Региональная пространственная политика социально-экономического развития: взгляд на теорию и историю

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРОСТРАНСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ: ВЗГЛЯД НА ТЕОРИЮ И ИСТОРИЮ

Исляев Т.Р.

региональный территориальный производство расселение

Региональная политика, как научный феномен, имеет различные содержательные стороны и трактовки. И в этой связи, исследованиям граней ее проявлений, в процессе, как формирования, так и выработки конкретных механизмов реализации в разные годы уделялось достаточно внимания [1-8].

Региональная пространственная политика -- специфичная сторона региональной политики, связанная с территорией региона. В мировой практике издавна стали складываться основные направления, во-первых, государственной территориальной политики и, во-вторых, региональной пространственной политики (точнее: региональной политики организации пространства, территории). Такая практика повелась с тех пор, как возникли государства.

Понятия пространства и территории нетождественны, но очень близки. К сфере государственной территориальной политики относятся действия любого государства по размещению производительных сил. Такие действия могут быть экономическими или неэкономическими, но они отражают государственную систему предпочтений и принципов по размещению производства, по развитию тех или иных регионов, развитию приграничных территорий и т.п. Но в сферу государственной политики частично попадают и наиболее важные вопросы организации пространства. Например, земельная политика того или иного государства всегда имеет не только экономический, социальный (в т.ч. и социально-политический), а также непосредственно территориальный аспект, реализуемый через землеустройство.

Относительно землеустройства нужно подчеркнуть, что даже в нашей стране, где в советский период земля нормативной цены не имела, поскольку она была национализирована, землеустройство, тем не менее, было важным механизмом государственной политики в сфере земельного законодательства и организации территории (пространства).

В течение того же периода в сфере государственной пространственной политики находилось регулирование роста городов, формирования систем расселения, освоение новых территорий и т.п. Приведем некоторые примеры.

В течение ряда десятилетий осуществлялась практика «сдвига на Восток» (затем она трансформировалась в «сдвиг» экономики не только на Восток, но и на Север) -- эта практика означала поход за природными ресурсами и связанное с ними новое освоение территории. Такое освоение имело достаточно определенную последовательность -- своеобразные «ступени» освоения. Первой такой ступенью стал Урал: в первой пятилетке был задан мощный импульс его развитию (черная и цветная металлургия, разнообразное машиностроение, химическая промышленность, относительно крупная энергетика). Затем последовало освоение Западной Сибири (особенно ее южной части), далее -- Восточная Сибирь, Дальний Восток. В 60-х годах двадцатого столетия началось крупномасштабное освоение северных районов Западной Сибири. В Европейской части России новому освоению подверглись Кольский полуостров, бассейн реки Печоры.

Нужно отметить, что подобная «ступенчатость» освоения типична и для практики других стран. В США она нашла отражение еще в рамках федеральной государственной политики еще в XIX в. «Ступенчатость» пространственного освоения уже в XX в. была и остается характерной даже для небольшой территории Японии, где с конца 50-х годов осуществлялись соответствующие долгосрочные программы.

В нашей стране определенная последовательность нового освоения была связана с типом вовлекаемых в эксплуатацию природных ресурсов: в отдельных слабоосвоенных районах первоначальное освоение было связано с так называемыми «малотоннажными» ресурсами (золото, платина, молибден, алмазы и т.п.), для транспортировки которых нужны относительно небольшие затраты. «Крупнотоннажные» ресурсы (лес, уголь, фосфориты, железные руды) обычно начинают эксплуатироваться, когда в тех или иных районах период первоначального освоения уже позади и действие разнообразных удорожающих факторов ослаблено.

Другим примером практики пространственной политики советского государства было освоение целинных и залежных земель, развернувшееся с середины 50-х годов не только в Казахстане, но и в России (Западная Сибирь, некоторые районы Урала, Северного Кавказа). Это была крупномасштабная и долгосрочная государственная программа нового сельскохозяйственного освоения. В реализации этой программы было допущено немало ошибок, но в целом это был один из крупнейших «шагов» советской пространственной политики.

