого капитала экономики региона.

Важнейшим методологическим является выбор базовой экономической парадигмы исследования.

Становится очевидной концептуальная уязвимость классической экономической теории, постулирующей рациональность как основную движущую силу экономического поведения и на которой во многом строится современная теория региональной экономики. Быстрые темпы развития в экономике институциональной парадигмы свидетельствует о необходимости учета внеэкономических мотивов в деятельности любых социальных субъектов. До последнего времени региональная экономика, базировавшаяся на постулатах классической экономической теории, рассматривала регион только как набор факторов производства: материальных, природных, финансовых, человеческих. Регион до последнего времени не рассматривался как пространство экономических отношений.

Это замечание имеет значение для исследования такой сложноорганизованной подсистемы, как региональный жилищно-строительный комплекс, обладающий признаками как экономического, так и социального института. В этой связи исследование опирается на положения институциональной парадигмы в общей экономической теории.

Это означает, что вся деятельность субъектов региональной жилищно-строительной подсистемы подчиняется не только экономическим интересам, но институциональным нормам и правилам. Отсюда и необходимость использования междисциплинарного подхода к анализу экономических и социальных функций, которые выполняет эта подсистема.

Еще одной проблемой научного обеспечения разработки региональной жилищно-строительной политики является обоснование целей этой политики.

Надо подчеркнуть, что подходы к целеполаганию для решения задач пространственного освоения региона должны, во-первых, учитывать цели развития человеческого потенциала, во-вторых, интересы хозяйствующих субъектов в кадровом обеспечении их производственной деятельности, в-третьих, интересы саморазвития самой исследуемой подсистемы -- региональной жилищно-строительной подсистемы.

Такой подход означает, что цели региональной жилищно-строительной политики должны влиять на всю систему стратегического целеполагания региона, то есть соотноситься с целями развития экономики, региональной инфраструктуры, и задачами развития социальной сферы, соблюдения эколого-экономической сбалансированности, охраны окружающей среды.

Серьезной научной проблемой является обоснование ключевых направлений и механизмов реализации региональной жилищно-строительной политики. Они напрямую связаны с задачами пространственного развития региона, комплексного освоения территорий. Строительство жилья должно сопровождаться строительством объектов культурно-бытового назначения, развитием сети дорог, формированием сети объектов коммуникационной сферы и пр.

Проблемой, требующей решения, является вопрос разработки механизмов проведения региональной жилищно-строительной политики, сочетающих механизмы развития финансового, кредитного, страхового рынков, выступающих в качестве обеспечивающих субсистем исследуемой жилищно-строительной подсистемы. Отсутствие выработанных подходов к решению этой проблемы может стать барьером не только для реализации самой региональной жилищно-строительной политики, но и стратегического развития региона в целом.

Рассмотрим, в какой мере решению поставленных проблем научного обеспечения разработки региональной жилищно-строительной политики может способствовать опыт жилищного строительства в Российской Федерации, подходы и механизмы формирования и реализации региональной жилищно-строительной политики.

Это необходимо, поскольку, по мнению ряда экспертов, к концу 80-годов XX века в Российской Федерации было достигнуто насыщение потребностей населения в жилом фонде по объемным, а отчасти и по качественным показателям (в основном в плане санитарно-гигиенического обустройства жилья). Однако одновременно признавалось несоответствие структуры жилого фонда семейной структуре населения. А это означало структурный дефицит жилья, когда, на семью из трех человек полагалась двухкомнатная квартира, что не отражало сложившихся мировых стандартов, согласно которым потребности такой семьи должна удовлетворять квартира в четыре комнаты -- по одной на каждого члена семьи плюс еще одна, общая.

Примерно в середине 70-х гг. XX века в нашей стране стали строиться квартиры улучшенной планировки, или повышенного качества относительно качества жилья массовой застройки, которые оказывались особенно востребованными.

Решение жилищной проблемы в этот период обеспечивалось за счет общественных фондов потребления на основе централизованного планирования жилищного строительства и посредством распределительной системы предоставления жилья гражданам.

Говоря о периодичности корректировки жилищной политики государства, следует признать, что подобного рода усилия, начиная с 1990 г., предпринимались неоправданно часто. При этом наблюдалась типичная картина по всем государственным программам в сфере жилья.

Принимались различные государственные программы. Сначала ФЦП «Жилье-2000» (1986), потом -- ГЦП «Жилище» (I этап -- 1993, II этап -- 1996), частью которой, а, по сути, параллельной ей была ФЦП «Свой дом» (1996). В дальнейшем реализовывалась ФЦП «Жилище» (I этап -- 2002, II этап -- 2005). С 2006 года в стране стал реализовываться Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России».

В первые годы реализация этих программ представлялась успешной, однако в итоге практически все они оказались по разным причинам не до конца реализованными (при этом, нами намеренно исключены из анализа и другие ключевые с точки зрения жилищного строительства нормативно-правовые акты, такие например, как Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991; Закон «Об основах Федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 №  4218-1 (1992); Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 №  188-ФЗ (2004); Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. №  190-ФЗ (2004) и целый ряд других документов).

