Оценка эффективности государственных программ, реализуемых в моногородах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оценка эффективности государственных программ, реализуемых в моногородах

Ряховская А.Н., Кован С.Е.

Крюкова О.Г., Арсенова Е.А.

В статье рассматриваются проблемы оценки результатов реализации государственных программ в моногородах. Основное внимание уделено программам восстановления финансовой устойчивости и модернизации градообразующих предприятий. Анализируются процессы программного управления в моногородах в рамках государственной экономической политики. Обосновываются принципы разработки системы критериев для оценки результатов реализуемых программ на уровне градообразующего предприятия и моногорода

Одной из важнейших задач модернизации российской экономики является разработка системы мер, направленных на поддержку и развитие монопрофильных муниципальных образований. Комплекс мер их государственной поддержки и развития реализуется с 2009 года. Именно тогда была поставлена задача по координации деятельности, связанной с осуществлением государственной поддержки по диверсификации экономики монопрофильных муниципальных образований.

Важная роль в этом принадлежит государственным программам, как инструменту государственного регулирования экономики, обеспечивающему достижение перспективных целей и задач путем рационального использования имеющихся ресурсов.

Особое значение в настоящее время приобретает адекватная и достоверная оценка эффективности использования выделенных средств, результативности осуществляемых государственных программ. Для решения данной задачи необходимо сформировать систему критериев социально-экономической оценки результатов, достигнутых в процессе реализации государственных программ в моногородах.

Характеристика реализуемых в моногородах государственных программ, полученная в результате их анализа, позволила определить основные черты, общие признаки и имеющиеся отличия. Реализуемые государственные программы можно классифицировать по ряду признаков, в том числе: по роли уровня государственного управления в поддержке монопрофильного муниципального образования; по объекту государственной поддержки; по перспективе развития моногорода; по ресурсному обеспечению; по источникам финансирования; по срокам реализации.

По объекту поддержки можно выделить: программы, имеющие адресную направленность (программы переселения из ветхого жилья, программы поддержки малого и среднего предпринимательства и др.); программы поддержки градообразующего предприятия; программы поддержки муниципальных образований.

Все предложенные меры государственной поддержки моногородов дифференцируются по трем направлениям: финансовое оздоровление и модернизация градообразующих предприятий; диверсификация экономики моногорода; переселение.

Основное внимание следует уделить программам, направленным на финансовое оздоровление и модернизацию градообразующих предприятий, т.к. они оказались в наиболее тяжелом финансово-экономическом состоянии после кризиса 2008-2009 гг.

В целом государственная поддержка направлена на обеспечение устойчивости положительных тенденций в экономике моногородов. Основной акцент сделан не на поддержку занятости на неэффективных градообразующих предприятиях, а на реструктуризацию этих предприятий, создание альтернативных рабочих мест, диверсификацию экономики моногорода, в том числе через реализацию программ по развитию микро, малого и среднего бизнеса в моногородах, включающих создание с привлечением бюджетных средств технопарков и бизнес-инкубаторов.

Существенная дифференциация монопрофильных территорий привела к значительным различиям в разработке и реализации государственных программ, осуществляемых в монопрофильных муниципальных образованиях. Результаты проведенного анализа представлены в табл. 1.

Таблица 1

Отличительные особенности реализации государственных программ развития моногородов

Реализация программ развития моногородов характеризуется следующими основными положительными чертами: разработан и начал реализовываться комплекс мер поддержки моногородов со стороны Правительства РФ; формируются комплексные взаимоувязанные организационные изменения по всей цепочке управления развитием моногородов (федеральные органы управления -- региональные органы управления -- местные органы управления -- градообразующее предприятие); сложилась в целом согласованная уровневая система поддержки моногородов; основным инструментом реализации государственных программ выступает комплексный инвестиционный план модернизации моногорода; определена и функционирует многоуровневая система финансирования инвестиционных проектов развития моногородов.

В настоящее время сформирована уровневая система государственной поддержки развития моногородов: на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Наиболее сбалансированное участие всех уровней государственной власти проявилось в моногородах, которые разработали комплексный инвестиционный план (КИП) и по результатам их рассмотрения были включены в программу выделения государственных дотаций в качестве софинансирования инвестиционных проектов.