Несколько позже (в 70-х годах) развернулась реализация очень крупной долгосрочной программы социально-экономического развития Нечерноземной зоны России. Ее результатом были определенные достижения в развитии агропромышленного комплекса этой зоны.

Следует вспомнить еще об одном важном аспекте пространственной политики советского государства -- о регулировании роста городов. В 1931 г. были приняты -- на государственном уровне -- первые меры по ограничению роста Москвы и Ленинграда. Затем аналогичные меры были постепенно распространены на другие крупнейшие города страны. В конце концов, к началу 80-х годов регулированию подвергалось подавляющее большинство не только крупнейших (более 1 млн жителей), но и крупных (более 0,5 млн жителей) городов страны, а также большинство городских агломераций. Регулирование осуществлялось в основном директивными методами (запреты на новое строительство, ограничения реконструкции и расширения действующих предприятий, ужесточение прописки и т.п.).

Можно привести еще немало примеров, когда, исходя из общегосударственных предпочтений и принципов, тот или иной вид территориальных объектов ставится в особые условия с целью достижения определенных результатов.

В частности, с целью ускорения развития того или иного из регионов централизованно выделялись дополнительные ресурсы. Так, с 1945 по 1965 г., т.е. в течение 20 лет республикам Прибалтики, а также Молдавии выделялось на душу населения больше средств, чем в среднем по стране (а также больше, чем в среднем по России). В предвоенные годы аналогичная ситуация складывалась в Средней Азии и Казахстане, а после 1965 г. -- в Сибири и на Дальнем Востоке.

За счет таких дополнительных ресурсов ускоренное развитие в отдельных регионах получали не только промышленность, но также транспорт, некоторые отрасли социальной инфраструктуры.

В советский период определились несколько принципов территориальной политики. Не всегда последовательно, с отклонениями и «перегибами» эти принципы, тем не менее, проводились в жизнь, и становились результатами такой практики.

Принципы государственной территориальной политики

1. Приближение промышленности к ресурсам сырья, топлива, энергии, к трудовым ресурсам и к районам потребления готовой продукции.

2. Комплексное развитие экономических районов, всестороннее использование их природно-ресурсного и социально-экономического потенциалов.

3. Выравнивание уровней экономического (социально-экономического) развития регионов и республик (другая формулировка: ликвидация фактического социально-экономического неравенства народов СССР).

4. Оборонный (стратегический) принцип организации территории (в частности, создание «дублирующих» баз промышленного производства, в районах, удаленных от государственных границ на расстояния, не доступные для массированных налетов авиации потенциального противника).

Следует отметить, что сами приведенные принципы не должны сегодня вызывать возражений. Но слишком много было отступлений от них в реальной жизни. Кроме того, государственная территориальная политика слишком уж часто не получала органического соединения с региональной территориальной политикой.

Например, на государственном уровне декларировалась необходимость ограничения роста крупных и крупнейших городов. Однако в регионах (и в самих городах) этой государственной установке оказывалось всяческое противодействие. В том же направлении действовали и многие ведомства, стремившиеся к размещению своих объектов именно в крупных и крупнейших городах.

Можно отметить и другой принцип: государственной установкой была концентрация сельскохозяйственного производства и сельского населения. Но в целом ряде республик и даже областей имело место систематическое и упорное невыполнение заданий по этим параметрам, сохранение малых сел (в т.ч. хуторов), небольших животноводческих ферм и даже земледельческих отделений и бригад в совхозах и колхозах. В частности, во многих республиках и областях Нечерноземной зоны планомерная концентрация сельского населения (так называемое «сселение», по которому «спускались» плановые задания) подменялась выжиданием: малые деревни и хутора отмирали сами по себе -- этот процесс заносился в отчетность как результат планомерных действий регионального руководства.

Очень характерным в советский период стало искажение в целом правильных принципов в ходе их реализации.

