Особенности формирования нормативно-правовой базы макрорегиона и его системные характеристики

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ МАКРОРЕГИОНА И ЕГО СИСТЕМНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ

Решиев С. С.

доцент Чеченского государственного университета (г. Грозный), начальник отдела экономического и бюджетного планирования Департамента отраслевой политики Администрации Главы и Правительства Чеченской Республики, кандидат экономических наук

Ильясов Р.Х.

заместитель декана факультета математики и компьютерных технологий Чеченского государственного университета (г. Грозный), кандидат экономических наук, доцент

Мусаева Р.И.

аспирант географического факультета Чеченского государственного университета (г. Грозный),

В статье исследуются особенности формирования нормативно-правовой базы федерального округа (макрорегиона) и его системные характеристики, анализируется содержание основных нормативно-правовых актов, служащих основанием для координации и регулирования отношений между субъектами РФ в рамках федеральных округов, а также взаимоотношений между федеральными органами власти и федеральными округами и их территориями. Определены системные характеристики макрорегиона -- Юга России в период 2000-2009 гг., через их сравнительный анализ показано место Юга России среди других макрорегионов страны.

Ключевые слова: нормативно-правовая база, макрорегион, Южный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ, системные характеристики макрорегиона

нормативный субъект федеральный власть

Истоки нормативно-правовой базы макрорегионов (федеральных округов), на наш взгляд, следует искать в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803.

Сразу следует уточнить, что статус федерального округа не определен Конституцией Российской Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении региона -- субъекта Российской Федерации. Правовым основанием для существования федерального округа служат отдельные нормативные акты. Главным документом в этом ряду является Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями и дополнениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г., 6 апреля, 5 октября 2004 г., 21 марта 2005 г.). Этот документ призван обеспечить реализацию Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повысить эффективность деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствовать систему контроля исполнения их решений на региональном уровне. Согласно этому указу, территория страны разделена на семь федеральных округов (административно-территориальных единиц).

Этим указом определены основные задачи полномочного представителя Президента:

? организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

? организация контроля исполнения в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

? обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

? представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Наиболее значимые, на наш взгляд, для сохранения единства страны и устойчивого развития федерального округа и его территорий функции полномочного представителя в федеральном округе определены следующим образом. Так, представитель:

? обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

? анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние кадровой обеспеченности в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;

? организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

? разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

? согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

? организует контроль исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также реализации федеральных программ в федеральном округе;

? согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

? организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

? вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Данный Указ Президента РФ предоставляет широкие права полномочному представителю в федеральном округе, в частности, право организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе.

Вскоре последовал другой Указ Президента РФ -- от 21 июня 2000 г. № 1149 «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» (с изменениями от 6 апреля, 25 сентября 2004 г.), -- который определяет правовой статус сотрудников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и обеспечивает им социальные гарантии.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и в целях обеспечения взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации было принято Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Этот документ определяет характер и уровни взаимодействия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также схемы размещения и взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Согласно данному постановлению, взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах происходит в рамках одной из трех групп, имеющей свои особые характеристики [2]. Во исполнение данного постановления изданы: приказ Минсельхоза РФ от 12 августа 2000 г. № 592; приказ Госстандарта РФ от 14 ноября 2003 г. № 1100 [3].

Последними по времени нормативно-правовыми документами в этом ряду являются два указа Президента РФ, связанные с созданием Северо-Кавказского федерального округа.

Согласно Указу Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов», утвержденному Указом Президента Российской Федерации 13 мая 2000 г. № 849, и Указу Президента Российской Федерации от 12 мая 2008г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», из состава Южного федерального округа выделен Северо-Кавказский федеральный округ, в который входят Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия -- Алания, Чеченская Республика и Ставропольский край, с центром федерального округа в городе Пятигорске.

Вторым Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. № 83 «О заместителе Председателя Правительства Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе» полномочным представителем Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе назначен А.Г. Хлопонин.

Создание Северо-Кавказского федерального округа обосновывается тем, что на Северном Кавказе тяжело продвигается реализация социально-экономических проектов, в результате процветают массовая безработица, преступность на экономической почве, клановость, взяточничество. Предполагается, что решить эти взаимосвязанные проблемы может только личность с опытом инновационной работы в регионе, наделенная достаточно высокими полномочиями, с использованием как правоохранительных, так и экономических методов, делая при этом особый акцент на последних.