Результаты исследования государственных программ поддержки моногородов показали, что наряду с положительными эффектами в развитии монопрофильных муниципальных образований, имеются и определённые сдерживающие факторы эффективной реализации программ развития. Среди них можно выделить следующие: непредсказуемость режима функционирования стимулов по поддержке диверсификации экономики моногородов; неравные стартовые условия диверсификации экономики моногородов из-за значительной их дифференциации по различным критериям; недостаточный объем финансирования программ реструктуризации экономик моногородов; наличие неопределённости в обеспечении их комплексной диверсификации экономики из-за ограниченности действия мер государственной поддержки финансовым годом; отсутствие опыта у местных органов власти по привлечению инвесторов для реализации программ развития моногородов; ограниченные возможности в привлечении инвесторов для реализации программ развития в небольших российских моногородах, расположенных далеко от региональных центров и крупных транспортных узлов; проблемность для местных органов власти моногородов разработки комплексных инвестиционных планов, удовлетворяющих требованиям Министерства регионального развития РФ; политические ограничения, связанные с выборностью местной власти, приводящие, с одной стороны, к снижению её заинтересованности в разработке стратегии на долгосрочную перспективу, а с другой, не позволяющие ввести соответствующие квалификационные требования; наличие риска нецелевого использования бюджетных средств, направленных на развитие монопрофильных муниципальных образований; низкая социальная адаптация населения моногородов и отсутствие у него опыта и традиций малого предпринимательства и ведения собственного дела.

Развитие государственно-частного партнерства (ГЧП) в реализации государственных программ в моногородах, по нашим оценкам, играет особую роль в их реализации. Во-первых, стратегии регионального развития, включая стратегии развития моногородов, имеют долгосрочный характер и рассчитаны на 20 лет. При реализации соответствующих проектов существенно возрастают риски. Кроме того, для реализации намеченных программ необходимы значительные финансовые ресурсы, что требует формирования эффективного механизма взаимодействия в ГЧП. Следует подчеркнуть, что институциональная среда существования ГЧП представляет относительно новую ступень в развитии партнерских отношений. В том числе это касается области отношений собственности и методов управления ею. Сегодня действуют разнонаправленные факторы: с одной стороны, низкая готовность местных органов власти, их слабая компетентность в области использования механизма ГЧП, продолжающаяся практика применения традиционных методов бюджетного финансирования капитальных вложений, а также их низкая эффективность; с другой -- мобильность и эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям частных предпринимателей и бизнес-структур.

Все это приводит к необходимости разработки более четких и прозрачных схем ГЧП. Например, в зарубежной практике при реализации крупных инвестиционных проектов, связанных с созданием промышленных объектов, активно используются новые схемы взаимодействия сторон: ВОО (Build-Own-Operate, строю-владею-эксплуатирую) и ВООТ (Build-Own-Operate-Transfer, строю-владею-эксплуатирую-передаю), в которых главную роль играет частный капитал [ 4 ].

Данные системы реализации проектов дают определенные преимущества государству, так как существенно снижают его ответственность по рискам реализации проекта. Опыт и практика их реализации подтверждают эффективность данных систем организации финансирования крупных инвестиционных проектов, расширяют возможности государственно-частного партнерства.

В этой связи представляется важным:

-- совершенствование нормативно-законодательной базы применения ГЧП с учетом практики взаимодействия государственных структур различных уровней и представителей бизнеса;

-- оказание государственной поддержки при формировании институтов, способствующих развитию ГЧП (информационных центров, системы поддержки и аттестации специалистов, венчурного финансирования и т.д.);

-- разработка единой концепции ГЧП в Российской Федерации на уровне федеральной, региональной и муниципальной власти с одновременным формированием необходимой для этого институциональной инфраструктуры.