Это подтверждает необходимость разработки теоретических положений формирования и реализации региональной жилищно-строительной политики, поскольку разработка политики в любой сфере, и в том числе той, что является объектом нашего исследования, должна основываться на принципах научной обоснованности, системности, преемственности и последовательности.

Рассмотрим опыт решения жилищной проблемы в 60-70-х годах XX столетия, который может быть с успехом переложен на современную ситуацию.

Наиболее продуктивными для целей нашего исследования можно назвать, по крайней мере, два момента.

Во-первых, сама постановка проблемы развития массового жилищного строительства свидетельствовала об её остроте. Во-вторых, претворение идеи в жизнь базировалось на применении прогрессивной для того времени технологии быстрого возведения жилья из готовых блоков. Соответственно, использование современных технологий как идея проверенная и получившая свое подтверждение и в мировой практике, может быть заложена в основу постановки и формирования целей и задач жилищной политики в целом и жилищно-строительной политики, в частности. Попутно заметим, что в документе ФЦП «Жилище» «технологии массового строительства подробно не описаны, а отданы на усмотрение рынка» [1].

В этом документе также делается ставка на малоэтажное строительство -- его доля к 2015 г. должна в общем объеме возводимого жилья составить не менее 60%, и в период 2015-2020 гг. -- не менее 80%. Одним из активных центров строительства малоэтажного жилья в ближайшие годы должны стать присоединяемые к Москве территории Подмосковья.

В принципе малоэтажное строительство сборных домов представляет собой несколько скорректированный с учетом современных технологий вариант массового жилищного строительства, аналогичный «строительному прорыву» 60-70 годов прошлого столетия. Однако следует отметить, что 55 лет спустя, страна столкнулась с оборотной стороной этого прорыва -- окончанием срока эксплуатации «хрущевок» и необходимостью принимать повторное решение относительно первых массовых серий жилых домов и их жильцов.

Сторонники идеи малоэтажного строительства ссылаются на положительный опыт близких по климатическим условиям стран -- Канады, Норвегии и Финляндии. Тем не менее, малоэтажное строительство в Российской Федерации не имеет соответствующей производственной базы.

Следующей проблемой, которая слабо представлена в ФЦП «Жилище», но, тем не менее, остается ключевой при разработке региональной жилищно-строительной политики является проблема развития промышленности строительных материалов.

Общеизвестным является факт стремительного роста цен на стройматериалы (табл. 1).

Таблица 1

Динамика средних цен на основные виды материалов, деталей и конструкций, приобретенных строительными организациями, в Российской Федерации (рублей за единицу измерения) [2, 3]

В качестве комментария к таблице 1 можно отметить тенденцию увеличения цен по различным позициям от двух до восьми раз.

Одна из основных причин этого -- является разрушение отрасли строительных материалов.

Так, за период 1992-2004 гг. производство цемента сократилось с 61,7 млн до 45,6 млн т, производство сборных железобетонных конструкций -- с 58,6 млн кубометров до 22 млн и т. д. При этом падение производства сопровождалось безвозвратным снижением мощностей. Сегодня износ основных фондов цементных предприятий составляет 70%. Только на поддержание, ремонт и реконструкцию существующих заводов требуется около 5 млрд долларов, если же говорить об ориентирах ФЦП «Жилище», то для наращивания мощностей необходимо еще 3 млрд долларов. Этого возможно достичь только при условии разработки комплекса мер по восстановлению и развитию промышленности строительных материалов. Очевидно, что восстановление таких производств, как цементное, минераловатное и других подотраслей, обеспечивающих панельное и монолитное строительство, потребует длительного периода и серьезной финансовой поддержки государства. В противном случае -- ставится под угрозу само выполнение Федеральной целевой программы. Таким образом, следует говорить о первостепенной важности учета такого направления как восстановление строительной индустрии в ФЦП «Жилище» как основной инструмент реализации жилищной политики.

Еще одним аспектом в системе механизмов реализации региональной жилищно-строительной политики являются вопросы финансирования собственно строительства жилья.

В настоящее время основное бремя расходов на решение жилищной проблемы возложено на граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, либо желающих их улучшить (государство оставило за собой функцию обеспечения жильем на бесплатной основе только достаточно узкой категории населения). Фактически происходит это на принципах т.н. американской схемы ипотечного кредитования, которая в настоящее время доступна очень ограниченному количеству населения, которое составляет порядка 5%.

Поскольку вкладчиком и заемщиком стройсберкасс (ССК) может стать любой, желающий улучшить свои жилищные условия (а не только имеющий высокие доходы) гражданин, то можно предположить, что система ССК является реальным способом открыть доступность к жилью населению с низкими и средними доходами и, соответственно, могла бы быть распространена в современной России.

Для развития ССК необходима государственная финансовая поддержка и закон, четко регулирующий и защищающий интересы гражданина и ССК. Проект такого закона -- Федерального закона «О строительных сберегательных кассах» был внесен в Государственную думу России в июле 2007 года, однако до настоящего времени он не рассмотрен, а система ССК не получила государственной поддержки.

Обозначим аспекты, которые должны быть положены в основу разработки проблемы определения основных направлений жилищно-строительной политики.