Так, фактически не состоялось приближение промышленности к сырьевым ресурсам, т.к. «сдвиг» перерабатывающих отраслей в ресурсные регионы имел совершенно недостаточные темпы и масштабы. В итоге произошел очень крупный рост масштабов перевозок, в том числе чрезмерно дальних и встречных перевозок.

Вопреки и принципам, и постановлениям усиливалась территориальная концентрация промышленности в трудодефицитных регионах: происходило «вычерпывание» трудовых ресурсов из сельской местности, из малых и средних городов; нерациональные размеры имела возвратная миграция трудоспособного населения из районов нового освоения.

Искажению подвергался разумный принцип комплексного развития районов. На практике он осуществлялся как «всего понемногу» или «что есть у соседа, то должно быть и в нашем регионе». В целом система региональных и местных приоритетов оставалась связанной с капиталоемкими объектами и направлениями развития, поскольку новые капитальные вложения означали новые рабочие места не только в промышленности, но и в других отраслях и сферах регионального развития.

Однако отрицательным результатом такой практики стали постоянные тенденции роста капиталоемкости производства, снижение его капиталоотдачи, падение эффективности капитальных затрат. Проявляясь в конкретных регионах, эти результаты, в конечном итоге, отражались и на всей экономике страны, снижали ее эффективность.

Одним из наиболее важных принципов территориальной политики государства был так называемый учет оборонного (стратегического) фактора размещения производства. Несомненно, в реальной практике этот фактор должен учитываться в территориальной политике и на региональном, и на федеральном уровнях. В советский период в этом отношении был накоплен очень большой опыт, который требует осмысления с учетом современных реалий. Поправки в этот опыт необходимо вносить, в частности, с учетом того, что в стране формируются рыночные отношения. В Советском Союзе оборонный принцип имел фактически внеэкономический характер. Размещение конкретных предприятий военно-промышленного комплекса практически не имело экономических обоснований, а определялось и оборонными, и различными социально-политическими соображениями. В результате нередко возникало экономически неоправданное дублирование. Иногда крупные промышленные узлы создавались в глухих, слабо освоенных районах, нередко в отрыве от ресурсов, от сферы производственного кооперирования. В результате возникло огромное количество «закрытых» городов, развитие которых не было связано с экономическими критериями.

Оборонный принцип территориальной организации общества, видимо, должен и впредь оставаться в числе важнейших принципов. Однако реализация его должна быть в руках государства. Кроме того, в ходе его реализации нельзя переходить разумные пределы и никоим образом нельзя отторгать его от экономики.

Одним из принципов территориальной политики советского государства было «выравнивание уровней социально-экономического развития районов». Однако и он по существу приобрел преимущественно политический характер и нередко реализовывался без необходимого учета экономических факторов. Под него подгонялись многие экономически неоправданные решения, осуществлялось лоббирование «внеэкономических» мероприятий, которые соответствовали интересам конкретных ведомств.

«Выравнивание уровней...» нередко обосновывалось необходимостью «равномерного размещения промышленности». Реально можно вести речь только о более равномерном размещении промышленности. Стремиться же к абсолютной равномерности ее размещения -- абсурд, так как существует и действует большое количество факторов, препятствующих равномерности размещения.

Особая сфера территориальной политики -- расселение: в ней очень конкретно и противоречиво «пересекаются» государственная и региональная пространственная политика.

Так, на местах -- осознанно или неосознанно -- проявляется тенденция к формированию локальных систем и расселения. Этому есть объективные причины. В частности, закон концентрации расселения проявляется не только в том, что растут отдельно взятые города или сельские поселения. Есть и другая форма концентрации: близлежащие населенные пункты формируют все более тесные взаимосвязи и как бы превращаются совокупно в более крупные поселения, не теряя при этом преимущества малых поселений. Это тот путь, которым прошла значительная часть расселения в европейских странах, отчасти -- в США, в некоторых других странах.