Для дальнейшего развития ГЧП, повышения его эффективности на региональном уровне необходимо осуществить комплекс мер:

-- разработать и принять региональный закон о ГЧП (с привлечением бизнес-структур и общественности) на основе изучения особенностей регионального законодательства и местной нормативной базы;

-- оформить и принять региональную Концепцию государственно-частного партнерства (с учетом реализации задач национальных проектов и комплексного развития территории);

-- сформировать программу развития ГЧП в рамках каждого национального проекта (определение возможностей и ограничений развития ГЧП в регионе; определение и анализ приоритетных отраслей развития ГЧП; формирование перечня перспективных проектов ГЧП на территории; разработка системы мотивации участников программы развития ГЧП).

-- создать систему разработки и сопровождения проектов ГЧП.

Взаимосвязь социально-экономического состояния моногородов и градообразующих предприятий имеет большое значение. На наш взгляд, наиболее полно отражают основные характеристики моногородов и градообразующих предприятий, учитывают не только юридические, но и экономические аспекты их состояния следующие определения: монопрофильный населенный пункт -- город (поселок), в котором доля крупнейшего предприятия или нескольких предприятий одной и той же отрасли, либо группы взаимосвязанных в технологическую цепочку предприятий, работающих на один и тот же рынок, превышает 25% численности занятых в данном населенном пункте; на долю этих предприятий приходится более 50% промышленного производства; доля налогов и сборов, поступающих в бюджет муниципального образования, составляет не менее 20% от общего объема налогов и сборов; на балансе данного предприятия находятся объекты социально-коммунальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры, обслуживающей не менее 30% населения города [3, с. 69].

Градообразующее предприятие -- это организация, численность работников которой составляет 25% работающего населения соответствующего населенного пункта, имеющая на балансе объекты социально-культурной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры, расположенная в границах одного муниципального образования, администрация которого обязана оказывать поддержку ее развитию и обеспечивающая формирование муниципального бюджета в размере не менее 20% доходной части [3, с. 17].

Основные причины кризиса градообразующих предприятий можно объединить в три основные группы:

-- общие российские: низкая эффективность производства; структурная несбалансированность и зависимость от экспорта сырья; сильнейшая зависимость от банковского кредитования; сложившаяся в России система финансирования деятельности промышленных организаций преимущественно за счет перекредитования;

-- частные, связанные с особенностями моногорода: неразвитость правового регулирования монопрофильных городов; недальновидная стратегия собственников промышленных структур; несистемная политика местных и региональных властей;

-- частные, связанные с особенностями промышленных градообразующих структур: специализация градообразующей структуры по виду сырья (моноресурс), по сбыту (монопродукт), по потребителю; ориентация на ограниченные трудовые ресурсы данного населенного пункта, часто в значительной степени удаленного от крупных экономических центров.

Градообразующие организации моногородов чаще всего входят в состав интегрированных структур, что в значительной степени ограничивает их практические возможности кардинального изменения своего положения, опираясь только на собственные внутренние ресурсы. Данное обстоятельство формирует дополнительные факторы риска.

Следует отметить, что собственники не решают проблем своих предприятий, надеясь на выделение средств государством, что подтверждает российская практика, позволяющая им доводить градообразующие предприятия до состояния неплатежеспособности, не вкладывать финансовые ресурсы в целях ликвидации их кредиторской задолженности, в модернизацию неплатежеспособных предприятий, решение других проблем. Такая выжидательная позиция, а также возможность бросить предприятие в кризисной ситуации обусловлена, прежде всего, неразвитостью правовой базы, что предопределяет необходимость создания системы ответственности собственников за результаты и состояние промышленных предприятий, которые находятся в их собственности.

Считаем, что интегрированные структуры необходимо рассматривать как единые экономические подсистемы, учитывать их сложившиеся взаимосвязи и взаимозависимости. Требуется изменить всю правовую концепцию корпоративного законодательства и признать указанные «предпринимательские группы» субъектами права, четко очертить границы их ответственности, права и обязанности с учетом относительной юридической самостоятельности отдельных организаций, входящих в их состав.

Ключевыми аспектами эффективности реализации государственных программ в моногородах, на наш взгляд, являются динамическое равновесие бизнеса, устойчивость социально-экономической системы (градообразующего предприятия), ликвидация угроз разрушения бизнеса [2].

Финансовая устойчивость градообразующих предприятий является основой эффективности реализации государственных программ. Эффективность государственных программ, связанных с финансовым оздоровлением и модернизацией градообразующих предприятий зависит от того, насколько точно и объективно оценена финансовая устойчивость предприятия.