Как видим, роль личности ставится выше системного подхода в решении социально-экономических проблем.

На наш взгляд, проблемы социально-экономического развития тех северокавказских регионов, которые вывели из состава Южного федерального округа, можно было решить, не выводя их из состава данного округа, но используя по отношению к ним селективные меры государственной региональной политики с учетом опыта успешных зарубежных аналогов. В этом случае были бы сэкономлены бюджетные средства на содержание аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, а экономики слаборазвитых территорий Северного Кавказа можно было бы за достаточно короткие сроки подтянуть до среднероссийского уровня.

Что касается проблем преступности на экономической почве, клановости, взяточничества, коррупции, то они имеют общенациональный характер, следовательно, решать их необходимо как по вертикали, так и по горизонтали государственной власти, используя строго правовые методы с учетом позитивного опыта развитых стран. Примером попытки такого решения в общенациональном масштабе может являться назначение Президентом Республики Дагестан М.М. Магомедова, состоявшееся уже после создания Северо-Кавказского федерального округа.

Северо-Кавказский федеральный округ практически не отвечает критериям макрорегиона и первоначальному замыслу создания федеральных округов ни по одной из характеристик.

Хотя в Конституции РФ не определен статус федеральных округов России, на наш взгляд, вышеприведенные подзаконные акты дают достаточные основания для успешной координации и регулирования отношений между субъектами РФ в рамках федеральных округов, а также взаимоотношений между федеральными органами власти и федеральными округами и их территориями.

Рассмотрим ниже системные характеристики макрорегиона, в качестве которого берем весь Юг России.

Юг России (Южный федеральный округ, ЮФО, и Северо-Кавказский федеральный округ, СКФО) включает в себя 13 субъектов Российской Федерации. С востока он граничит с Казахстаном, с юга -- с Азербайджаном и Грузией, с запада -- с Украиной. Юг России, имея выход к трем морям -- Азовскому, Каспийскому и Черному, является своего рода морскими воротами России на юге страны. Юг России (ЮФО и СКФО) меньше по территории, чем все остальные федеральные округа страны (589,2 тыс. км2), в то же время его площадь больше, чем у самой большой страны Европейского союза -- Франции (552 тыс. км2). С другой стороны, население Юга России составляет 22 969 тыс. чел., плотность населения -- 39,0 чел. на 1 км2 [4, с. 56] в то время как население той же Франции -- 59 000 тыс. чел., а его плотность -- 107 чел. на 1 км2 [5, с. 213].

Как видим, Юг России, занимающий второе место среди остальных федеральных округов по плотности населения (после Центрального федерального округа), имеет по этому показателю почти в три раза меньшее значение по сравнению с той же Францией. Подобное положение оказывает скорее отрицательное, чем положительное воздействие на развитие внутреннего рынка Юга России и его территорий. Одна из территорий Юга России -- Республика Калмыкия, с плотностью населения 3,7 чел. на 1 км2, по критериям ЕС относится к региону проблемного типа, которому нужно оказывать помощь в развитии. По критериям ЕС, регион с плотностью населения менее 8 чел. на 1 км2 относится к региону проблемного типа [11, с. 122-123; 1, с. 260].

Городское население на Юге России составляет 56,8% от всего населения, а сельское -- 43,2%. Таким образом, Юг России является самым слабо урбанизированным среди остальных федеральных округов.

Численность населения в трудоспособном возрасте имеет тенденцию к постоянному росту в период 2000-2009 гг. В 2009 г. она составляла 61,4% всего населения округа против 58% в 1999 г.

Численность пенсионеров, состоящих на учете в органах социальной защиты населения, росла в течение 2000-2009 гг. На конец 2009 г. удельный вес возрастных групп в общей численности населения составлял ( в %): моложе трудоспособного -- 18,6; в трудоспособном -- 61,4; старше трудоспособного -- 20,0 [4, с. 66-77].

Демографическая ситуация на Юге России лучше, чем в остальных федеральных округах РФ. Вместе с тем, коэффициент естественного прироста населения (на 1000 чел. населения) имел отрицательный знак в течение периода 2000-2006 гг. В 2007-2009 гг., впервые за последние 15 лет, значения этого показателя Юга России были положительные (0,8; 1,8 и 2,0 соответственно).