В нашей стране предпочтение было отдано варианту прямой концентрации. Поэтому происходил слабоуправляемый рост городов. По этой же причине уродливо осуществлялась концентрация сельского расселения, имевшая планово-принудительный характер: директивно спускались даже ежегодные планы сселения сельских жителей на центральные усадьбы.

В новых экономических и политических условиях неизбежно новое землеустройство и, соответственно, новое техническое оснащение сельского хозяйства и всей сельской жизни. Все это неизбежно потребует и нового сельского расселения.

Можно не сомневаться, что в целом в территориальной политике придется многое пересматривать. Это нужно не потому, что наука ошиблась, а, прежде всего потому, что так называемым практикам управления до выводов науки не было дела.

Такой пересмотр должен коснуться очень многих аспектов территориальной политики: сельского расселения в Нечерноземной зоне, масштабов нового ресурсного освоения на Севере, комплексного развития субъектов РФ, роста крупнейших городов и т.п.

В заключение нужно сказать, что в нашей стране десятилетиями сложилась хорошо отработанная система документов регламентирующих пространственную организацию общества именно на региональном уровне. При всех недостатках этих документов они являются бесценными источниками информации о конкретных регионах, об основных региональных проблемах, о возможных путях решения этих проблем.

Среди всех этих документов нужно особо выделить:

-- генеральные планы городов (или их технико-экономические обоснования -- ТЭО);

-- схемы районных планировок, в частности -- схемы комплексной планировки административных районов;

-- территориальные комплексные схемы охраны природы.

Хотя это и различные документы, в них много общего. Поэтому основные разделы их содержания являются сходными и могут быть сведены примерно к такому оглавлению:

1. Анализ территории, природных условий и ресурсов развития данного территориального объекта:

-- качество (состояние) природопользования;

-- природные условия как факторы развития территории (региона, города);

-- оценка природных ресурсов региона;

-- сводная оценка территории по природным факторам.

2. Население:

-- демографическая емкость региона;

-- численность и состав населения и тенденции демографического развития;

-- трудовые ресурсы региона.

3. Промышленность (вплоть до выбора площадок под строительство).

4. Сельское и лесное хозяйство.

5. Производственная база строительства (в т.ч. размещение и мощность местных производственных баз строительства).

6. Социальная инфраструктура и ее размещение.

7. Инженерная инфраструктура (включая инженерную подготовку территории).

8. Транспортная система региона.

9. Расселение: существующие в регионе виды и формы расселения и перспективные для данного региона формы и системы расселения.

10. Планировочная организация территории:

-- функциональное зонирование территории;

-- выбор территории и площадок для промышленного и гражданского строительства;

-- резервные территории.

11. Пространственная организация межселенного культурно-бытового обслуживания.

12. Организация массового отдыха, курортного хозяйства, туризма.

13. Архитектурно-эстетические вопросы планировочной организации территории.

14. Охрана окружающей среды.

Понятно, что для современной России весь этот бесценный «багаж» опыта территориального планирования и управления пространственным развитием необходимо тщательно изучать, развивать на научной основе и применять в свете новых задач социально-экономического развития российских регионов..

Литература

1. Агафонов Н.Т., Исляев Р.А., Литовка О.П. Территориальная организация общества: вопросы теории и практики. - СПб.: Петрополис, 2002.

2. Агафонов Н.Т., Литовка О.П. Территориальная организация общества и местного самоуправления. - СПб., 1996.

3. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. - М.: Мысль, 1983.

4. Арженовский И.В. Введение в экономику региона. Ч. 3. Региональное развитие и региональная политика: учебное пособие. - Н. Новгород: ВВАГС, 1999.

5. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2006.

6. Гранберг А.Г., Данилов-Данильян В.И. Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке. - М.: Экономика, 2002.

7. Дорошенко, И.В. Региональная экономика и размещение производительных сил: учеб. пособие для вузов. - 4-е изд., пераб. и доп. - М.: Благовест-В, 2006.

8. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М.: Едиториал УРСС, 2003.

Размещено на Allbest.ru