Построение системы мониторинга финансового состояния градообразующих предприятий должно охватывать следующие этапы: формирование информационной базы для внешнего и внутреннего мониторинга; разработка системы аналитических показателей, отражающих финансовое состояние градообразующего предприятия в целях повышения эффективности государственной финансовой поддержки; определение структуры форм контрольных отчетов градообразующих предприятий; определение контрольных периодов предоставления информации по каждому контролируемому показателю; установление размеров изменений контролируемых показателей и идентификация уровня финансового состояния градообразующего предприятия; выявление основных причин изменения фактических результатов контролируемых показателей.

Создание системы мониторинга финансового состояния градообразующего предприятия позволяет решить ряд важных задач:

-- дает четкое и ясное представление о финансовом состоянии градообразующего предприятия на определенный момент времени;

-- позволяет внедрить алгоритм действий по своевременному выявлению и устранению негативных отклонений;

-- служит основой для оперативного принятия антикризисных управленческих решений по улучшению финансового состояния градообразующего предприятия;

-- способствует снижению риска банкротства предприятия и ликвидации бизнеса.

Следует отметить, что на финансовую устойчивость организаций непосредственно влияет экономическая эффективность и состоятельность организаций-собственников, а также характер распределения финансовых потоков между материнской и дочерней (дочерними) компаниями. Указанные факторы необходимо учитывать при анализе финансово-экономической устойчивости градообразующих предприятий.

В результате проведенного анализа и обобщения результатов практики были обоснованы значения основных показателей финансовой устойчивости градообразующих организаций, которые предлагается ввести как обязательные (табл. 2). Исходя из предпосылки, что существующий уровень финансовой устойчивости градообразующих организаций недостаточен, предлагается установить более жесткие значения основных индикаторов в качестве обязательных.

Таблица 2

Значения показателей финансовой устойчивости градообразующих организаций, рекомендуемых как обязательные

В отношении материнских компаний, контролирующих градообразующие организации, целесообразно ввести обязательные для соблюдения уровня показателей устойчивости и платежеспособности: коэффициент автономии -- 60%; запас денежного резерва на балансе организации, достаточный для выплаты пособий по безработице всем сокращенным работникам градообразующей организации в течение трех месяцев в случае непредвиденного перебоя в работе организации; величина уставного капитала материнской компании должна быть не менее суммы величин собственных капиталов всех подконтрольных градообразующих организаций. Последний показатель предлагается рассматривать как перспективный и его достижение должно стать задачей 3-5 последующих лет.

Кроме того, важно создать механизмы, позволяющие воздействовать на собственников градообразующих организаций в тех случаях, когда требования к финансовой устойчивости градообразующего предприятия будут нарушаться.

Повышенные требования к финансовой устойчивости градообразующих организаций и контролирующих их материнских холдинговых структур позволит в превентивном порядке снижать риски неплатежеспособности таких организаций, что, в конечном итоге, должно стабилизировать уровень социально-экономического благополучия в монопрофильных населенных пунктах.

Принципы формирования критериев социально-экономической оценки результатов реализации государственных программ в моногородах следует рассмотреть особо.

Ключевые показатели, характеризующие эффективность реализации программ, главным образом, состоят из 4-х обязательных: уровень регистрируемой безработицы в монопрофильном муниципальном образовании (%); доля градообразующих предприятий в общегородском объёме отгруженных товаров, выполненных работ и услуг собственного производства (%); доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) субъектов малого и среднего предпринимательства (в том числе индивидуальных предпринимателей) от совокупной численности экономически активного населения (%); формирование портфеля инвестиционных проектов для реализации с участием Внешэкономбанка в моногородах (нарастающим итогом) (ед.) [1].

Достоинством представленной системы показателей является простота исчисления и возможность дать обобщённую характеристику результатов. Недостаток -- невозможность учета специфики состояния и динамики развития конкретного монопрофильного муниципального образования. Кроме того, требуют уточнения и заданные критерии оценки. Государство, выделяя значительные финансовые ресурсы на стабилизацию социально-экономического состояния монопрофильных городов, предполагает снижение безработицы, например на 0,3 либо 0,5 процентных пункта, что представляется несопоставимым с произведенными затратами государственного бюджета.