Динамика среднегодовой численности занятых в экономике Юга России в период 2000-2009 гг. была устойчиво положительная. В то же время, в четырех национальных республиках, входящих в его состав, динамика этого показателя носила неустойчивый характер (Республика Адыгея, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика и Республика Калмыкия). Вместе с тем, уровень безработицы на Юге России -- самый высокий среди остальных федеральных округов за этот период. В 2009 г. он составлял на Юге России 11,6%, по сравнению со значением аналогичного среднего показателя по РФ (8,4%) он в 1,4 раза выше. В большинстве национальных республик Юга России значение этого показателя близко или зашкаливает за критическую черту (20%). Этот фактор косвенно указывает на отсутствие продуманной государственной политики по созданию новых рабочих мест и неэффективность работы органов государственной службы занятости на этих территориях.

Номинально среднедушевые денежные доходы с 2000 по 2009 гг. на Юге России и на всех его территориях динамично росли, однако реальные денежные доходы населения за этот период росли менее заметными темпами. Среднемесячная номинальная заработная плата работающих также динамично росла за указанный выше период, в то же время она была самой низкой по сравнению с остальными федеральными округами.

В 2009 г. отношение среднемесячной начисленной заработной платы к величине прожиточного минимума составило в среднем по Югу России 278%. Такое положение дел в системе оплаты труда свидетельствует о том, что государство до сих пор не ставит во главу угла своей реальной политики благополучие человека, его развитие, создание необходимых материальных условий для формирования новых семьей. Без комплексного решения этой задачи, на наш взгляд, невозможно будет предотвратить фрагментацию страны в условиях глобализации. В 2009 году численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума на Юге России составила около 18% от общей численности населения округа. Средний размер назначенных месячных пенсий пенсионерам на Юге России и на его территориях в период 1999-2008 гг. в номинальном выражении неуклонно рос, однако в реальном выражении за указанный период времени размер пенсий рос незначительно и неустойчиво. В 2009 г. Юг России имел самый низкий средний размер назначенных пенсионерам пенсий среди остальных федеральных округов, он был незначительно выше среднего размера прожиточного минимума на его территориях. Следовательно, обеспечить достойную старость пенсионерам, по меркам цивилизованных стран, при нынешнем уровне регулирования в этой области в обозримом будущем не удастся.

Валовой региональный продукт с 2000 по 2009 гг. динамично рос на Юге России и на всех его территориях. В 2009 г. удельный вес Юга России в общероссийском аналоге этого показателя составлял 7,1%. По этому показателю на душу населения Юг России занимает последнее место среди остальных федеральных округов России (121 211 руб. в 2009 г.), уступая большинству из них в разы. Значение этого показателя Юга России во много раз уступает значению аналогичного показателя Португалии (10 670 долл. США в 1999 г.) [6, с. 170] -- страны, которую руководство нашего государства ставит задачу догнать по этому показателю в ближайшее время посредством удвоения ВВП. В 1999 г. значение этого показателя Юга России составляло всего лишь 15 497 руб.

Основные фонды в экономике Юга России и его территорий росли ежегодно с 2000 г. Однако динамика удельного веса Юга России в общероссийском аналоге имела неустойчивый характер, и последние годы доля Юга России в этом показателе снижалась (8,6% в 2009 г.). Уровень износа основных фондов в экономике Юга России, как и по всей стране, имеет тенденцию к снижению с 2004 г. Юг России по этому показателю занимает третье место среди остальных федеральных округов, после Уральского и Приволжского округов. На начало 2010 г. уровень износа основных фондов в экономике РФ составил -- 44,3%, в Уральском федеральном округе -- 55,3%, Приволжском -- 50,5%, в Юге России -- 42,6%.

Объем производства промышленной продукции на Юге России постоянно рос с 2000 года. Вместе с тем, динамика удельного веса Юга России в общероссийском показателе имеет неустойчивый характер. В 2009 г. удельный вес Юга России в общероссийском показателе составлял 6,5%, а все национальные республики Юга России имели значение этого показателя намного ниже предела статистической погрешности. Такое низкое значение этого показателя Юга России (особенно у национальных республик в его составе) свидетельствует о слабом развитии промышленности на Юге России. По объему промышленной продукции Юг России занимает предпоследнее место среди остальных федеральных округов, опережая лишь Дальневосточный федеральный округ.