Принципиально важным для развития человеческого капитала региона является не просто решение жилищного вопроса, как основная цель жилищно-строительной политики, но: формирование среды обитания, под которой следует понимать сочетание внешних по отношению к жилищу факторов (комплексной застройки территории) и характеризующих его внутреннее качественное содержание (экологичности).

Наряду с проблемой качества жилья не меньшее значение для разработки региональной жилищно-строительной политики имеет вопрос обеспечения его доступности с точки зрения его приобретения в собственность для большинства населения.

Этот аспект жилищно-строительной политики нашел отражение в реализуемой в настоящее время ФЦП «Жилище». Он также обозначен и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в соответствии с которой предполагается сокращение к 2020 году срока обеспечения жильем социального использования малоимущих граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, до 3-5 лет после постановки на учет [4].

Индикатор доступности жилья пришел в Россию из зарубежной практики и означает возможность для населения приобрести жилье в собственность в соответствии со своей покупательской способностью без существенного ущерба другим жизненно важным потребностям. Собственных отечественных методических разработок, позволяющих вычислить точный коэффициент доступности жилья, на сегодняшний день нет.

Американский подход к определению степени доступности жилья ориентируется на срок, необходимый для приобретения жилья, исходя из суммарного дохода домохозяйства (табл.2).

региональный жилищный строительный

Таблица 2

Методический подход к определению степени доступности жилья, используемый в США [5]

Комплексный поход к критерию доступности жилья отражен в международной классификации рынков жилья, согласно которому, благоприятным считается показатель доступности, не превышающий 3 лет.

На «физическом» уровне это соответствует не более чем 10-летнему периоду приобретения среднестатистической семьей стандартной квартиры при условии выплаты за нее не более трети совокупного семейного денежного дохода в год. Видимо, это то значение, которое было использовано при разработке национальных документов.

Фактически значение российского показателя доступности стандартной квартиры, рассчитанное Н.Н. Ноздриной и И.М. Шнейдерман, колеблется от 4,48 до 5,91 лет (табл. 3) при условии приобретения квартиры, рассчитываемой на основе российских стандартов.

Если же за условие принять средние европейские нормативы обеспечения жилой площадью, то площадь приобретаемой квартиры удваивается, что логичным образом корректирует коэффициент доступности, доводя его до 8,96-11,82 лет.

Полученные значения коэффициента свидетельствуют о том, что покупка жилья на рынке серьезно осложнена или, чаще всего, жилье как правило, недоступно.

При определении цены квартиры на рынке используется и категория «справедливой цены», означающая, что цена 1 кв. м общей площади жилья не должна превышать <в пересчете> двух месячных доходов населения/домохозяйства -- при ориентире на российские стандарты обеспеченности жилой площадью (54 кв. м) и размера одного месячного дохода -- при покупке квартиры по среднеевропейскому стандарту (108 кв.м).

Сопоставим целевые ориентиры и фактические данные, приводимые Н.Н. Ноздриной и И.М. Шнейдерман по Москве (табл.4).

Таким образом, на основании приведенных выше расчетов мы можем сделать, как минимум, два вывода.

Во-первых, расчеты со всей очевидностью свидетельствуют о нерешенности проблемы доступности жилья в российских регионах для большинства населения. Во-вторых, заложенное в ФЦП «Жилище» значение показателя доступности является, скорее, желаемым, нежели научно обоснованным, а потому, вряд ли может быть достигнуто.

Все это говорит о крайней степени актуальности разработки теоретико-методических основ формирования эффективной региональной жилищно-строительной политики в субъектах РФ.

Таблица 3

Доступность жилья для населения на вторичном рынке жилья: число лет накопления из расчета среднедушевого/медианного уровня денежных доходов населения (2000, 2006-2009 гг.) [6]

*2000 год -- год начала послекризисного (1998 г.) роста цен на рынке жилья, который опережал рост денежных доходов населения

Таблица 4

Соотношение «справедливой цены» на жилье и ее фактического значения в Москве в 2008 г. [6]

Согласно данным Росстата, в декабре 2008 г. цена 1 кв. м жилья на вторичном рынке жилья в составляла 158 915 руб., а согласно данным -- 194 554 рублей

Литература

1. Левицкий Л. К бездомным аисты не залетают // Российская Федерация сегодня. -- 2006. -- № 16.

2. Стратегия социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Подготовлена Министерством регионального развития Российской Федерации. [Электронный ресурс]. -- Режим доступа: http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/evolution/strategy/priority/

3. http://www.gks.ru/bgd/regl/b11_04/IssWWW.exe/Stg/d09/2-04.htm

4. Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года / Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. № 2227-р. С. 61.

5. http://delcredere.ru/problemy-zhilishhnoj-sfery-v-rossii/

6. Ноздрина Н.Н., Шнейдерман И.М. Жилищные условия населения России и задачи жилищной политики. [Электронный ресурс]. -- Режим доступа: http://city21vek.ru/news/zhilishhnye_uslovija_naselenija_rossii_i__zhilishhnoj_politiki/2011-05-28-121

Размещено на Allbest.ru