Результаты анализа фактических и планируемых значений данных показателей позволяют сделать два вывода: либо экономика моногородов относительно устойчива и складываются положительные тенденции, что не соответствует результатам проведенного анализа социально-экономических характеристик регионов; либо данная система показателей не отражает результаты корректно, что требует их дальнейшей доработки.

Целевые показатели комплексных инвестиционных планов, с одной стороны носят в целом унифицированный характер, а с другой -- не в полной мере отвечают критериям результативности реализации государственных программ моногородов и не отражают специфику и дифференциацию моногородов.

Разработанные и используемые в КИП целевые социально-экономические показатели результатов модернизации монопрофильных муниципальных образований не решают проблемы их обоснованности, поскольку, эта система показателей ориентирована не на интересы населения и оценку социально-экономической эффективности внедрения КИП, а на отчетность моногорода.

К основным недостаткам системы целевых показателей, отражающих результаты реализации комплексных инвестиционных планов монопрофильных муниципальных образований, следует отнести:

-- использование преимущественно абсолютных показателей и относительных показателей структуры (отсутствие показателей эффективности, среднедушевых показателей, индексов);

-- невозможность оценки финансовых результатов деятельности субъектов хозяйствования и инновационной деятельности;

-- практически не представлены показатели уровня и качества жизни населения, а также экологической обстановки;

-- не учтены показатели, характеризующие уровень управления моногородом.

Система показателей должна основываться на следующих принципах:

-- формироваться на основе главной цели развития монопрофильного муниципального образования -- повышение качества жизни населения;

-- отражать повышение уровня и качества жизни населения при стабильной социально-экономической и экологической ситуации в монопрофильном муниципальном образовании;

-- включать качественные показатели «результативность управления экономикой моногорода» и количественные показатели «результативность социально-экономического развития моногорода»;

-- соответствовать специфике экономической специализации, ресурсного обеспечения моногорода, стратегическим направлениям развития, требованиям устойчивого развития.

Считаем очень важным процесс расширения системы показателей. Он должен основываться на комплексном подходе, на специально разработанной системе показателей, так как на эффективность реализации программ влияет целый ряд факторов, отличающихся по целям и задачам. Прежде всего, анализ должен быть дифференцирован по направлениям реализуемых программ, так как алгоритм анализа, применяемая система показателей могут существенно отличаться.

Представляется, что эффективность государственных программ формируется на стадии разработки проектов, что предполагает проведение детального анализа именно на этом этапе. Поэтому предлагается следующий алгоритм анализа программ, связанных с финансовым оздоровлением и модернизацией градообразующих предприятий:

1. Мониторинг финансово-экономического состояния градообразующего предприятия.

2. Разработка адекватных государственных программ в зависимости от степени финансовой устойчивости градообразующего предприятия.

3. Оценка государственной программы с позиций инвестиционного проекта: объемы инвестиций, срок окупаемости, ожидаемый экономический результат (доход, прибыль, дисконтированный денежный поток, рентабельность инвестиций и др.).

4. Реализация программ и оценка эффективности этого процесса на уровне градообразующего предприятия, анализ происходящих изменений.

5. Формирование системы показателей, отражающих влияние реализуемой программы на социально-экономическое состояние моногорода.

6. Анализ изменений в регионе в целом.

Оценку реализации государственных программ, направленных на финансовое оздоровление и модернизацию градообразующих предприятий, необходимо проводить на уровне градообразующего предприятия и моногорода. Так, оценку результатов реализации государственных программ на уровне градообразующих предприятий можно проводить, используя показатели экспресс-диагностики оценки предпринимательской деятельности (табл. 3).

Таблица 3

Показатели оценки результатов реализации программы на уровне градообразующего предприятия

Для анализа результатов реализации программ целесообразно рассматривать процесс изменения этих показателей (абсолютное или относительное). Кроме того, представленную систему показателей можно оптимизировать с учетом целей, задач и ожидаемых результатов реализуемых программ, т.е. выделить ключевые показатели эффективности.