Объем производства сельскохозяйственной продукции на Юге России ежегодно растет с 2000 г. Удельный вес Юга России в общероссийском аналоге в 2009 г. составил 22,2%. По этому показателю Юг России занимает второе место среди остальных федеральных округов, после Приволжского. В 2009 г. удельный вес растениеводства в общем объеме сельскохозяйственной продукции Юга России составил 56,3%, животноводства -- 43,3%. В странах ЕС имеет место обратная пропорция, а в некоторых из них, в частности, в ФРГ доля животноводства в общем объеме сельскохозяйственной продукции составляет около 3/4, а доля растениеводства лишь 1/4. На Юге России следует изменить существующие пропорции в пользу животноводства с учетом опыта развитых стран и модернизировать сельское хозяйство в целом.

Динамика объема ввода в действие зданий жилого и нежилого назначения в период 2000-2009 гг. устойчиво растет. Удельный вес Юга России в общероссийском показателе в 2009 году составлял 15%, а среди остальных федеральных округов по этому показателю Юг России занимал третье место, после Центрального и Приволжского округов. Жилая площадь, приходящаяся в среднем на одного жителя, в течение периода 2000-2009 гг. находилась в пределах 18 кв. м.

Динамика оборота розничной торговли на Юге России в период 2000-2009 гг. устойчиво росла. Последние годы удельный вес Юга России в общероссийском показателе также рос, а в 2009 г. он составил 13, 3%. По этому показателю оба федеральных округа Юга России вместе взятые занимают третье место среди остальных федеральных округов, после Центрального и Приволжского.

Динамика показателя «сальдированный финансовый результат деятельности предприятий и организаций» в период 2000-2009 гг. имела неустойчивый характер. Вместе с тем, с 2003 г. этот показатель Юга России неуклонно рос. Однако в 2009 г. по этому показателю Юг России занимал последнее место среди остальных федеральных округов со значением 98 117 млн руб. За рассматриваемый период растет кредиторская задолженность организаций Юга России. В 2009 г. по этому показателю Юг России занимал среди остальных федеральных округов предпоследнее место со значением 903 446 млн руб., опережая лишь Дальневосточный федеральный округ (506 036 млн руб.). По отчислениям налогов и сборов в консолидированный бюджет РФ Юг России в рассматриваемый период занимал предпоследнее место среди остальных федеральных округов, опережая все тот же Дальневосточный федеральный округ. В 2009 г. доля Юга России в этом показателе консолидированного бюджета РФ составила около 8%.

Динамика инвестиций в основной капитал на Юге России ежегодно росла в период 2000-2009 гг., также за этот период росли и индексы физического объема инвестиций в основной капитал. В 2009 г. удельный вес Юга России в общероссийском показателе составил 11,9%, среди остальных федеральных округов по этому показателю он занял четвертое место, оставив позади Северо-Западный (11,5%), Дальневосточный (10,6%) и Сибирский (10,5%) округа. Однако этот показатель на душу населения на Юге России хуже, чем у всех остальных федеральных округов в исследуемый период.

По экспорту и импорту Юг России занимает в исследуемый период одно из последних мест среди федеральных округов. В 2009 г. доли Юга России в этих показателях РФ были 3,1 и 4,7 % соответственно.

Литература

1. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. - М.: Эдиториал УРСС, 2002.

2. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». М., 2000.

3. Приказ Госстандарта РФ от 14 ноября 2003 г. № 1100 «Об организации взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах». М., 2003.

4. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2010: Стат. сб. / Росстат. - М., 2010.

5. Страны и регионы. 2000. Статистический справочник Всемирного банка / Пер. с англ. М.: Изд-во «Весь мир», 2001.

6. Страны мира: статистический справочник ООН. - М.: Весь мир, 2001.

7. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». - М., 1996.

8. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. и доп. от 21 июня, 9 сентября 2000г., 30 января 2001 г., 6 апреля, 5 октября 2004 г., 21 марта 2005 г.). - М., 2000.

9. Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов», утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». - М., 2010.

10. Указ Президента РФ от 21 июня 2000 г. № 1149 «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» (с изм. от 6 апреля, 25 сентября 2004 г.). - М., 2000.

11. Vanhove N. Regional policy: A European approach. Aldershote etc.: Ashgate, 1999.

Размещено на Allbest.ru