В центре внимания при оценке результатов реализации государственных программ на уровне моногорода должны быть: результативность реализации государственных программ, результативность социально-экономического развития моногорода и результативность управления.

В работе предложена развернутая система показателей (табл. 4).

эффективность государственная программа моногород

Таблица 4

Рекомендуемая система показателей критерия «результативность социально-экономического развития моногорода»

При проведении экспресс-диагностики на уровне моногорода, считаем возможным, в качестве индикаторов использовать соотношение следующих показателей: объем валового муниципального продукта; объем инвестиций; величина основных фондов; величина заработной платы в целом по моногороду. Важно анализировать динамику и соотношение данных индикаторов.

В условиях социально ориентированной экономики основными критериями должны стать показатели, которые, на наш взгляд, позволяют оценить качество жизни населения и уровень развития человеческого капитала в моногороде: индекс образованности; индекс долголетия; индекс материального благосостояния; индекс социального развития; коэффициент сбалансированности социального развития; среднегодовые темпы роста индекса социального развития. Использование данных индикаторов позволяют оценить социальное развитие моногорода достаточно комплексно.

Не меньшее значение имеет оценка результативности управления экономикой моногорода, т.е. насколько эффективно использовались бюджетные средства, имеющиеся ресурсы, как оценивает население результаты управления. Этот блок показателей оценки качества управления в настоящее время недостаточно разработан и не имеет соответствующей значимости. Считаем возможным, использовать подход, аналогичный анализу эффективности функционирования фирмы, при котором формируется система показателей по трем направлениям: показатели результативности, показатели экономичности и показатели рентабельности. В последние годы она дополняется показателями изменения экологической ситуации.

Представленная система показателей характеризует социально-экономическое состояние моногорода. Аналогичный подход целесообразно использовать и на региональном уровне.

Выводы

1. Предлагаемая методика оценки финансового состояния градообразующих предприятий может применяться на этапе формирования государственных программ, в целях учета уровня финансовой устойчивости градообразующего предприятия, разработки направления, целей и задач программы в соответствии с уровнем риска. Применение данной методики позволит повысить адресность, эффективность и обоснованность программ.

2. Разработанные методологические принципы и предложенная система критериев оценки результатов на уровне градообразующего предприятия, а также на уровне моногорода, позволят осуществлять оперативный контроль, экспресс-диагностику процесса реализации программ.

3. Создание системы ответственности собственников за результаты и состояние промышленных предприятий, в том числе градообразующих, находящихся в их собственности, требует изменить всю правовую концепцию корпоративного законодательства и признать указанные «предпринимательские группы» субъектами права. Эти вопросы должны быть отражены на первоначальном этапе в Гражданском кодексе РФ с последующим развитием в корпоративном законодательстве. Также возможно принятие особого торгового или предпринимательского кодекса по примеру некоторых европейских стран.

4. Предложенные значения показателей финансовой устойчивости, рекомендуемые как обязательные для градообразующих организаций, а также для материнских компаний, контролирующих градообразующие организации, позволят проводить мониторинг финансовой устойчивости, контролировать их финансово-экономическое состояние, оперативно реагировать на отрицательные моменты и формирующиеся негативные тенденции.

5. Рекомендации по развитию механизма ГЧП на региональном уровне, на наш взгляд, сформируют условия и предпосылки для его активного развития, повышения эффективности его деятельности.

Литература

1. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями на 4 сентября 2012 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: Электронный ресурс. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/902153342.)

2. Кован С.Е. Аналогии в теории антикризисного управления социально-экономическими системами. -- 2012. -- № 4 (73). С. 84-91.

3. Предотвращение банкротства градообразующих организаций монопрофильных городов / Под ред. А.Н. Ряховской. -- М.: Магистр; ИНФРА-М, 2012. -- С. 17, 69.

4. Крюков А.М., Кухто В.В., Янко Л.Т. Современные формы финансирования крупных инвестиционных проектов (сооружение атомных электростанций) // Эффективное антикризисное управление. -- 2010. -- № 2 (61). C. 52-59 (www.e-c-m.ru архив)

Размещено на Allbest.ru